改土歸流

元朝在西南地區創設的土司制度。元朝是邊疆民族入主中原建立的中央政權，統治層自身行政管理人才嚴重不足，但對任用漢族士人特別是以其治理西南邊疆又不能放心。因此，與唐朝設立羈縻府、州的關切相當不同，元朝在距離王朝政治中心最為偏遠的西南地區設立土司“自治”制度，不僅是對西南地區部族首領的政治文化妥協，同時也藉此來制約漢族。

土司制度是對中央政權無力顧及的西南邊陲地區土人頭目的一種籠絡手段，“以土官治土民”，承認各少數民族的首領世襲地位，給予其官職頭銜，以進行間接統治，朝廷中央的敕詔實際上並沒有能夠得到真正的貫徹。

在土司統治下，土地和人民都歸土司世襲所有，土司各自形成一個個勢力範圍，司法、財政、行政、兵事都可以自治，對於當地人民予求予取，掌握一切生殺大權，除了不能登基稱帝，其他一切甚至比照皇帝，而且只需要象徵性的向朝廷繳納微薄的賦税。

有鑑於此，元朝之後，明朝從一開始就只部分延續了土司制度。按照世襲土司管轄區域的大小，明朝先是設立了土知府、土知州、土知縣三種文官職務。這種設置以某種方式把土司納入了明朝政府的官員系統，弱化了其地方色彩，強化了其行政色彩。這就為後來在西南雲貴地區實行“改土歸流”，即將世襲的土司改為完全由朝廷任命的流動任職的官員，加強朝廷對西南邊疆的控制，創造了條件。

明代是土司制度高峯，明朝中期西南邊疆動亂頻發，還與土司制度自身的軟肋有關。《明史·土司傳》説土司“必假我爵祿，寵之以名號，乃易為統攝，故奔走唯命”，若朝廷調遣繁多，則“急而生變，恃功怙過，侵擾益深”。除朝廷徵調導致反抗外，土司因獲得朝廷的保護，並逐漸掌握與官府打交道的方法，平時借多徵税收而自肥，條件具備時則逐漸坐大，甚至憑藉掌握的土軍分裂割據。隆慶年間，雲南土司莽瑞體等作亂邊陲，便有這一方面的原因。民間流行這樣的民謠：“官府只愛一張紙，打失（雲南語遺失之意）地方兩千裏。”

清朝統治者少有“內華夏外夷狄”的傳統意識。雍正帝就前代貶低夷狄不以為然，認為清朝統一天下，蒙古極邊諸部落俱歸版圖，中國的疆土開拓廣遠，“何得尚有華夷中外之分論哉!”清朝的版圖廣闊穩定，統治者具有明確的國土守護意識，因此十分重視治邊與邊疆治理制度的建設。清朝治邊的一個重要特點，是企望邊疆地區實現長治久安，為此朝廷傾注了大量心血。對於西南邊疆存在部分土司或夷霸縱恣不法、危害社會，與朝廷爭奪土地、礦藏等資源，阻撓驛路通行與外來人口進入等嚴重的問題，雍正認為必須徹底解決上述問題，並及早處理“目 前雖無大害，日久將為隱憂”的邊疆土司，雍正朝進行大規模的改土歸流。

土司制度在生產力水平不高、交通不便、民族文化差異巨大的情況下，曾起到一定的積極作用。但是，土司世代為官，獨霸一方，更有一些土司專橫不法，對境內人民實行政治壓迫和經濟掠奪，土司之間為爭權奪利挑起械鬥或戰爭，導致生靈塗炭，對朝廷也叛服無常。 ^[2] 

順治十八年（1661年），雲貴總督趙廷臣奏：“滇黔田土荒蕪，當亟開墾。將有主荒田令本主開墾，無主荒田招民墾種。俱三年起科，該州縣給以印票，永為己業。”户部議復從之。後來的雲貴總督高其倬在奏疏中也説：移民至少數民族地區墾荒，“可以充實地方，可以移易倮習”。因此，朝廷對遷至雲南的農民，實行減税和貸給種子、耕牛的優惠政策，極大地推動了移民活動和墾荒耕種。在一些地區，官府還招募移民到山區或僻地墾荒，如雍正二年（1724年），雲貴總督高其倬招民開墾怒江上游沿江數百里曠土，為滇西北怒江上游地區大規模墾殖之始。但在部分土司地區，移民政策受到了阻礙。 ^[3] 

雍正四年（1726年），雲南巡撫鄂爾泰對此言之甚明，其建言改流疏雲：“雲貴大患，無如苗蠻，欲安民必先制夷，欲制夷必改土歸流”；無人敢入土目盤據之地，如東川一帶“文武長寓省城，膏腴四百里無人敢墾”；雲貴川桂４省相連地帶土司勢力猖獗，有事諸省相互推諉，治理不易深入；滇南瀾滄江內外諸夷“無事近患腹心，有事遠通外國，”由元迄明“代為邊害”。鄂爾泰認為若改流得法，“必能所向奏效，實雲貴邊防百世之利。” ^[3] 

參見：貴州建制

明朝永樂年間（1403-1424年），銅仁等地的思州、思南兩個宣慰司叛亂，永樂帝派兵平定後，改設貴州布政使司，朝廷派遣可以隨時撤換的流官擔任官員，但此次改革只是針對貴州叛亂的兩個宣慰司進行改革，只觸及貴州的一小部分地區，整個明朝西南絕大部分地區仍然實行土司制度。

萬曆二十七年（1599年），播州宣慰司楊應龍反叛，明神宗派二十四萬大軍於萬曆二十八年（1600年）平定叛亂，楊應龍自殺，此役為萬曆三大徵之一。播州之役結束，明軍將播州一分為二，置遵義、平越二府。 ^[4] 

