政策性金融學

學科內涵

學科發展情況

學科理論基礎

學科與其相近學科範疇的關係

學科發展前景與趨勢

在一國完整的金融體系中，不僅包括商業性金融，而且客觀存在着與之對稱、平行、並列和互補的政策性金融。所謂政策性金融，是指在一國政府的支持與鼓勵下，以國家信用為基礎，以強位弱勢羣體為金融服務對象，以金融資源配置的社會合理性為目標，運用種種特殊的融資手段，嚴格按照國家法規限定的業務範圍、經營對象，以優惠性存貸利率或信貸、保險（擔保）的可得性和有償性為條件，直接或間接為貫徹、配合國家特定經濟和社會發展政策而進行的一種特殊性金融制度安排。這裏，所謂“強位”，是指符合政府特定的社會經濟政策或政治意圖，關係到國計民生而需要政策性金融扶植的產業、領域和羣體，在世界各國或地區經濟和社會發展中具有特殊戰略性的重要地位；所謂“弱勢”，是指金融需求主體或融資對象由於自身的、歷史的和自然的等特殊原因，造成其在一定的經濟環境條件下、在激烈的市場競爭中處於融資或參保方面的相對劣勢或特別弱勢的狀態。從政策性金融概念的外延來看，或者説從制度結構或業務形式而言，政策性金融制度體系是由政策性金融機構體系和業務體系兩部分所構成。其中，政策性金融機構是政策性金融制度的主要承載體，也是我們通常意義上所説的政策性金融或者狹義的政策性金融；政策性金融業務體系則體現了廣義上的政策性金融概念，政策性金融業務既包括政策性金融機構所執行的業務活動，也包括由其他機構或相關政策搭配所執行的業務活動（如商業銀行承擔的社會責任業務等）。（注：強位弱勢羣體中的“羣體”，不僅是指處於社會關係中具有共同目標和期待的人羣的集合體，而且也包括為了實現一定社會目的、依照特定的規範和正式的規章制度而組成的正式組織即次級社會羣體或次屬羣體，如企業、政府等。因而政策性金融所針對的強位弱勢羣體，無論是內涵還是外延也都相對廣泛）

作為研究政策性金融制度及其運行機制的政策性金融學，其學科範疇除了包括一般性的政策性金融學科外，政策性金融學還可具體劃分為政策性銀行學、政策性保險學、政策性投資學、政策性信託與租賃等分支學科。政策性金融學以政策性金融體制為研究對象，所謂政策性金融體制，是指政策性金融發展與運行中的發展戰略、組織形式、框架結構、運行機制、業務活動、監督制度、構造方式、運轉環境和總體效應等相關要素的有機整體或統稱。這些相關要素不是彼此分離和孤立的，而是相互聯繫和相互制約的，這些構成要素也成為政策性金融學研究的主要內容。

政策性金融理論研究和學科設置是由中國學者率先開創的。儘管古今中外一直持續存在政策性金融實踐活動，但發現、發掘並抽象到一般理論和學科建設的高度來專門系統地研究這一普遍現象和經濟金融規律的卻始於國內、源於遼寧大學，成為其金融學國家重點學科的研究方向之一。政策性金融學的學科設置、發展及其應用研究，在國內主要分佈在高等院校、科研院所和一些金融機構內。政策性金融學理論體系基本上形成於20世紀80年代末90年代初。2003年，經過國務院學位辦批准並備案，政策性金融學成為具有博士學位授予權一級學科範圍內自主設置的學科專業，遼寧大學獲批為政策性金融學專業博士學位和碩士學位授權點。所以政策性金融學只能算是一門新興的、年輕的交叉性邊緣學科。目前在西南財經大學、西安交通大學、遼寧大學、山西財經大學、雲南財經大學、瀋陽大學等國內許多高校和金融業高管培訓中，為不同層次和不同對象的學員開設了《政策性金融學》、《政策性銀行學》、《政策性銀行業務》、《政策性銀行理論與實務》、《政策性金融機構業務與經營管理》、《各國政策性金融體制比較》、《政策性金融理論與實踐前沿》等不同名稱的政策性金融學課程。政策性金融學科發展在改革開放後大體上可分為四個階段：第一階段是在20世紀80年代末90年代初，這是政策性金融理論研究與學科建設的創立時期。第二階段從1994年至2003年，這是政策性金融體系的形成時期，也是政策性金融理論研究的繁榮時期。第三階段從2004年至2007年，這是政策性金融理論研究與實踐發展相對低潮的時期。第四階段從2008年至今，政策性金融理論研究與實踐發展再次進入了繁榮發展的時期。正如1997年的亞洲金融危機發生以後，政策性金融的作用再度為人們所認識和重視那樣，2007年美國次貸危機爆發後，國內外理論界和決策層又一次領略到政策性金融的重要性，並開始反思中國政策性金融的改革實踐和發展方向 ^[2]  。

