戰略石油儲備

戰略石油儲備制度起源於1973年。當時，由於歐佩克石油生產國對西方發達國家搞石油禁運，發達國家聯手成立了國際能源署。成員國紛紛儲備石油，以應對石油危機。當時國際能源署要求成員國至少要儲備60天的石油，主要是原油。

上世紀80年代第二次石油危機後，他們又規定增加到90天，主要包括政府儲備和企業儲備兩種形式。當前世界上只有為數不多的國家戰略石油儲備達到90天以上。

戰略石油儲備是能源戰略的重要組成部分。世界眾多發達國家都把石油儲備作為一項重要戰略加以部署實施。當前存在戰略儲備與平準庫存兩種石油儲備，戰略石油儲備是在戰爭或自然災難時以保障國家石油的不間斷供給為目的。而以平抑油價波動為目的的石油儲備是平準庫存。戰略儲備體系應該考慮市場化的因素，但戰略儲備體系本身是服務於國家能源安全的，幾乎不盈利。

戰略儲備的主要經濟作用是通過向市場釋放儲備油來減輕市場心理壓力，從而降低石油價格不斷上漲的可能，達到減輕石油供應對整體經濟衝擊的程度。對石油進口國而言，戰略儲備是對付石油供應短缺而設置的頭道防線，但其真正的作用不在於彌補損失的進口量，而在於抑制油價的上漲。此外，戰略石油儲備還有以下作用：

一、可以給調整經濟增長方式，特別是能源消費方式爭取時間。

二、可以起到一種威懾作用，使人為的供應衝擊不至於發生或頻繁發生。在石油輸出國組織歐佩克交替實行“減產保價”和“增產抑價”的政策時，戰略儲備能夠使進口國的經濟和政治穩定，不會受到人為石油供應衝擊的影響。

1973年巴以戰爭導致中東石油供應中斷，石油價格猛漲，引發世界性石油危機，一度造成美國石油進口中斷，給經濟帶來巨大損失。1974年11月，在美國等西方市場經濟國家的倡導下，國際能源機構（簡稱IEA）成立，其主要職能是協調成員國的石油儲備行動。1975年，美國國會通過了《能源政策和儲備法》（簡稱EPCA），授權能源部建設和管理戰略石油儲備系統，並明確了戰略石油儲備的目標、管理和運作機制。

美國的石油儲備分為政府戰略儲備和企業商業儲備。儘管，美國政府戰略石油儲備規模居世界首位，但企業石油儲備遠遠超過政府儲備。當前，全國的石油儲備相當於150天進口量，政府儲備為53天進口量，僅佔1/3。

美國的企業石油儲備完全是市場行為，既沒有法律規定企業儲備石油的義務，政府也不干預企業的儲備和投放活動，企業根據市場供求和實力自主決定石油儲備量和投放時機。政府主要通過公佈石油供求信息來引導企業，免除石油進口關税和進口許可費等政策也起到鼓勵企業增加石油儲備的作用。

聯邦政府的戰略儲備是非軍事用項目，其目標是防止石油禁運和中斷石油供應，平時不輕易動用。中斷石油供應是指某些石油輸出國的石油出口突然中止或急劇下降，導致國際石油供應量在短期內出現日平均供應量減少數百萬桶的情況。國際能源組織把某個或某些成員國石油供應缺口達到7%以上，作為實行緊急石油分享計劃的主要量化指標。

根據EPCA，聯邦政府向市場投放戰略儲備的方式主要有三種。一是全面動用。當石油進口中斷和國內石油產品供應中斷，以及遭遇破壞或者不可抗逆的原因造成的“嚴重能源供應中斷”，導致相當範圍和時間內石油產品供應大幅減少，價格嚴重上漲，對國民經濟產生嚴重負面影響時，可以全面動用戰略儲備。二是有限動用。當出現大範圍和較長時間的石油中斷供應時，可以部分動用戰略石油儲備。但動用總量不能超過3000萬桶，動用時間不能超過60天，儲備石油低於5億桶時不能利用。三是測試性動用。主要是為了防止在緊急動用時發生故障，測試儲備設施系統是否能夠正常運行，測試動用總量不得超過500萬桶。全面動用和有限動用都需要總統決定，測試性動用和分配授權能源部部長決策。