康熙四十三年（1704年），清朝開始對湘西地區進行改土歸流，在採取駐軍、屯兵、修邊、築卡等強硬軍事措施的同時，大力推動湘西社會的“儒化”，其中主要包括通過設置官學、書院、義學等構建儒家教育體系、給與少數民族士子資助及科舉名額優惠、重視對先儒先賢的祭祀、頒令禁止苗民諸多宗教祭祀活動及風俗習慣、推行三綱五常及忠孝節義觀念等等途徑。 ^[5] 

雍正四年（1726年），雲貴總督鄂爾泰建議取消土司世襲制度，設立府、廳、州、縣，派遣有一定任期的流官進行管理。雍正帝對此甚為讚賞，令其悉心辦理。 ^[6] 

雍正四年（1726年），鄂爾泰大力推行改土歸流政策，即由中央政府選派有一定任期的流官直接管理少數民族地區的政務，“改流之法，計擒為上策，兵剿為下策，令其投獻為上策，敕令投獻為下策。”“制苗之法，固應恩威並用。” ^[35]  意思為改土歸流應採用恩威並施的方法，讓土司主動接受實施改土歸流為上策，以武力強行解決為下策。

廣順長寨土司向官兵挑釁，清軍平亂設長寨廳（今貴州省長順縣）。不久，清廷將原隸屬四川的烏蒙、鎮雄、東川三土府劃歸雲南。鄂爾泰派遊擊哈元生領兵摧毀了叛亂的烏蒙土知府祿萬鍾、鎮雄土知府隴慶侯的勢力，改設烏蒙府（後改稱昭通府，今雲南昭通）、鎮雄州。

雲貴的少數民族聚居區改土歸流的巨大聲勢，很快衝擊到廣西地區。 ^[6] 

雍正五年（1727年），清廷以威懾力量革去泗城土知府岑映宸的職務，在其屬南盤江以北地區設置永豐州（今貴州貞豐布依族苗族自治縣），劃歸貴州統轄。

泗城土司政權的崩潰，震撼了桂西其他大小土司，土司們紛紛向清廷交出印信和兵器，“廣西諸土官自泗城之岑氏以下，亦先後繳敕印、納軍器二萬餘”，廣西西部的改土歸流因而很快取得成效。 ^[6] 

雍正五年（1727年）至雍正十一年（1733年），先後有泗城土府岑氏、東蘭土州韋氏、歸順土州岑氏、下龍長官司趙氏、恩城土州趙氏等，或被革除土職後遣送外地安置，或被降為佐貳後留居當地。

多數土司政權皆為流官體制所代替。同時，清廷又於雍正七年（1729年）在右江上游增置百色一廳，設理苗同知；又於雍正十年（1732年）將康熙年間因土司絕嗣而由通判代管的鎮安土府升為流府，轄治附近各土目勢力，從而進一步強化西部地區的政治建置。

至此，廣西一省便在府級政權層次上全部流官化，並在州縣級層次上大體完成改土歸流。 ^[6] 

雍正六年（1728年），又命貴州按察使張廣泗在黔東南推行改土歸流政策。在設立府縣的同時，添設軍事機構。

清政府在改土歸流地區清查户口，丈量土地，徵收賦税，建城池，設學校；同時廢除原來土司的賦役制度，與內地一樣，按地畝徵税，數額一般少於內地，雲南、貴州改土歸流的目標，到雍正九年（1731年）基本實現。

改土歸流廢除了土司制度，減少了叛亂因素，加強了政府對邊疆的統治，有利於少數民族地區社會經濟的發展。

雍正帝為使雲貴廣西的少數民族聚居區的改土歸流事務得以統一籌劃，特於雍正六年（1728年）底任命鄂爾泰為雲、貴、廣西三省總督。同年，命貴州按察使張廣泗在黔東南推行改土歸流政策。張廣泗帶兵深入黎平府古州（今貴州榕江）、都勻府丹江（今貴州雷山）苗、侗等族村寨，設廳，置同知，理民事。與雲貴廣西接界的湖南、湖北、四川等省的少數民族聚居區的土司，勢力有限，在形勢壓力下，紛紛請求交出世襲領地及土司印信，歸政中央。於是在各該省長吏經營下改設村縣。

在廢除土司世襲制度時，對土司本人，根據他們的態度給以不同的處理。對自動交印者，酌加賞賜，或予世職，或給現任武職。對抗拒者加以懲處，沒收財產，並將其遷徙到上述六省以外的省份，另給田房安排生活。

在設立府縣的同時，添設軍事機構，如雲南增設烏蒙鎮、昭通雄威鎮、普洱元威鎮，貴州增加古州鎮、台拱鎮，廣西另設右江鎮，湖廣添永順協、永綏協等。

清政府在改土歸流地區，清查户口，丈量土地，徵收賦税，建城池、設學校，原來土司只交納很少的貢賦，而將殘酷掠奪屬民所得的大量銀兩盡收於己。改土歸流後，變革賦役方法，廢除原來土司的徵收制度，與內地一樣，按地畝徵税。土民所受的剝削稍有減輕。改土歸流所涉及的民族很多，有壯族、彝族、苗族、哈尼族、布依族、侗族、瑤族、水族等。

雍正帝的改土歸流促進了當地生產力的解放，使大量漢人移民西南地區，例如：雲南省明末清初時，大部分人口都集中在滇池、洱海一線的腹裏地帶及其附近少數壩區，而在周圍面積廣大的邊遠地區只有“向未編丁”的數量甚少的“夷户”而已。

