授權立法

“授權立法”制度是在資產階級國家成立，制定了憲法，出現了近現代意義上的分權後才作為法律上的專門術語而使用。也就是説，只有在憲政體制框架下，憲法確認了立法機關為唯一法定的立法主體後，才涉及到其他機關，尤其是行政機關依據立法機關的授權來制定授權立法的問題。由於“授權立法”的內涵和外延在理解上的不確定，其概念的表述也是眾説紛紜。總的來説有三種具有代表性的觀點。第一種觀點認為，授權立法制度就是行政立法。這種觀點以西方為代表，源於“三權分立”學説，認為“授權立法是指行政機關根據議會授權制定的各種行政管理法規，立法機關是授權立法的唯一授權主體，行政機關為唯一受權主體，行政機關根據議會授權制定的各種行政法規都屬於授權立法的範圍”。第二種觀點認為，授權立法包括但不限於行政立法。如英國學者沃克認為“授權立法是指由議會為特定的事項授予無立法權的團體或個人制定。立法權可以授予政府、公共事業機構和委員會、地方當局、大學和其他機構”。有的國內學者認為“授權立法是指一個立法主體依法將其一部分立法權限授予另一個國家機關或組織行使，另一個國家機關或組織根據所授予的立法權限進行的立法活動”。第三種觀點認為，行政立法包括職權立法和授權立法。這是我國一部分學者的觀點。他們認為憲法是配置國家權力結構的最高行為準則，而我國憲法明文規定，國務院、省級地方國家權力機關和自治地方權力機關有制定行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例的權力。也就是説我國憲法以根本法形式確認了這些機關職權立法的合法地位，而且職權立法在權力來源，規範事項的範圍，行使權力所受到的監督控制程度不同於普通的授權立法。如果不承認職權立法，忽視它與普通授權立法的不同，則會給立法理論研究和立法實踐工作帶來不利。上述觀點各有優點與不足，筆者贊成授權立法是由具備授權資格的立法主體依據授權法的規定，遵循相應程序要求，將立法權授予另一個能夠承擔立法責任的機關，該機關根據授權要求而進行的立法活動及其制定的規範性法律文件。從靜態層面上説，授權立法是指無法定立法權的主體（受權主體）依據享有法定立法權的主體（授權主體）的立法授權而制定的規範性法律文件；從動態層面上説，授權立法則是指受權主體根據授權主體的立法授權而進行的制定規範性法律文件的活動。

不同於授權法，後者指授權立法的整個活動或者過程，包括授權機關制定授權法和被授權的機關根據授權法的立法活動。

授權立法制度是國家立法制度的重要組成部分，現已成為各國政府管理的重要手段，是自19世紀30年代由英國開始的，自產生後它就伴隨着社會生活的複雜化和政府職能的擴張而逐步發展起來。儘管授權立法的出現引起過人們許多的爭議。由於中國授權立法的迅速發展，對授權立法的監控制度尚不完善，在實踐中出現了某些混亂狀況。

主要有四種情形：一是立法尚且缺乏必要的經驗積累，需要“試驗田”進行試驗立法時才可能出現授權立法；二是立法內容單一且專業性和技術性較強的事項，可以授權立法；三是立法主體時間不夠且授權其他主體立法並無不妥時，為加快立法步伐可授權立法；四是應各自體現特色或特殊的非統一標準事項可授權立法。 ^[2] 

授權立法有如下特徵：第一，從屬性，即授權立法來源於享有職權立法權機構的授權，從屬於職權立法，是由職權立法派生出來的。第二，有限性，即授權立法不僅受到憲法限制，還直接受到授權法限制，受到授權機關的監督和制約。第三，靈活性，授權立法根據社會的不斷變化，及時制定或修改法律實施細則、處理突發事件，它是在憲法高度穩定性、分權原則權威性與社會對政府職能靈活性需要之間的一種平衡。