國外政策性金融理論的研究、發展及其應用研究，主要分佈在高等院校、科研院所、政府部門和一些金融機構內。由於“政策性金融”這個概念正式提出的時間還不長，尤其是緣於世界各民族歷史、社會文化、習慣沿革、法規等原因，在實際應用中還存在着一些相近或相似的概念，如：國家金融、政府金融、公共金融、制度金融、特殊金融、弱勢金融、包容性金融、普惠金融、扶貧性金融、財政投融資、財政信用、公共投資、公益性信用等。在英文文獻中，政策性金融多譯為Policy Finance、Policy-based Finance、Policy-based Directed Credit或Directed Credit Program，也有的翻譯為Policy-oriented Finance等。國外關於政策性金融的研究主要集中在日本的一些大學和科研院所，並從20世紀80年代中後期逐步盛行，因為日本的政策性金融體系是相對完備的。在日文中，“政策性金融”多稱為“公的金融”，意在與“民間金融”相對比，主要是指財政投融資制度，也即廣義的政策性金融。進入20世紀90年代，由諾貝爾經濟學獎獲得者、美國哥倫比亞大學教授斯蒂格利茨等人提出的不完全競爭市場理論及其相應的金融約束論政策主張，這一理論的政策建議之一，就是政策性金融（面向特定部門的融資）在不損害銀行最基本利潤的範圍內是有效的。此外，在國外的一些金融結構及政策性金融機構內，也有許多有關政策性金融理論的研究、發展及其應用研究。韓國產業銀行東北亞研究中心主任Park KiSoon認為政策性銀行改革是一個很長期的問題，並不僅僅是商業化問題。世界銀行中國首席代表David Dollar博士認為政策性銀行今天被證明仍然是十分有效的，不能因為政策性銀行有些困難就取消它，這是不現實的。

依據現代學科發展的觀點，政策性金融學是一門跨學科、應用性很強的交叉性學科。它既是經濟學、金融學的一大重要分支學科，同時又需要其他學科的支持。除了哲學，特別是辯證法是其認識論的理論基礎外，該學科的學科理論基礎有三個方面：一是現代經濟學理論，包括資源配置理論、政府與市場關係理論（或市場失靈理論、政府幹預理論）、準公共產品理論、制度經濟學理論等；二是金融學理論，包括金融約束理論、信貸配給理論等；三是經濟社會學理論，包括強位弱勢羣體理論等。此外，數學是金融學亦是現代經濟學形成的理論基礎，故它也是政策性金融學科的一重要理論基礎。

與政策性金融學科相近的二級學科，主要是同屬於應用經濟學下的金融學和財政學，它們彼此之間的關係既有聯繫，又有明顯的區別。

學科間的聯繫：研究的理論基礎相同，都以經濟學理論為理論基礎；研究手段和方法具有通用性，離不開規範分析、比較研究以及數學模型和計量經濟學方法；研究的對象或標的物都是貨幣、資金及其流動；研究過程高度相似，都是提出問題、分析問題和解決問題，以及收集、整理、分析和解釋相關統計數據的過程。

但學科間有明顯區別：

1．學科的產生和發展不同

儘管古今中外專門服務於強位弱勢羣體的政策性金融業務活動一直普遍持續存在着，並具有悠久而深厚的思想根源，但政策性金融學的學科發展史並不長，只有20多年的歷史，而且是中國的原創。所以政策性金融學只能算是一門新興的、年輕的交叉性邊緣學科。金融學在古代不是獨立的學科。它作為一門獨立的學科，最早形成於西方，叫“貨幣銀行學”。近代中國的金融學，是從西方介紹來的，有從古典經濟學直到現代經濟學的各派貨幣銀行學説。自從人類社會進入奴隸制以後，一些思想家和政治家從治理國家和管理財政的實踐中形成了樸素的理財思想。但是，不論在古代中國或古代希臘、羅馬，都還沒有形成財政學的理論體系。隨着資產階級政治經濟學的形成和發展，財政學作為政治經濟學的一個分支逐步形成和發展起來。

2．學科研究領域、研究對象、研究內容以及邊界不同

政策性金融學主要研究對強位弱勢羣體的投融資傾斜和扶植服務問題，亦即凡是既處於強位又屬於弱勢範疇而需要金融特別支持的產業、地區、領域、項目等不同形式的特殊羣體，都屬於政策性金融學研究的範疇。政策性金融學以政策性金融體制為研究對象，具體研究政策性金融發展與運行中的發展戰略、組織形式、框架結構、運行機制、業務活動、監督制度、構造方式、運轉環境和總體效應等內容，以實現政策性金融資源的有效配置。金融學是研究個人、機構、政府如何獲取、支出以及管理資金以及其他金融資產的學科。金融學研究的內容極其豐富，既包括有關金融諸範疇的理論論證，也有對金融市場、金融中介機構、以及它們相互滲透發展的微觀分析，以及對金融的一般宏觀分析。如果從政策性金融與商業性金融相互對稱的角度來看，金融學還可分為針對政策性金融與針對商業性金融的研究。也就是説，金融學研究的客體既有強位弱勢羣體、也有強位強勢羣體（優質客户），具有一般性、宏觀性和整體性的特點。財政學是研究以國家為主體的財政分配關係的形成和發展規律的學科。它主要研究國家如何從社會生產成果中分得一定份額，並用以實現國家職能的需要，包括財政資金的取得，使用、管理及由此而反映的經濟關係，同時也研究企業在生產經營過程中的税收問題。儘管公共財政的邏輯前提之一也是針對市場失靈，但其核心概念是公共產品（主要是純公共產品），與政策性金融資源配置客體的準公共產品有所不同；尤其是公共財政資源配置或公平分配的無償性，也同政策性金融資源配置的有償性截然不同。