廣西、雲南的人口數量，據清朝官方的統計數字，在康熙五十二年（1713年）分別為：桂省206104丁，約合人口總數100餘萬；滇省185865丁，約合人口總數90餘萬。

康熙末年的西南地區人口數量已經達到前所未有的水平，但雍正年間改土歸流以後，經過乾隆、嘉慶近百年間不斷有大批移民湧入，在嘉慶二十五年（1820年），廣西、雲南的人口總數又有顯著增加，是年廣西人口742萬餘、雲南人口449萬餘。

從康熙末年到嘉慶末年的百年間，廣西人口總數由100餘萬增加到700餘萬，雲南由90餘萬人口增至400餘萬，即分別增長為原來的7倍和5倍。 ^[6] 

原來開發水平極低或較低的邊遠山區也得到了很好的開發，大量移民湧入。例如，地處滇西北的麗江府，康熙末年僅有編户人口1.15萬人，但嘉慶末年已達31.74萬人，激增29倍之多。又如廣西中部的柳州府，康熙末年時，僅有人口5.7萬人，嘉慶末年時，人口已達94萬人，增長16倍之多。 ^[6] 

乾隆二十三年（1758年），清軍平定新疆準噶爾叛亂，時隔千年新疆再度一統，乾隆帝在新疆駐軍屯田的同時，又出台優厚的鼓勵政策招募內地的無地貧困百姓到新疆紮根生活（政府提供路費口糧、官兵護送、到達後提供房屋、給地三十畝、提供耕地牛馬、農機作物、六年免税，能開墾多少土地都歸自己同時六年免税等），並興修水利便於耕作。同時還針對免於死刑的重犯制定改過自新的政策。清政府規定，參加屯田的罪犯，只要努力生產，重犯以五年為期，輕犯以三年為期，即可以釋放為民。 ^{[7-8]  [21]} 

乾隆帝強調新疆屯田，不單單為守土軍隊解決糧食問題，“國家生齒繁庶，即自乾隆元年至 今二十五年之間，滋生民數，歲不下億萬，而提封止有此數，餘利頗艱。且古北口外一帶，往代皆號巖疆，不敢尺寸逾越。我朝四十八部子弟臣僕，視同一家，沿邊內地民人前往種植，成家室而長子孫，其利甚溥。設從而禁之，是厲民矣。今烏魯木齊、闢展各處，知屯政方興，客民已源源前往貿易，茆檐土銼，各成聚落。將來阡陌日增，樹藝日廣，則甘肅等處無業貧民前赴營生耕作，污萊闢而就食多，於國家牧民本圖，大有裨益”。 ^[10] 

烏魯木齊位於北疆中部，氣候條件適宜農耕，土壤肥沃，水源充足，以烏魯木齊為中心，包括周圍的昌吉、阜康、瑪納斯、呼圖壁等地，屯務蔚然可觀。該地區兵屯、民屯先後興起，犯屯也佔相當比重。民屯蒸蒸日上。為解決烏魯木齊兵屯地荒和內地流民無地可種的問題，乾隆命令陝甘總督楊應琚招募內地流民前往烏魯木齊種地，是為民屯。 ^[8] 

乾隆二十六年（1761年）秋天，楊應琚從甘肅省安西、肅州、高台等處共招募貧民四百户，攜眷前赴烏魯木齊屯種。次年楊應琚又從張掖、山丹、東樂等縣招民二百户、男婦大小七百八十餘口。 ^[8] 

乾隆二十九年（1764年），甘肅大旱，乾隆再次提出移民烏魯木齊：“年來新疆屯政屢豐，如烏魯木齊糧貯甚為饒裕，且其地泉甘土沃，並無旱潦之虞。如令該省接壤居民，量其道里遠近，遷移新屯各處，則腹地資生即廣，而邊地曠土愈開。”楊應琚從肅州、張掖、敦煌縣共招民七百零八户前往烏魯木齊。移居的民户，都由政府提供車輛，派專人護送到烏魯木齊。 ^[8] 

乾隆三十年（1765年），楊應琚又於肅州招民八百户、高台縣四百户，“現飭道員，在瑚圖畢、寧邊城、昌吉、羅克倫等處，查明餘地，給與車輛口糧，送往安插”。 ^[22] 

據移民王世昌等講，到達烏魯木齊後，“所有農器籽種及種地馬匹，俱系官辦” ^[23]  。移民來到這裏有房住，有糧吃，有地種，遂安心從事生產，“伐木採煤，養育雞豚，漸成村落，與內地無異”。到乾隆末年，烏魯木齊地區民屯，共開墾土地五十多萬畝。這些民屯無任何軍事意義，是開發新疆的最有效途徑。 ^[8] 

巴里坤和穆壘位於北疆東部，原是清軍與準噶爾對峙的前線陣地，康熙末已有屯田，以綠旗兵為主。清軍平定準噶爾，巴里坤成為內地，清軍防線西移，兵屯日益削弱，犯屯和民屯相繼興起。 ^[8] 

乾隆二十三年（1758年），因新疆平定，改派巴里坤給屯田綠旗兵為奴。第二年，乾隆決定讓這些犯人屯田種地。乾隆帝解釋讓犯人種地的目的是“以新闢之土疆，佐中原之耕鑿，而又化兇頑之敗類為務本之良民”。 ^[24] 

乾隆二十六年（1761年），清政府一次就遣送巴里坤四百八十名罪犯參加屯田。屯田不單純是為了獲得糧食，而是給這些罪犯開闢了一條改造自新的道路。清政府規定，參加屯田的罪犯，只要努力生產，重犯以五年為期，輕犯以三年為期，即可以釋放為民。 ^[8] 