還有一種輪庫（exchange）形式的動用。通常，輪庫是解決因油品品質或短期內區域性能源短缺造成的石油供應企業交貨問題，用聯邦儲備與企業儲備進行臨時交換。如，2000年美國西部地區的石油天然氣緊缺，克林頓總統批准用2300萬桶儲備石油與企業輪庫，並要求企業在2001年3月以前歸還。

自建立石油戰略儲備以來25年間，美國政府僅在1991年海灣戰爭期間以直接銷售的方式向市場投放了3300萬桶儲備原油。1985~1990年間，進行了兩次試銷售；1996~2000年間，進行了4次輪庫。

決定戰略石油儲備量時主要考慮進口絕對量、經濟對石油價格的敏感性和儲備成本等因素，同時還要考慮石油中斷的可能性。EPCA授權的最大聯邦戰略儲備規模為10億桶，計劃儲量是7億桶原油和200萬桶加熱油。從1977年正式儲油開始，1994年達到最高儲存量5.92億桶，1985年達到相當於114天進口量的最高儲備天數。當前，聯邦戰略儲備的實際儲量是5.67億桶，相當於53天進口量。

政府和國會根據國內需求和國際局勢適時調整戰略石油儲備量。冷戰結束後，美國政府放鬆了石油儲備。“911事件”以後，石油儲備受到重視，布什總統於同年11月宣佈要增加戰略石油儲備，到2005年達到EPCA規定的計劃儲量。

美國戰略石油儲備的運行機制可以概括為：政府所有和決策，市場化運作。戰略石油儲備由聯邦政府所有，從建設儲庫、採購石油到日常運行管理費用均由聯邦財政支付。聯邦財政設有專門的石油儲備基金預算和帳户，基金的數量由國會批准，只有總統才有權下令啓動戰略儲備。戰略儲備的決策程序是由能源部、財政部和白宮預算辦公室會商，向總統提出方案；總統同意後，再向國會提出建議，由國會批准，才能生效。增加石油儲備的預算是由財政部門一次撥給戰略儲備辦公室。銷售石油回收資金的使用不必經國會批准，可以用來補充石油儲備。如果擴大儲備規模，追加資金需經過國會討論批准。

由於戰略儲備量比較大，其採購和投放可能影響石油市場價格。為了避免對市場價格的衝擊，戰略石油的採購和投放基本上採取市場招標機制。儲備石油一部分來自政府招標採購，還有一部分是以聯邦石油資源的租金（royalty）徵收來的。招標採購中，40%來自與墨西哥國家石油公司簽訂的長期供應合同，其餘是市場現貨招標採購。通常選擇價格低彌時採購，即要避免引起市場價格波動，又要防止造成石油儲備資金損失。

戰略石油儲備的投放也採取招標機制，政府向石油公司招標，再由石油公司按市場價格銷售，回收資金交財政部的石油儲備基金專門帳户，用來補充石油儲備。

戰略石油儲備系統的運行管理方式是，政府制定規劃和政策，委託民間機構管理站點日常運行。聯邦戰略石油儲備辦公室設在能源部華盛頓總部，由一位能源部部長助理主管，負責儲備政策和規劃；設在新奧爾良的項目管理辦公室負責具體項目的實施、運行管理。石油戰略儲備辦公室與民間公司（DdynMcDermott）簽訂管理和運行合同，由其負責站點的日常運行、維護和安全保護。

(五)根據成本效益分析確定石油戰略儲備技術路線和儲備量

政府在確定石油儲備技術方案和儲備量時，要進行成本效益分析。石油儲備的效益是中斷石油供應可能帶來的損失。據美國能源部的分析，石油價格增長1倍，GDP將下降2.5%左右；每桶石油價格上升10美元，將給美國經濟造成1年500億美元的損失，經濟增長率將減少約0.5個百分點。石油儲備的成本包括四個方面：儲備設施的一次性投入，採購石油所需資金，運行維護費用等。