在西方，有句格言：被授予的權力不得再委任。因為代議制本身就是人民的授權，所以，在美國不奉行“人民或制憲者賦予國會議員以制定法律的權力，且該權力不得再委託他人行使”的觀念。由此，便嚴格禁止授權立法，“立法部門、行政部門和司法部門擁有的權力是人民授給它們的。既然這三個部門是人民所授的立法權、行政權、司法權的接受者，那麼它們就必須是這種權力的唯一所有者”。而且，美國聯邦最高法院在早期是不承認授權立法的，一再宣佈國會授權立法是違憲的、無效的。隨着經濟社會的發展，英國、美國等資本主義國家都陸續承認了授權立法。二戰之後，日本、德國、法國和意大利等國所制定的憲法也都對此予以承認並加以規範。

但是，本文所説的對授權立法的限制，是指允許代議機關（國會或議會）授權給行政機關等，以制定法律，只是這種授權要受一定限制。就是説，不是議會（或國會）所享有的全部立法權都可委任，而只能就特定事項（不一定就是不重要的事項）進行授權。由於各國所保留的立法權有所不同，所以，不得授權的範圍大小不一。但通常包括：憲法和法律有明文規定，要由法律加以規定的事項；涉及三權分立原則，即授權立法不得破壞這一原則，並不得逃避來自議會、法院等的監督；涉及人民主權；涉及公民的基本權利和義務；關係到國家機關的組織；以及其他應由法律進行規定的事情。以下着重談談西方几個發達國家的做法。

英國作為議會主權國家，立法權只屬於議會，議會以外的其他組織（包括內閣）要立法，須有議會的授權。“英國行政機關不像法國那樣不需要法律的授權就享有制定自主的條例和補充的條例的權力，因此，英國行政機關制定行政管理法規的權力主要是根據議會授權的委任立法”。但是，英國議會在授權時，並不僅僅以行政機關為限，有關法院、教會（如英國教會全國代表大會）、社會團體（如全國名勝古蹟保護協會）依據議會授權制定法規的活動，也屬於授權立法。

在英國授權立法的發展史上，陸續制定了規範授權立法的法律。早在1539年議會通過公告法，授權國王為了治理國家和維持秩序所發佈的公告，與議會所制定的法律有相同的效力。1893年議會制定了行政規章公佈法，賦予大部分授權立法以法律文件的名稱；認定授權立法是具有立法權性質的，而非行政權性質，特別是由政府部門制定的條例具有立法權性質；還規定法定的行政管理法規的公佈方式等。英國的行政管理法規不僅名稱很多、很亂（主要有命令、條例、規劃、計劃、指示等），而且制定的程序和公佈的方式也很混亂。而行政規章公佈法只是規定了一些重要的授權立法的公佈方式。所以，議會於1946年制定了法定條規法（Statutory Instruments Act，又譯行政法規法），於1948年1月實施。雖然該法也只調整行政法規和重要的行政規章，並未規範所有的授權立法，但它的調整範圍畢竟擴大了；而且對制定程序、法規公佈和議會監督也作了一些規定。總之，議會對授權立法的限制主要有：必須根據法律併為了執行法律而制定法規，授權立法應符合授權法所要求的目的和內容，法規必須在各該行政機關的權限內頒行；法規必須按規定的程序和形式制定等。

同時，英國輿論界還對如下特殊類型的委任立法進行了批評：決定原則（法律有時授予行政機關極大的自由裁量權，可以決定重要的原則事項）、徵税權力（這本是議會控制行政機關的一種手段，必須由議會掌握，不能由行政機關決定，卻交由行政機關決定）、次級授權立法（即再委任）、溯及既往的權力、排除法院的監督、修改法律的權力。這些特殊類型的授權立法是不能也不應隨意使用的。