乾隆三十一年（1766年），巴里坤有種地犯人二百五十名，人均種地二十二畝，因收成較好，清政府又從沙州挑選強壯犯人一百五十名前來種地。 ^[8] 

巴里坤民屯。巴里坤地處東北部，氣候相對比其他地方寒冷，兵屯與犯屯，每年合計種地僅一萬四五千畝。民屯始於乾隆二十九年（1764年），地方官員注重水利建設，克服了氣候不利的因素，使民屯發展了起來。乾隆二十九年（1764年）五月，陝甘總督楊應琚從敦煌縣招募民户六十餘户，為民屯之始。在這些民人未到之前，楊應琚就開始解決水利問題。巴里坤北山一帶，舊有水渠三道，楊應琚組織屬員詳細勘測後，於頭道、二道渠尾部開渠兩千丈，又用開渠之土建起村堡三座，一座周圍一百丈，另兩座六十丈。民户到來後，“因見有堡可居，有渠可灌，倍加欣喜”。 ^[8] 

商民（借商人力量招募的民户）接踵而至，前來認墾，當年墾地一萬一千八百九十畝，次年又認墾四千餘畝，“連前撥給安西民户承墾地共二萬五六千畝”。 ^[25]  當時商民認墾地位於水渠上游，安西民户承墾地在水渠下游，易因引水灌田產生糾紛。楊應琚命令廢員陳文樞組織人力新鑿大渠一道，把河水直接引至下游，分設二閘，控制水量，消除了上下游爭水的矛盾。 ^[8] 

穆壘（今新疆木壘）民屯。穆壘地處巴里坤和烏魯木齊中間。乾隆三十年（1765年），巴里坤總兵德昌受命籌辦穆壘屯田，德昌經實地勘查，認為穆壘可墾地八萬畝，安插民户二千，準備每年招民二百户。軍機處研究後，決定每年招民三百户，事先由綠旗兵種地貯糧供給前來民户，還為每户蓋土屋兩間。下年，陝甘總督吳達善確定穆壘移民辦法，規定每年招徠民户編為一里，一里分成十甲，總共招三千户，設十里；每裏設里長一人，每百户設渠長一人，鄉約、保正各一人；户民認墾土地，由政府發給標準步弓丈地，以三十畝為準，村莊附近土地作為公用場圃。這是在乾隆同意下新疆最早設立的裏甲機構，為後來建州縣準備了條件。 ^[8] 

伊犁位於北疆最西部，乾隆二十三年（1758年），當清軍還在進行平定回部的戰鬥時，乾隆已開始籌劃伊犁屯田了。乾隆的指示很具體：“從前伊犁地畝，皆回人耕種，今俟回部平定，即將回人酌量遷移，與綠旗兵參雜。額敏和卓系回部望族，應同將軍大臣等管束屯田兵丁，俟耕作嫺習，主客相安，再回吐魯番，方為有益”。 ^{[10]  [26]} 

乾隆想得很細緻，伊犁距內地極遠，與南疆卻甚近，調發維吾爾族種地需費用極少。額敏和卓忠於清政府，由他來管理維吾爾人可減少民族矛盾，加上綠旗兵一起耕作，增加了穩定性。因為乾隆的重視，伊犁屯田成效最大，有兵屯、回屯、犯屯、民屯四種形式。 ^[10] 

回屯（即維吾爾人之屯）。乾隆二十四年（1759年）冬，辦事大臣阿桂從阿克蘇帶領三百户維吾爾族農民來到伊犁，他們是最早的屯田生產者。三百户人在土地肥沃的海努克地方播種，當年就獲得大豐收。阿桂報告説，以播種量計算，上地獲二十倍，中地獲十倍，保守估計可獲糧食二萬四千石，除種地者自用外，還可供上千人來年麥熟前食用。有了糧食，阿桂提出擴大回屯規模，要求增派七百户，達到一千户。阿桂説，葉爾羌、喀什噶爾、阿克蘇、烏什等城，有原先就在伊犁種地、後隨霍集佔逃回去的兩三千人，“今聞開設屯田，願來效力者甚多”。 ^[27]  但是上述各城伯克以錢糧缺額為藉口，阻礙他們來伊犁種地。阿桂建議取消各城户口錢糧定額，以爭取伯克們的支持。乾隆批示“伊犁再增回人千餘，生齒更覺繁盛，亦於伊犁生計有益”，贊成此舉。 ^[10] 

乾隆二十六年（1761年）秋，伊犁回屯再次大豐收，收穫小麥為播種量二十倍以上，青稞高達四十倍以上，平均每人收谷四十石，半數充做軍糧。阿桂決定：“嗣後人給籽種一石五斗，以交糧十六石為率。” ^[29] 

綠旗兵屯田，簡稱兵屯。兵屯是與回屯同時開始的。乾隆二十五年（1760年）春，有一百綠旗兵和維吾爾農民一起播種，秋天豐收後，阿桂請增派九百人。清政府將闢展屯田士兵調入伊犁，他們共種地八千畝，收穫大小麥、青稞共二萬七千一百石。伊犁兵屯產糧最多，據阿桂説，烏魯木齊兵一人年獲糧約十四石，雅爾僅十一石，伊犁可達二十七石，一人所獲，可供八人食用。至乾隆三十四年（1769年），清政府陸續從內地增調屯田兵二千五百人，五年換班，以五百人操練，兩千人種地。伊犁將軍伊勒圖規定，屯田兵每人種地獲糧達二十八分以上，屯田官員議敍，士兵賞給兩個月鹽菜銀兩；十八分以上，士兵賞給一個月鹽菜銀，官員議敍。 ^[10] 