美國具有得天獨厚的石油儲備條件。墨西哥灣附近的路易斯安那州和得克薩斯州境內集中分佈着500多個鹽穹，靠近石油化工產業帶。聯邦政府利用這些鹽穹建成了四個大型儲備基地，既臨近碼頭，又距大型煉廠不遠，還有發達的管道設施可以快捷地把儲油傳輸到用户手中。鹽穹儲油技術是當前世界上成本最低的石油儲藏技術，在美國修建鹽穹儲庫的成本大約是每桶容積1.5美元；每桶儲備石油的日常運行和維護費用是25美分。如果採用地上儲罐設施，每桶容量的設施投入需要15～18美元，至少是鹽穹的10倍。美國政府用於戰略石油儲備投資共約200億美元，其中40億用來修建儲油設施，160億用來採購石油。每年的日常運行和管理費用約為1.6～1.7億美元。

美國的戰略石油儲備體系是一種比較典型的模式，IEA成員國因地制宜建立其石油儲備體系，各有千秋。為了廣泛借鑑國際經驗，重點介紹日本、德國和法國的石油儲備模式，與美國模式進行比較。

IEA成員國的石油儲備體系都是由政府和民間儲備組成的，政府戰略儲備只是石油儲備的一部分。政府戰略儲備管理體制大同小異，企業儲備的管理和運行機制差別較大。

美國的石油儲備體系分為兩個層次：政府戰略儲備和企業商業儲備。政府和民間儲備體系相對獨立，企業儲備完全市場化運作。

日本、德國和法國的石油儲備體系不同於美國，可以分為三個層次：政府儲備、法定企業儲備和企業商業儲備。法定企業儲備是法律規定的企業儲備任務，政府對法定儲備進行不同程度的干預。德國的石油儲備體系分三個層次：政府戰略儲備、政府參與的企業儲備聯盟，以及企業儲備。法律規定了政府和儲備聯盟的儲備義務。政府戰略儲備由聯邦財政支付，承擔17天儲量。儲備聯盟是德國石油儲備的主體，由大型煉油企業、石油進口、銷售公司和使用石油發電廠組成，承擔90天的儲備義務。儲備聯盟根據聯邦政府的指令投放石油，儲備費用來自銀行貸款和消費者交納的儲備税。另外，德國的法律還規定石油煉廠要保持15天的儲備，石油進口公司和使用石油的發電廠保持30天的儲備量，政府不干預企業儲備的投放，費用也由企業自己承擔。

日本的石油儲備分三個層次：國家石油儲備、法定企業儲備和企業商業儲備。20世紀50年代，日本的有關法律就規定了企業的石油儲備義務。1974年日本加入IEA，建立了政府石油儲備。政府建立石油專門帳户，通過徵收石油税籌集儲備資金。根據日本石油儲備法，一定規模以上的煉廠、銷售商和進口商都要按規定比例承擔石油儲備任務，企業向市場投放儲備石油時要經過通產省批准。政府為法定企業儲備提供低息貸款、加速折舊等政策。法律規定以外的企業商業性儲備由企業自理。

法國是最早建立企業石油儲備制度的國家，以法定企業儲備為主。早在1925年，法國的石油法就規定，在發放進口原油、石油副產品的經營許可證時，要求經營者有前12個月經營量的儲備能力。1993年實施的新石油法規定，每個石油經營者都要承擔應急石油儲備義務，並維持上一年原油和油品消費量26%的儲量，相當於95天的儲備量。法國的戰略石油儲備專業委員會(簡稱CPSSP)代表政府負責制定儲備政策和戰略儲備地區分佈計劃，向石油公司徵收建立和維護石油儲備的費用等，並代理一部分企業的石油儲備任務。1998年CPSSP管理和支配950萬噸戰略石油儲備，佔全國儲備義務的58%。CPSSP並不具體運行和管理石油儲備站點，而是委託石油公司和安全儲備管理有限責任公司運作管理。

