引税

在財政分權思想的指導下，地方政府利用税收槓桿引導和促進本地經濟的發展本來是無可厚非的，特別是當其採取的税法對策不僅符合法律和行政法規的授權，而且還與全國的宏觀經濟政策相輔相成時，更應該受到嘉許和鼓勵。

但是在税收實踐中，受局部利益的刺激和遮蔽，人們對“引税”的理解和操作早已超出了合理合法的界限，經濟全局的協調、穩定和發展帶來了許多負面影響。

本文分析了這種“引税”現象的成因、危害，並試圖探尋較為切實可行的診治之策。

依法律的視角觀察，不少地方政府熱衷施行的“引税”方略雖然的確可以做到在與周邊地區的税源競爭中更多地吸引投資、增加收入，但是其採用的方法有的明顯與法律相悖，有的顯屬濫用權力，特別是税收優惠權，很難稱之為合法正當。該種“引税”的形式主要有：(1)放寬外商投資企業的設立審查標準，為其違法享受外資税收優惠創造條件。(2)不嚴格執行增值税一般納税人的認定標準，為虛開、代開增值税專用發票的違法犯罪行為提供庇護。(3)隨意減免或停徵地方税，強令國税部門減免中央税。(4)對企業實行“包税”，不管盈利狀況如何，只需完成分配的税收任務即可。包税的基數一般都很低，額外的利益歸企業所有。(5)以各種名義即徵即返或者先徵後返，“空轉”税，財政收入並沒有增加，但既滿足了“依法徵税”的要求，又達到了“引税”的目的。

“引税”對國家經濟發展和法律秩序的危害是直接而巨大的。首先，隨意增設減免税的種類及數額，使得該收的税收不上來，嚴重影響國家的財政收入，並將由此引起國家的預算收支計劃無法落實等惡性後果。其次，“引税”不符合分税制財權和事權相適應的原則，衝擊了中央和地方收支權限的平衡，破壞了中央和地方的財政分配關係。再次，“引税”所使用的違法手段如果普遍被人們視為當然合理，必將削弱甚至摧毀中國財税法治、乃至國家法治的堅實基礎。複次，暫時的税收優惠政策可能會給企業帶來一定的額外利潤，充實地方國庫，但長此以往無疑會助長企業依賴税收優惠的惰性，影響其長遠發展，地方財政也必將隨着這些企業被市場競爭所淘汰而自食苦果。最後，也最嚴重的是，“引税”現象所引發的地方政府之間的税收惡性競爭使得國家宏觀經濟調控政策無法發揮應有的功效，全國經濟將陷入無序和混亂，影響社會主義市場經濟體制的最終確立和完善。“引税”現象在當代中國的出現並不是偶然的，它是多種因素綜合作用的必然結果。

在財政法方面，只有一部有待於進一步完善的《預算法》，對財政體制、轉移支付和國債甚至連一部做出全面規定的行政法規都沒有；税法方面，僅有三部法律，其餘大量的都是國務院制定的暫行條例，其權威性和確定性都很差，在很大程度上有違税收法定原則。至於財税執法秩序的混亂更是有目共睹。國家的財税法律極易被地方的“土政策”甚至領導的意見所取代，或者被以其他方式扭曲執行，也是不爭的事實。

除了立法不足、執法不嚴等原因之外，相對於民法、刑法、訴訟法等法律部門而言，財税法律意識的淡薄還與人們長期以來習慣於將財政税收理解為一個純粹的經濟問題有關。依法理財、依法治税的觀念遠未深入人心。第三，濫用職權，盲目追求政績，或者以權謀私，將個人利益和小集體利益置於國家全局利益之上，也是不少地方熱衷“引税”的不可忽視的原因。

儘管以上事實都是造成“引税”現象屢禁不止的重要因素，但是筆者認為，因1994年分税制改革尚未完全到位所致的中央與地方之間分配關係未完全理順是另一個更深層次的體制性原因。

在中央和地方的關係中，中央無疑應當居於主導地位，這是一個國家有效實施宏觀調控所必需的。因此，中央政府需要掌握較為充裕的財力，以保證其提供全國性的公共物品。但是，在財政分權體制下，地方政府用以提供地方性公共物品的收入同樣也應當予以高度的重視。的矛盾是有限的資源該如何在中央和地方之間進行公平、有效地分配。在這方面我國還缺乏相應的宏觀性法律解決上述分權問題。由於決定收入來源、收入分配方式的權力集中在中央政府，因此，相對而言，中央政府的財力較為寬裕，而不少地方政府則難逃囊中羞澀的境遇。從支出的角度看，由於政府行政體制改革的滯後，中央政府和地方政府之間的事權區分仍然是舊體制的產物，許多本該由中央政府承擔的事務卻一如既往地在由地方政府擔負。加之由於歷史欠賬的積重難返，很多地方市政建設和基礎設施十分落後，亟需地方政府投入大量的資金予以改造。而經濟環境的不景氣和國有企業的經營困難也使得地方政府不得不着力解決失業救濟以及下崗人員的再就業問題。在收入有限而支出卻不斷膨脹的情況下，通過“引税”的方式增加財政收入、彌補本地的財政缺口自然成為部分地方政府的選擇之一。如作為中國“第一税案”始作俑者的浙江省金華縣之所以搞“以票引税”、“低税競爭”，一個重要的考慮即是要同周邊地區爭奪税源，緩解本地財政入不敷出的困難。

“引税”現象的有效規制固然需要有的放矢地加強財税立法和執法，增強財税法律意識，以及消除財税實踐中的腐敗現象，但是，最重要的還是適應市場經濟新形勢的發展趨勢，全方位地完善分税制立法，建立科學合理的財政税收管理體制。

分税制是理順中央與地方之間分配關係的有效手段，對於解決“引税”問題具有非同尋常的意義：

劃分中央和地方政府之間、上下級地方政府之間的事權，合理界定財政支出範圍。對本該由中央政府承擔的、效益擴及全國的事務，應當劃歸中央財政的支出範圍。對於具有重大外溢性的地方公共產品，雖然可以由地方政府提供，但是中央政府應當根據效益外溢的程度給予適當的補貼。這樣能夠減輕地方政府的支出壓力，使其不至於因不堪重負而走上“引税”之路。

劃分中央和地方政府之間、上下級地方政府之間的財權，合理分配財政收入來源。首先應當在嚴格的程序保障下賦予地方一定範圍內的税收立法權，使其可以根據本地區的經濟發展和税源分佈開徵一些地方性的小税種，開闢獲得穩定收入的合法渠道。其次，對於中央立法的税種，也應當實事求是地予以合理分割，保證地方政府具有履行職責的充足財力。

調整税收優惠政策，規範地方政府的税收優惠權。地方政府的税收優惠權只限於地方税種，無權就中央税及中央、地方共享税擅自進行減免，這是1994年税法改革時早已確立的原則。當今之計，是逐步取消因主體的不同而税收優惠程度不一的做法，避免地方政府違法為納税人改變表面形式獲取税收優惠提供便利，同時對地方的税收優惠權加以合理的限制，明確規定引發惡性競爭的税收減免或税款返還行為不受法律保護。

當然，我們也應認識到，既然“引税”在很大程度上是由於地方政府的財政壓力所致，那麼，問題的最終解決還是有賴於在全國經濟發展的背景下地方經濟的進步。此外，本文所反對的也只是破壞國家宏觀調控政策和區域經濟協調發展的惡性税收競爭，至於合理合法地利用税收手段，發揮税收對本地和國民經濟的促進作用，則不僅不應反對，反而應該予以鼓勵和提倡。