乾隆四十三年（1778年），屯田兵改成攜帶家屬長期駐守，定額三千人，五百人訓練，二千五百人種地，共分為二十五屯，每屯百人。每人種地二十畝，百名士兵共種地兩千畝，領籽種一百一十石，收穫十八分者交糧一千八百石，二十八分者交糧二千八百石。 ^[10] 

伊犁地區還有犯人蔘加種地，稱做“犯屯”。民人種地謂“民屯”，無論人數、規模都比較小。伊犁駐軍每年用糧十六萬石，其中回屯交納十萬石，兵屯交六萬石以上，“視倉儲多寡，隨時增減屯種”。做到自給有餘。乾隆末，伊犁貯糧經常在三十萬石以上。 ^[10] 

塔爾巴哈台今 天簡稱塔城，位於新疆最北部，與沙俄為鄰。 ^[9] 

乾隆二十六年（1761年），參贊大臣阿桂即奏請“塔爾巴哈台與俄羅斯、哈薩克相近，應駐兵屯田”。阿桂請從伊犁派領隊大臣率一千名綠旗兵前往駐紮，沿途設卡二十一所，選派侍衞分駐各哨卡，並遷移杜爾伯特、扎哈沁等部落前往遊牧，以加強國防。乾隆因為財政原因，沒有批准這一計劃。直到乾隆二十八年（1763年），伊犁將軍明瑞重提此事，清政府始於塔城駐兵屯田。乾隆三十三年（1768年），塔爾巴哈台參贊大臣巴爾品又建議於楚呼楚地方屯田，“以裕儲積而備欠收”。清政府從烏魯木齊調綠旗兵四百人前往種地。塔爾巴哈台因地處極北，故只有綠旗兵屯。 ^[9] 

乾隆三十六年（1771年），乾隆得知甘肅省連年受旱災之苦，十三年間共欠倉糧四百零四萬石，折色銀一百三十二萬兩時，作為最高統治者，乾隆帝不能不考慮“似此日累月多，勢將何所底止，是舊逋固不可不及時清釐，致令積疲不振”。但乾隆帝更注意到“邊陲生計艱難，尤當急為籌畫以裕久長”，使甘肅災區人民改善困境。乾隆認為，新疆統一以後，大興屯田已成樂土，“商民輻輳，風景不殊內地”，但沒有出現內地民人踴躍前往的局面，是因為他們缺乏對新疆開發情況的具體瞭解，所以裹足不前。

乾隆要求地方官員設法勸導甘肅民人出嘉峪關種地，“將來關外生聚滋蕃，兼可酌添郡縣，而此等待食之民向外多移一人，即少耗內地一日之粟，可使蓋藏漸裕，化瘠為腴”。半年後，甘肅又遇大旱，到處都是流民，乾隆撥銀二百萬兩、糧二十萬石賑濟災民，並指示陝甘總督明山，令其設法勸諭流民赴新疆種地，“使共知邊外謀生之實利，自必熙攘趨赴，不特目 前之嗷嗷者，不至漂泊無依；即將來或遇欠收，而瘠土貧民，亦可免坐守睏乏，實為籌備邊氓生計之長策”。甘肅民人不斷進入新疆，為加強對他們的管理，清政府逐漸設立起民治機構。

乾隆三十八年（1773年）起，清政府在巴里坤設鎮西府，烏魯木齊設迪化直隸州，其他地方分別設阜康、昌吉、綏來、宜禾、奇台等縣。 ^[9] 

儘管乾隆帝把新疆屯田視為造福於子孫後代之舉，但此舉並非是清政府全體成員的共識，朝野內外分歧較大。乾隆二十五年（1760年），乾隆進行廷試時，新科進士的條奏中有人就説指責伊犁屯田與西漢輪台屯田同樣勞民傷財。 ^[10]  針對廷試中的“勞民”説，乾隆帝強調從全國大局看向新疆移民開發的必要性和可能性。指出在承平日久、人口劇增、中原內地人口壓力日益沉重的情況下，倡導內地人口向新疆遷移流動，可以在一定程度上調整人口與土地的不合理分配，做到“邊隅曠土日開，內地資生亦足” ^[28]  ，一舉兩得。順應這一趨勢才是“惠民”、“養民”，反之才是“厲民”、“害民”。 ^[21] 

乾隆帝最後表示：“今辦理屯種，亦只因地制宜之舉。而無識者又疑勞民，朕實不解，且付之不必解，而天下後世自有公論耳。” ^[10] 

乾隆年間，清王朝兩次平定了四川省金川地區的土司叛亂，並在改土歸流的基礎上，將原金川土司轄區劃分為五個屯田區，命當地藏民、招募來的內地漢民以及駐守該地的綠營兵丁進行大規模屯田，史稱金川“改土為屯”。 ^[11] 

乾隆四十一年（1776年），清朝二平金川之後，在原大小金川土司地分置美諾、阿爾古兩廳。乾隆四十四年（1779年），並阿爾古入美諾。 ^[11] 

乾隆四十八年（1783年），美諾廳改懋功廳，駐同知，理五屯事務”。從而取締了原來的土司政權，代之以與內地州縣大致相同的地方行政機構，將當地的藏族民眾土司頭人的奴隸成為封建國有的編户齊民，大大加強了清王朝對金川地區的統治。 ^[11] 