綜上所述，各國分配法定企業儲備義務的主要方式，一是按經營石油企業的規模分配儲備義務，如，日本。二是根據銷售額或消費額按比例分攤儲備義務，如，德國和法國。法定企業儲備的管理和運作機制有三種。日本模式：政府規劃指導下，規模以上企業分散儲備。德國模式：企業組成聯盟，統一規劃和布點，集中籌集資金和運行管理。法國模式：政府授權專門機構代理部分法定企業儲備。

根據國際能源機構的研究和規定，成員國應該保持相當於90天進口石油量的儲備（包括公共和私人部門的儲備）。但是，實際上各國的石油儲備總量都超過了90天。各國的石油儲備模式與一次能源結構、石油資源分佈和進口依存度有密切關係。總的來看，一次能源中石油比例越高、石油進口依存度越大，石油儲備的規模就越大。

首先，石油儲備規模直接與進口依存度掛鈎。美國的石油消費量約佔世界供應量的1/3，進口依存度為60%左右，其石油儲備規模與石油進口量掛鈎。日、德、法的石油進口依存度在98%以上，石油儲備規模與消費量掛鈎。

其次，石油在一次能源中的比例越高儲備天數越多。如表所示，日本的石油消費佔一次能源的52%，而且國內幾乎沒有石油資源，石油中斷的可能性和造成的損失最大，因此，日本的石油儲備天數最多，政府儲備的比例也較大。

再次，石油儲備集中程度與石油儲備條件、大用户的集中程度有關。美國具有得天獨厚的石油儲備條件：有相對集中的石化產業帶，在靠近石化產業帶的墨西哥灣附近兩個州境內集中分佈着大量鹽穹。因此，聯邦政府集中建設了4個儲油基地。日本的石油主要靠進口，國土又是狹長島嶼，煉廠分散在沿海地區，因此，採取分散儲備的模式。

2022年3月1日，國際能源署主持了其歷史上最大規模的協同釋放石油儲備行動，總共釋放了近6200萬桶石油，其中約一半來自美國 ^[3]  。同日，美國能源部部長詹妮弗·格蘭霍姆（Jennifer Granholm）宣佈，美國將釋放3000萬桶戰略石油儲備原油。 ^[1] 

2022年3月30日，美國總統拜登正在計劃在未來數月內，從戰略石油儲備中每天釋放約100萬桶石油，以緩解汽油價格上漲。 ^[2] 

2022年4月1日，路透社東京報道，國際能源署説，美國及其盟國週五同意一個月內第二次協同釋放石油儲備，以緩和因俄羅斯入侵烏克蘭而引發的市場動盪，但它沒有具體説明釋放的數量。 ^[3] 

當地時間2022年4月6日，國際能源署署長法提赫·比羅爾表示，計劃聯合成員國釋放1.2億桶石油儲備，其中一半的6000萬桶來自美國，另一半來自其他成員國。 ^[6] 

2022年4月7日，關於國際能源署（IEA）成員國協調進行的釋放石油儲備一事，日本首相岸田文雄宣佈進一步釋放1500萬桶（約240萬千升），為日本迄今為止最大規模。此次較2022年3月決定的首次釋放量750萬桶相比增加了一倍，除民間儲備之外，還將從國家儲備中釋放。這是首次以擔憂供應為由從國家儲備中釋放，岸田強調“自1978年制度啓動以來，首次作出這一決定”。 ^[4] 

2022年4月8日，據韓聯社報道，韓國產業通商資源部表示，韓政府與國際能源署(IEA)協商後決定釋放723萬桶石油儲備。 ^[5] 

2022年6月14日，美國能源部發布第4份出售戰略石油儲備（SPR）中4500萬桶原油的通知，交付時間為2022年8月16日至9月30日。美國能源部還表示，從2022年5月24日的銷售通知中宣佈的SPR中購買原油的合同已經授予，這批原油將在6月15日至7月31日釋放。 ^[7]