在實行三權分立的美國，授權立法受到三種觀念的阻礙。這三種觀念便是：授予行政機關立法權，怎樣才能和三權分立的原則協調一致；被授予的權力不得再委任；美國聯邦最高法院的判例曾多次作出判決，國會的立法權不得授予。但是，隨着歲月的流逝，美國聯邦最高法院逐漸轉變禁止授權立法的觀念。“憲法從不否認國會可以採取必要的、靈活而又實際的措施，以使它能夠完成制定政策、規定標準的任務，同時委託指定的機關在規定的範圍內制定從屬的規章，認定事實並據此事實裁定適用立法機關宣佈的政策。”就是説，美國逐步地承認了授權立法，一部法律不能僅因其授出立法權而無效。但是，為了鞏固國會作為主要立法者的地位，授權立法就不能不有所節制。

這種制約表現為必須對國會所要授出的立法權規定明確的限度。授權立法權本身必須受到制約，或者受法定的目的、方式甚至細節的制約，或者受授權範圍的制約。美國聯邦最高法院在審理巴拿馬煉油公司訴瑞安一案時，就以授權法中沒有規定適當標準為由，宣佈一項授權立法無效。美國有的學者認為：“如果在授權法中沒有規定任何標準制約委任之權，行政機關則等於拿到了一張空白支票，它可以在授權的領域裏任意制定法律。”

不過，需要説明的是，美國聯邦最高法院對“適當標準”的解釋愈益朝着放寬“授權標準”的方向發展，以至於允許行政機關自定標準，而在授權法中不必定出標準。在美國的授權法中，“適當標準”已被“方便公眾、公共利益和公眾需要”之類的模糊概念所取代，對於這種只是“一種形式，沒有多少實質內容”的標準，“授權法只要不放棄國會職權，即便它的唯一標準空泛得令人不可捉摸，也可以被認可”。

總之，美國的授權立法制度已較完善，它對授權立法主要有如下限制：首先，按聯邦憲法第一條第一款規定：“本憲法所規定的各項立法權，均屬於合眾國國會”，所以憲法上明確規定應由國會立法的範圍，原則上不得授權。其次，國會確實無法行使其全部立法權時，就以“骨骼立法”或以偶發性事件之立法的方法，而將次要及細節部分授權行政部門以命令形式加以補充。再次，授權應有標準或制約，不得無所限制或含混其辭。第四，國會只能授權給公務員或行政機關，不得授權給私人或團體，這是與英國不同的。最後，任何違反法規的處罰都必須由國會親自加以規定。當然，美國與英國等國家一樣，有着數量巨大的授權立法。

1946年日本《憲法》第四十一條規定，“國會是最高國家權力機關，是國家唯一立法機關”；第五十九條規定：“法律案，除本憲法有特別規定者外，經兩議院通過後即成為法律”。這是一個重要原則，明確“表示依法行政的原理，不承認行政權固有的立法權”。但是，卻有例外，即國會兩院可以制定各自的議事規則、最高法院也可以制定相應規則以及地方自治團體可以制定條例。就是説，只有國會把應由法律規定的事項授權內閣制定，才屬於授權立法。

在日本，行政立法分為法規命令與行政規則兩種。“法規命令是行政機關制定的、有關國民權利義務的、具有作為法規性質的規範”，“只有在法律（或條例）的授權之下方可制定”。日本《憲法》第七十三條第六項規定：內閣“為實施本憲法及法律的規定而制定政令。但此種政令中，除法律特別授權者外，不得制定罰則”。《內閣法》第十一條規定：“政令若無法律委任，不得設立科以義務或限制權利的規定（《國家行政組織法》第十二條第四款也同此旨趣）。”日本最高法院1958年7月9日的判例就該規範的制定權指出：“正如立法權賦予行政機關這種權限一樣，根據憲法第73條第6款正文及但書的規定是很清楚的。”

在日本，不允許法律對政府以一般性的空白委任，只能在可以肯定其合理的範圍內得到承認。具體地説，日本在進行授權立法時，施以如下限制：（1）不允許莫視國會立法權那樣的一般性、包括性的委任即所謂空白委任，而必須是個別的，具體的授權。授權法必須具體寫明授權的相對人、目的、授權事項，儘可能明確規定委任的範圍、程序。（2）由憲法或法律規定專門授予行政機關以制定法規，這類授權不得再授權。（3）就法規的內容而言，不許超越授權法所規定的範圍，並不得與憲法、法律相牴觸；不得改變或廢止法律本身的規定；法規的內容應有可能實現並應明確具體。（4）法規一般是登在官報上。