清政府同時招募內地漢民赴金川屯墾。清廷針對金川地區地廣人稀，生產落後的情況，專門從四川內地招募了大批漢族農民到當地屯墾。屯民每户“給地30畝，使為子孫恆產。慮其路遠不能挈妻子而來也，本籍諮送，準令大口每名日給盤費銀1錢，小口銀3分，口糧各1升”。到達屯所後，每户“準給屋廬。無屋，折價銀2兩”。另外，官府還“資以農具”，“資以耕牛，兩户合一牛”，“每户各給子種2石”。五年不起科，自第六年起按户納糧，“每户僅納1鬥2升”。 ^[11] 

清王朝金川平叛之戰以及後來的改土為屯措施，消除了當地落後的土司制度，將廣大下層土民從土司的奴隸變為封建國家的編民，有利於“人類的發展”和社會進步，從歷史發展的角度來看，是具有進步意義的戰爭和措施。 ^[11] 

改土為屯以後，清廷在金川地區“清丈地土”，“編造鱗冊”，“統核兵番，酌行分授”，將當地一應荒熟地畝凡可資墾種者盡行分授駐防綠營兵丁和當地民眾，同時大量招募內地漢民前來墾荒，由官府給予種子、農具，借給口糧，五年不徵，六年起科。這就在一定程度上調動了當地土民和外來漢民的生產積極性，為他們提供了從事生產活動的基本條件，使大量荒地在短期內得到開墾，農業生產得到發展。 ^[11] 

改土為屯以後，金川地區的人口有了較大規模的增長。一方面是由於內地屯墾漢民的遷入，同時當地藏民也較前大大增加了。不但人口數量增加了，由於消除了土司割據勢力，取締了土兵組織，代之以屯田墾荒為主的“屯練”，使大量藏族青壯年回到了生產第一線，且作為封建國家的編户齊民，政治地位較前也有所提高，從某種意義上説，是對勞動力的解放。 ^[11] 

另外，清廷對金川地區基本採取輕徭薄賦、與民休息的政策，統一規定了田賦數額，每户耕地30畝，徵糧不過2鬥1升8勺5抄，除此之外“並無額徵銀兩”，與從前土司統治下的隨意征斂、任情科派相比，負擔大為減輕。特別是清政府規定的科糧數字直到清末始終未變，又採取了一系列鼓勵墾荒、發展生產的措施，使當地人民的生產生活條件得到一定程度的改善，促進了當地社會生產力的發展。 ^[11] 

青海東部也是歷史上招募民户墾荒的主要區域，羅卜藏丹津叛亂後，年羹堯在善後時提出邊內地方，開墾屯種。將直隸、山西、河南、山東、陝西五省軍罪人犯，盡行發往大通、布隆吉爾等處，令其開墾。 ^[12] 

乾隆三年（1738年）僉事楊應琚建議碾伯縣巴燕戎地方招民開墾，在循化、貴德等地，令千户、百户、百長各於所管界內相度可耕之處，勸諭番眾計口分地，盡力開墾，播種青稞、大麥等糧，俾資養贍。 ^[12] 

經過清初近百年的社會發展，土、民厝雜而居，聯姻結社，有些地方四分之三語言、風俗、衣食住行，較之漢人，尚為文明。外來移民的進入與東部地區社會化程度的提高，從文化與經濟上瓦解着傳統政治的基礎，而清末日益嚴重的邊疆危機又進一步推動了此一歷史進程的發展。 ^[12] 

清朝末年，邊疆危機日重，藩部內屬、行政一體的傳統民族政治改革進程加快，青海地區“改土歸流”亦提上地方政府議事日程。 ^[12] 

兩廣總督岑春煊於《統籌西北全局折》中提出，定區劃建行省、撫蒙番變官制、舉墾務修邊衞等措施，對於蒙旗及各土司等應辦墾、礦、林、漁地方及向有司員、糧員可設民官者，擬照國初辦法設道廳，侯地闢民聚後再改州縣，由此確定了清末青海地區改土歸流的步驟。 ^[12] 

光緒二十二年（1896年）光緒皇帝正式頒佈“改土歸流”辦法，開始廢除土司制度，青海各土司不再承襲，一切行政事務由當地縣政府承辦。 ^[12] 

光緒三十四年（1908年），西寧辦事大臣慶恕會同陝甘總督升允奏準重辦青海墾務，制定相應章程及實施辦法，耗資二千餘萬兩白銀。 ^[12] 

光緒三十一年（1905年），駐藏幫辦大臣鳳全“經理”川滇邊，推行屯墾、練兵與招商、開礦等新政，招致巴塘土司與僧侶圍攻而被殺害。 ^[13] 

此後，趙爾豐參與了平叛活動，“剿辦巴塘七村溝”，威名大震。事平後，趙爾豐留在川邊以軍務督辦接辦善後事宜。從此，趙爾豐正式邁上經營邊疆的官途。 ^[13] 

光緒三十二年（1906年），四川總督錫良考慮到西藏紛亂頻仍，邊境多事，所以設立川滇邊特別行政區，並保舉趙爾豐為大臣。錫良對趙爾豐的推重之詞是：“忠勤純愨，果毅廉明，公爾忘私，血誠任事。”朝廷很快就同意了。趙爾豐上任伊始，川邊地區的基層權力被土司所把持。於是，趙爾豐建議在當地進行“改土歸流”。由於“改土歸流”削弱了土司的權利，遭到土司的武力反抗，所以趙在六年中幾乎是不停地打仗，廢除了明正、德格、巴塘、理塘為首的大小土司和昌都、乍丫（察雅）等活佛的政治地位，甚至驅逐了一些西藏地方政府在康區的官 ^[13]  。