3．學科的理論基礎有區別

政策性金融學、金融學、財政學除了需要經濟學和數學等共同理論基礎外，由於各自的研究領域和對象不同，各自還需要其它不同的理論基礎。政策性金融學需要諸如社會學、政治學、心理學、文化等理論基礎；金融學需要經濟學，特別是現代經濟學、物理和工程學、法學理論基礎；財政學需要政治學、管理學、法學以及社會學理論基礎。

另外，政策性金融與國內所謂的開發性金融也不同。所謂開發性金融，是特指為一國或經濟體經濟與社會發展中的基礎性產業或領域（如能源、電力、交通、水利、環境），或落後的地區，或在新形勢下又延伸至具有某種特殊戰略重要性的產業或部門，提供信貸等金融服務的金融機構或金融業務活動的總稱。開發性金融如同農業（農村）金融、中小企業金融、住房金融和進出口金融一樣，是出於某種方便或需要，從金融機構或金融業務的服務對象或服務領域的角度而做的某種劃分。顯然，上述幾種金融，每一種一般都又分為商業性與政策性兩類，例如開發性商業性金融和開發性政策性金融等。由此，儘管開發性政策性金融是政策性金融體系的主體部分，但是開發性金融與政策性金融卻有着本質上的區別，是兩個不同的概念。所以，開發性金融同商業性金融、政策性金融彼此既不對稱、也不平行、更不併列，進而，開發性金融也不能稱為或成為政策性金融的高級階段。只有明確這一點，才能把政策性銀行辦成真正的政策性銀行，把政策性金融機構辦成名符其實的政策性金融機構。

政策性金融學是一門實踐性很強、應用領域十分廣泛的學科，目前，我國對高級政策性金融人才需求旺盛、供需缺口較大，發展空間和前景十分廣闊。從需求角度，在整個社會主義初級階段尤其是我國現階段，仍然存在着“三農”、中小企業、低收入者住房、西部大開發、企業“走出去”、自主創新、節能減排、生態環境保護、就業、助學、災後重建等國民經濟重點領域和薄弱環節，存在着許多不同類型的強位弱勢羣體，因而中國比發達國家、其他發展中國家和轉型國家更加需要發達配套、實力強大的政策性金融，無論是政府部門還是政策性金融機構及其他相關部門單位，都需要既具有政策性金融專業知識，又具有其他相關專業知識的高級複合型人才，高級政策性金融人才需求旺盛，發展前景廣闊。

20 世紀90 年代以後，在世界範圍內，政策性金融體制的改革與發展呈現出一種多樣化的狀態和發展趨勢。一些國家確實對部分政策性金融機構進行了商業化改革，不僅通過商業化改革和機構整合來實現政策性金融業務覆蓋領域的調整，壓縮或退出原來支持的某些重點行業或者落後地區的開發性金融業務；還通過引入商業運行模式，提高政策性金融機構的自主經營能力。但是，政策性銀行商業化轉型這種情況只是政策性金融發展的一個局部特徵，而不是整體特徵，更不是政策性金融發展的終極目標，而且政策性金融的發展潮流並不僅僅是單純的商業化改革所能夠概括的。研究經濟問題要透過現象看本質，如果深入到這些國家政策性金融改革的動因和具體效果層面考察，我們就會發現，這些國家進行各種形式的商業化改革並沒有拋棄設立政策性金融的初始理念，政策性金融制度安排仍然不可或缺，改革之後的政策性金融一些職能反而得到了相當程度強化，大多數國家仍然存在很多繼續恪守政策性金融制度宗旨和業務規則的“傳統”政策性金融機構。 ^[3] 

因此，分析政策性金融改革的國際潮流，需要釐清幾點基本認識：1.商業化改革是對政策性金融體系的局部調整，並非對政策性金融制度的根本否定。2.政策性金融是國家經濟發展的長期工具，商業化並最終消失不是政策性金融改革國際潮流的全部，也不是政策性金融發展的終極目標。3.政策性金融改革之後，政策性金融機構的效率得到提高，功能目標更加明確。4.政策性金融機構在商業化改革和轉型之後，政府是否應該繼續以某種形式承擔其經營失敗的損失值得思考。5.如何防止“設租尋租”和提高績效是與政策性金融共始終的重要問題。