聯邦德國與民主德國統一後，以聯邦德國於1949年制定的基本法為臨時憲法，同時，聯邦德國的其他法律也在民主德國地區有效。所以，這裏只敍述原聯邦德國的授權立法規定。

二戰後，聯邦德國成了聯邦制國家，在基本法中規定立法權受憲法的限制，這一點與美國憲法類似。需要説明的是，同時，在德國，只有議會授予行政機關等制定的法律才屬於委任立法。而“行政機關及其機構制定的兩種規範不需要議會的委任：一是命令，它是行政機關用來調整行政內部事務的規範；二是特別法規，它指特定行政機關制定的與國防、中小學、大學和公共事業等部門相連的規範。上述規範的制定，不屬於委任立法。”

聯邦德國《基本法》第八十條規定，法律可以授權聯邦政府、聯邦部長或各州政府發佈具有法律效力的命令。授權立法應符合授權法的內容、目的和範圍等要求；依據授權而制定的法規必須引證授權法（因為行政機關和自治組織並不能直接依據《基本法》的授權而進行授權立法）；行政機關只能制定執行、施行或補充法律的法規；行政機關可在其內部再授權；法規應經有權限的機關簽署；原則上均應公佈並註明生效日期。在德國，授權立法並不僅僅限於行政機關，還包括自治組織，這與英國是一樣的。因為《基本法》第二十八條第二款規定：“各鎮在法律規定的限度內自己負責規定一切地方公眾事務的權利，必須得到保障。聯合鄉也應按照法律並在法律賦予它們的職能的限度內擁有自治的權利。”德國的自治機關行使立法，必須由議會用法律具體授權。

相對來説，法國的授權立法不發達。究其原因，主要是：法國1958年《憲法》沒有規定議會是行使國家立法權的唯一機關，第三十四條只是以列舉的方式規定議會的立法權限；第三十七條則規定，議會不得就第三十四條規定以外的立法事項進行立法，而是由行政部門以條例形式進行規定，從而賦予行政部門廣泛的立法權限。就此而論，議會可以授權立法的範圍相對較小。

在法國，行政機關為了執行法律和進行行政管理，依據法律規定有權制定行政條例，而這種行政條例的地位“比英國行政機關的行政法規和美國行政機關的行政規章高得多”。凡屬於1958年憲法第三十四條規定由議會以法律規定的事項，由於議會的授權，行政機關可用法令條例（屬行政條例中的一種，也是法國的授權立法）加以規定。法令條例和議會制定的法律其效力相等，可以變更或修改法律。

在法國，“負有執行公務使命的私人團體，特別是同業公會，根據法律的授權也有制定條例的權力。這種條例是內部規則，只對團體的成員適用，而且不能和法律以及上級條例牴觸，不能超越它所執行的公務範圍。”

在法國，議會授權立法要有明確期限。“議會的授權必須目的性明確，同時規定一個條例有效的期限，通常比授權的期間長。政府在期限屆滿前，可以請求議會批准已經頒佈的法令，使它成為法律。政府不在期限內提出請求，法令因期限屆滿而失效。在政府提出請求後，議會未作決定的，法令繼續有效。法令經議會批准後，政府不能再以條例更改議會所批准的法令。”

意大利憲法第七十條規定：“立法職能由兩院集體實現之”。在第七十六條、七十七條中對授權立法有一個原則性的規定：“只有當確定了原則和領導性指示，在被限定的時間內，並就一定範圍內之問題始得將立法權交給政府實行。”這是對授權立法的限制。而“政府未經兩院委任（授權），不得頒佈具有普通法律效力之法令”。實際上，意大利有着大量的法令。 ^[3] 