光緒三十三年（1907年），趙爾豐考慮到川邊與西藏關係的微妙，籌劃了《會籌邊務開辦章程折》，主張川邊與西藏劃清界限。其次，增設官署。趙爾豐考慮到清政府每年給邊務開辦費銀一百萬兩，額度遠不能滿足公務需求，所以請求油捐與糖捐兩項税務收入作為政府將來的常項收入，協濟兵食。因內地兵勇對於西藏糌粑等食物不適應，故將大米青稞兩種，分發各半，同時開田引水，試驗種植稻米。 ^[13] 

光緒三十四年（1908年），朝廷任命其兄趙爾巽為四川總督，趙爾豐為駐藏大臣，但仍兼任邊務大臣。朝廷要求他與聯豫會同察度藏情，並撥給趙爾豐白銀60餘萬兩，如果不夠，由四川總督隨時接濟。由於趙爾豐在川邊的改革贏得了清中央的賞識，西藏噶廈深知趙爾豐主藏政，必會有與川邊一樣的改革，於是派員前往察木多，調集藏兵，意圖武力阻止趙爾豐入藏。 ^[13] 

宣統元年（1909年），趙爾豐越過金沙江向查木多（今昌都）和類烏齊進攻，次年與鍾穎軍會師於查木多，然後兩軍迅速推進到工部一線，然後又進入波密地區。趙、鍾兩軍對所到之處的土司頭人進行招撫，説服他們建立郡縣。這次行軍，流傳有很多傳説。 ^[13] 

趙爾豐雖然尚用武力，但對於百姓的生計頗為關心。“烏拉（農奴為官府或農奴主所服的勞役）”在晚清以前是西藏人民沉重的負擔。

宣統元年（1909年），趙爾豐實施烏拉改革，頒佈新的《烏拉章程》，要求徵烏拉者必須付給一定的費用，俗稱腳價。倘有違章苛斂百姓，勒令蠻民支差，不給腳價、口食，一經查出，定予嚴辦，決不寬貸。《烏拉章程》於1909年正式施行，共二十六條，從前所有烏拉規章一概撤銷。 ^[13] 

主要改革內容為：牛馱運不得超過120斤，背夫不得超過66斤，過重者，百姓可以拒僱；一匹馬只准乘1人，隨行貨物不得超過20斤；僱傭的騎馱在烏拉途中倒斃者，官兵應給賠償；以前烏拉支應者多為婦女，今後應徐圖改良，男女均出，且五十歲以下。烏拉改革是清末在川邊進行“改土歸流”及實施新政的諸多措施中帶給百姓利益較多的一項措施，為遭受沉重烏拉支應的藏族百姓減輕了負擔。 ^[13] 

趙爾豐經營川邊藏的數年裏，“所收邊地（指改土歸流），東西三千餘里，南北四千餘里，設治者三十餘區，而西康建省之規模粗具”，為民國十七年（1928年）西康的建省打下了堅實的基礎，趙爾豐改土歸流必定昭然史冊。

近代著名學者李思純也説：“金沙江以東十九縣，尚能歸附，皆清季趙爾豐之餘威，於民國以來諸邊將無預也。” ^[13] 

民國十六年（1927年），西寧地區試行縣府自治，編設區村，土漢一體，無分畋域。 ^[12] 

此一趨勢之下，一些傳統政治勢力逐漸放鬆了對屬民的控制，小演教有土民23户，自昔直屬縣府，不受任何土司管轄，但有所謂官兒者，如今之鄉長，在昔能管理土人，如土司然，至 今猶在，但已無阻撓行政之積習。 ^[12] 

至於其他汪、吉、納、祁等土司情形，大致相同，部分土司，若陳、趙、朱等，土地人民幾乎喪失，實際等同平民。但亦有一些土司罔顧歷史發展趨勢，據民和縣縣長韓志穎報告，李土司之子李鴻儒在該縣境內，親往各區土民地方宣傳脱離區村關係。 ^[12] 

他們認為青海蒙古二十九旗、藏族各千百户，均與內地土司事同一律。所屬土民因從事戎行之故，對於編民各項差徭，概不應承。擬請將蒙藏王公千百户及內地各土司之制度另易相當名稱，所屬之兵由中央加以改編，發給精械，籍以鞏固邊防。對此青海省政府致電南京國民政府，南京方面並未直接答覆，但民國二十年（1931年）8月13日，蒙藏委員會在致行政院呈文中提出今後各省如有呈報土司補官襲職之事，請勿遽核准以謀改革而昭劃一，此一呈文基本上明確了民國青海改土歸流的方針。 ^[12] 

青海省政府據南京第四七一七號指令，經第二一七次省務會議議決，依民族平等之原則，土民與漢民應同一體，以後土民糧草均由縣政府直接徵收，各縣土司對於土民應納之糧草，均應負責督催等。取消土司制度後，各土司土民脱離與土司關係，所有地糧，均歸縣政府徵收，由縣政府所收原有地糧內，每年酌給若干以資贍養，並體察情形，各予區長或村長等名義。

青海東部改土歸流之後，將司法、行政、納糧等權移歸政府管理，以致土司勢力日漸削弱，而土民已日漸融合於當地居民之中，土司大多名存實亡。 ^[12] 

民國十九年（1930年）互助設縣後，延續300餘年的土族土司制度被徹底廢除，土官的特權也被取消，其地位與一般百姓相同。土司統治下的百姓、土地，一律由當地政府直接管轄，百姓直接向縣大倉納糧。 ^[12] 

改土歸流的地區，包括滇、黔、桂、川、湘、鄂6省，所涉及的民族有苗族、彝族、布依族、侗族、瑤族、水族等。實行“改土歸流”之前，雲南土司有47家。少數地區雖然還殘存土司制度，其作用和影響也已大大削弱。雲南、貴州改土歸流的目標，到雍正九年（1731年）基本實現。 ^[14] 