授權立法制度

中國最早的授權立法出現於1955年，當時的全國人大通過了關於授權全國人大常委會制定單行法規的決議，1959年又通過了授權全國人大常委會修改法律的決議。1982年憲法的頒佈實施，從最高的法律效力上規定了授權立法，根據《憲法》第89條第1款規定，國務院有權“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發佈決定和命令”。2000年3月九屆人大第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》，進一步使授權立法趨於制度化。

授權立法不同於職權立法，行政機關有固定的立法權。行政機關的職權立法是指根據憲法和法律規定的職權而進行的立法，其立法權產生於憲法和法律的直接規定。例如《憲法》第90條規定：“國務院的各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發佈命令、指示和規章。”《立法法》第56條規定：“國務院根據憲法和法律，制定行政法規。”第71條規定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限範圍內，制定規章。”又如該法第73條的規定。

中國學術界認為授權立法可分為兩種：一般授權立法和特別授權立法。前者是指立法權來源於授權機關所制定的法律、法規中的法條授權的授權立法。後者是指立法權來源於授權機關專門制定的法律性或法規性的決議或決定的授權立法。例如根據《著作權法》第54條的規定：本法的實施條例由國務院著作權行政管理部門制定，報國務院批准後實施。這就屬於一種一般授權立法的情況。又如1994年全國人大常委會授權廈門市人大及其常委會和人民政府分別制定法規和規章，在廈門市經濟特區實施；1996年全國人大常委會授權珠海市人大常委會和人民政府分別制定法規和規章，在珠海經濟特區實施。這就是特別授權。

事實證明，授權立法在社會主義現代化建設中，為建設社會主義精神文明和政治文明，建立和完善社會主義市場經濟體制，建立和健全有中國特色的社會主義法制體系及在立法實踐中都發揮了十分重要的作用，授權立法的理論在我國得到了廣泛的應用可見研究授權立法對我國授權立法水平的提高是大有裨益的。

由於中國授權立法理論的欠缺和立法的技術不成熟，導致授權立法仍然存在許多不足，具體表現在以下幾個方面：

授權主體不明：

中國現行的法律沒有明確地規定授權主體，這一主體包括授權主體和被授權主體，但中國的法律對兩者均無準確界定，中國對被授權方規定的不明確，在法條授權中表現的尤為突出，經常用“國務院有關部門”這樣模糊語言來規定被授權方，在這種情況下，各個享有某種立法權的機關，都在進行授權立法，導致了我國的立法授權的混亂。另外，對於被授權主體的範圍也不明確，如我國被授權的主體在一定條件下可以擴大，但是否可以擴大到除立法機關以外的其他國家機關和社會團體、羣眾性組織，時下在我國還沒有法律依據。因此被授權機關也具有隨意性。

授權事項範圍不明：

我國的授權立法事項既沒有憲法的原則規定，也缺乏具體的法律限制條件。實踐中，一般由全國人大及其常委會依照“情勢需要”原則來確定，以致授權立法事項具有很大的隨意性。

授權條款不規範、程序不完善：

通常授權標準由授權的目的、範圍、內容、期限、程序等因素構成。而我國的法律規範授權中缺乏這種明確的規定。因而授權條款出現內容不完整、目的不明確、更沒有嚴格的授權立法的期限和監督程序規定。這些為授權立法的良好實施和運行埋下了隱患。例如，行政機關的立法一般要求應當廣泛聽取意見，舉行聽證。但是《立法法》第58條只是規定了可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取意見。行政機關在進行授權立法的時候有很大的自主權。在現實的行政立法實踐中，雖然行政機關通過諮詢、協商、徵求意見等形式收集民意，進行利益協調，但真正參與行政立法過程，並影響行政立法結果的往往是實力雄厚的企業和財團，聽證程序適用的很少，導致行政立法的偏私，不利於增加法律的可接受性。