川邊藏區改土歸流到晚清基本實現，青海改土歸流從光緒二十二年（1896年）到民國十九年（1930 年）基本實現。 ^[12-13] 

新中國成立後，徹底廢除了少數民族地區的土司制度。 ^[36] 

改土歸流廢除了土司制度，減少了叛亂因素，加強了政府對邊疆的統治，有利於少數民族地區社會經濟的發展，對中國多民族國家的統一和經濟文化的發展有着積極意義。 ^[15] 

改土歸流促進了民族融合，打破了土司制度下民族禁錮隔離“蠻不出峒，漢不入境”的狀態。各地區之間相互往來、自由交際，漢民可以隨意出入少數民族地區，並從事貿易或置產。與此同時，清王朝又推行"以教制夷"的政策，於鄂西土家族境內修築廟宇，大興科舉及辦義學與增加學額，其教育由恩施府學宮擴展到各縣學宮。西南少數民族地區的居住格局發生了變化，各民族雜居混處的現象增加了：“在乾隆十年（1746年）有人記載在東川、烏蒙等地已經是‘漢土民夷，比屋而居……與內地氣象無異”。 ^[34] 

清代康熙、雍正以來，內地人口的自然增長愈益超出當地生產力的容納和需要狀況，而廣西、雲南除腹裏以外的廣大邊遠地區，卻因為人口稀少而處於開發水平極其低下狀態，甚至多有保持原始洪荒狀態之處，所以，內地剩餘人口大量移向西南邊疆的客觀需要更加強烈。雍正年間，滇桂二省大規模改土歸流的結果，使這種客觀需要的實現成為可能。 ^[6] 

由於大批內地移民的湧入，乾、嘉、道三朝期間，廣西、雲南的人口數量空前增加，其中，主要是腹裏地區以外的邊遠山區的人口增長十分顯著。

由於勞動力的增多，昔日的荒山野嶺得到開墾，諸多礦藏相繼被採掘利用，一簇簇新興居民點也如雨後春筍般出現和散佈在叢山密箐中，從而呈現出一幅幅開發邊疆的壯麗圖景。例如廣西人口自康熙末年至道光初年增長七倍有餘。 ^[6] 

雍正朝總理大臣鄂爾泰：雲、貴大患無如苗、蠻。欲安民必制夷，欲制夷必改土歸流。 ^[16] 

清代詩人袁枚：改土歸流一事，非君臣俱有大本領，而又深相知合者，不能辦到。 ^[17] 

晚清左宗棠：“立國有疆，古今通義，規模存乎建置，而建置因乎形勢。”雍正年間所進行的對西南邊疆地區以改土歸流為中心的政治建置改革，是在當時國家統一的歷史趨勢下推行和展開的，因而取得了空前的成績。而邊疆地區行政建置的周密性和完整性，則是國家疆域主權的重要標誌，所以，清代前期西南邊疆政治建置的深刻變化，其意義首先在於維護和鞏固了國家的統一和領土完整。同時，這一深刻變化又為內地人民進入邊遠山區從事墾殖、採礦、經商等開發活動奠定了堅實的基礎。 ^[6] 

晚清詩人震鈞：蓋“改土歸流”至 今尚有流弊，西域無流弊也。 ^[18] 

民國歷史學家呂思勉：清朝用兵域外，雖不得利，然其在湘西、雲、貴、四川各省，則頗能竟前代所未竟之功。 ^[19] 

雍正朝在西南推行改土歸流政策，對滇、黔、桂、湘、鄂幾省 ,特別是滇黔人才的產生起了不小的作用。在改土歸流的地方派駐綠營軍，還發生過戰爭，這就出現了西北用兵中陝西的那種情況，即當地人出任武官的增多了。我們看錶五雍正八年 ——十三年引見的官員中的武官，滇、黔、湖廣均比文官多出許多，雲南籍引見武官竟是文官的 4倍 ，貴州是 3倍，湖廣是 1. 75倍。不詳年份的引見 ，滇、黔、桂全部是武官 ,湖廣也幾乎如此。如果不是改土歸流 ,這幾個省份不可能有那麼多武官出現。 ^[30] 

清史編纂工程成崇德：雍正朝以前，由於自然環境所造成的當地經濟發展的落後性，使這些地方的政治和社會環境也停留在低下層次，亦即大小土司各自為政，形成諸多封閉的“獨立王國”，阻止內地移民及其先進生產經驗的傳入。這種情況又反過來加重了當地由於自然環境所造成的閉塞落後程度。以傳統時代的歷史條件而論，固然不能予自然環境以根本的改變，然而卻可以對政治和社會環境進行一定的變更，從而為內地人口的遷入創造某種有利條件。雍正年間大規模改土歸流活動，就是這樣一種在一定意義上變更邊遠地區政治和社會環境的舉措。其結果不但使西南邊疆同內地之間在政治上得到進一步的統一，而且使內地各省的大量剩餘人口得以湧入邊遠山區，改變了這些地方由於人口所造成的原始落後面貌。僅以滇東北地區為例：滇東北的東川、昭通地區在明末清初時僅是川省南部一個極端閉塞的土司地區，只有少量彝族人口，一派荒涼沉寂；但經過雍正年間改土歸流和隨之而來的乾嘉間轟轟烈烈的採礦活動，迄至清末這裏已是漢族人口佔90%以上的人口稠密之區，其發達程度可與滇池、洱海附近的傳統開發區相媲美。 ^[6]