從現有的授權立法監督形式來看，我國的監督形式主要是批准和備案。但在實踐中，全國人大常委會在備案過程中並未進行有效審查，時下還沒有行使過一次不予備案的權力，對於備案的時間、形式等條件，法律並沒有具體規定，以致一些機關立法後長時間沒有向有關機關備案。批准的標準不具體、不明確，使批准存在着一定的隨意性，是否批准完全由批准機關自己掌握，並無須作出解釋。從已有的監督方式看，大部分是事後監督，應有必要的事前監督作為互補。監督程序沒有基本的統一規定，給監督實踐造成一定的操作困難。

中國許多授權法的形式要件不規範，內容規定不完備，對授權主體和受權主體的資格、授權的條件、時限、行政法規和規章的權限範圍，及它們與法律和地方性法規權限的區別和關係等內容規定不足，給授權立法實踐中糾紛的解決帶來許多困難。所以完備授權法的內容和形式應是立法工作的重心。授權立法作為立法活動中的一項重要的立法制度，《立法法》對此應單獨立章進行詳細的規定。

完善授權立法的內容。應該通過《憲法》和《立法法》的修改完善對授權立法的規定，也可以制定《授權法》對其進行詳細的規定，這些內容應包括以下這些：首先，明確授權立法的主體和權限。同時應對法律、法規、和規章之間的立法權限作明確的劃分，應規定法律中的“保留事項”和專屬立法事項不得授權，被授權機關不得再把權力轉授給其他機關。其次，設定授權立法的標準。特別在授權決定中應規定具體的標準，這一標準包括授權立法的依據、範圍和目的。再次，規定授權立法統一的程序。《立法法》雖然對行政法規和行政規章的制定程序以作了較詳細的規定，但授權立法不僅僅只侷限於行政法規和規章。最後，還應明確授權的有效期限。

授權立法程序是規範和控制授權立法權運行的規則，體現了對授權立法權運行的規範和制約。授權立法的出現使得行政機關獲得大量的自由裁量權，而日益複雜的社會現實和不斷湧現的新現象、新問題使得完全依靠實體法的精確預測和詳盡規定來實現制約行政機關立法中自由裁量權的想法變得不現實。必須藉助程序制度來制約行政機關立法權。國外許多國家法律都規定，被授權機關在行使授權時，要遵守協商、聽證、公佈實施等基本程序，我國也應當明確規定授權立法的正式程序，尤其是協商、聽證等具有民主、公正性的科學程序，例如：規範授權主體與受權主體的資格審查程序、完善批准程序和備案程序、確立授權立法公開程序和公眾參與程序等。使立法律更加公允，容易得到人們的自覺遵守和執行。

任何一項法律制度的有效運作都需要以完善的監督為基礎，就授權立法制度而言，對它的監督應關注以下幾點。

監督主體，對授權立法的監督應儘量由處於中立地位的機關來進行。授權機關對授權立法享有當然的監督權，但是這種監督往往是屬於同一機關內部的隸屬監督，很難保證監督的中立性。即使是人大和常委會的監督，由於立法任務的繁重和缺乏相應的專門審查監督機關，監督力度和實效很低。

監督方式。一般可分為事前監督和事後監督。授權立法的事前監督主要包括批准和備案。我國憲法、法律和法規中都規定地方性法規和行政規章應當向全國人大常委會、國務院備案，但沒有規定全國人大常委會和國務院具體負責這一工作的部門，這就使得備案工作缺乏組織保障，因此對授權立法的備案應有的具體工作部門來負責。而批准制度在時下的授權立法中適用的不是很普遍，由於這一制度對於授權立法的監督很有效，授權機關認為被授權機關的立法不符合授權的目的和範圍，可以不予批准。因此應設立授權立法的批准制度。

監督標準。授權立法監督的主體應以不越權為標準，即授權立法的內容不得違背憲法、法律、法規的基本原則和超越授權法規定的授權範圍。授權立法作為與職權立法相輔相成的立法活動之一，必將在世界各國得到廣泛運用和迅速發展。中國應當借鑑西方國家在授權立法方面的先進經驗，來推進和完善授權立法制度。