巴釐路線圖

作為2007年聯合國氣候大會最重要的決議，“巴釐路線圖”(Bali Roadmap)確定了世界各國今後加強落實《聯合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)的具體領域。1992年，聯合國環境與發展大會通過了《公約》，這是世界上第一個關於控制温室氣體排放、遏制全球變暖的國際公約。在1997年的《公約》第三次締約方大會上，《公約》實施取得重大突破，締約方在日本京都通過了《京都議定書》(Kyoto Protocol)，對減排温室氣體的種類、主要發達國家的減排時間表和額度等作出了具體規定。此次出台的“巴厘島路線圖”，將為進一步落實《公約》指明方向。 ^[1] 

2007年12月3-15日，“《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱“氣候公約”）締約方第13次會議暨《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）締約方第3次會議”在印度尼西亞巴厘島舉行。會議的主要成果是制定了“巴釐路線圖”（Bali Roadmap）。 ^[1] 

“巴釐路線圖”設定了兩年的談判時間，即2009年年底的哥本哈根大會完成2012年後全球應對氣候變化新安排的談判。哥本哈根大會最終形成的《哥本哈根協議》延長了“巴釐路線圖”的授權，從而保證了“雙軌”談判繼續工作，以最終達成具有法律約束力的協議。 ^[2] 

2008年，落實“巴釐路線圖”的談判全面展開，分別在曼谷、波恩、阿克拉和波茲南共舉行了四輪會議。在議定書下，各方主要討論了發達國家的實現減排目標的手段和方法，尚未涉及發達國家的減排指標問題；在公約下，各方圍繞減緩、適應、資金和技術四大問題展開一般性討論，尚未涉及發達國家減排義務可比性等問題。 ^[2] 

2008年底在波茲南結束的公約第14次締約方會議標誌着“巴釐路線圖”談判進程時間過半，會議通過了2009年工作計劃，從形式上實現了向全面談判模式的轉段。

2009年舉行了五輪談判，為哥本哈根新協議鋪路。2009年12月19日，聯合國氣候變化大會分別以《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》締約方大會決定的形式發表了不具法律約束力的《哥本哈根協議》。《哥本哈根協議》決定延續“巴釐路線圖”的談判進程，授權《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》兩個工作組繼續進行談判，並在2010年底完成工作。 ^[2] 

遺憾的是，由於發達國家與發展中國家在減排責任和義務上的巨大分歧，氣候談判進展十分緩慢，成果不大。 ^[2] 

“巴釐路線圖”主要包括三項決定或結論：一是旨在加強落實氣候公約的決定，即《巴釐行動計劃》；二是《議定書》下發達國家第二承諾期談判特設工作組關於未來談判時間表的結論；三是關於《議定書》第9 條下的審評結論，確定了審評的目的、範圍和內容，推動《議定書》發達國家締約方在第一承諾期（2008－2012年）切實履行其減排温室氣體承諾。“巴釐路線圖”在2005年蒙特利爾締約方會議的基礎上，進一步確認了氣候公約和《議定書》下的“雙軌”談判進程，並決定於2009年在丹麥哥本哈根舉行的氣候公約第15次締約方會議和議定書第5次締約方會議上最終完成談判，加強應對氣候變化國際合作，促進對氣候公約及《議定書》的履行。 ^[3] 

“巴厘島路線圖”共有13項內容和1個附錄，其中亮點如下：

首先，強調了國際合作。“巴厘島路線圖”在第一項的第一款指出，依照《公約》原則，特別是“共同但有區別的責任”原則，考慮社會、經濟條件以及其他相關因素，與會各方同意長期合作共同行動，行動包括一個關於減排温室氣體的全球長期目標，以實現《公約》的最終目標。 其次，把美國納入進來。由於拒絕簽署《京都議定書》，美國如何履行發達國家應盡義務一直存在疑問。“巴厘島路線圖”明確規定，《公約》的所有發達國家締約方都要履行可測量、可報告、可核實的温室氣體減排責任，這把美國納入其中。 第三，除減緩氣候變化問題外，還強調了另外三個在以前國際談判中曾不同程度受到忽視的問題：適應氣候變化問題、技術開發和轉讓問題以及資金問題。這三個問題是廣大發展中國家在應對氣候變化過程中極為關心的問題。蘇偉評價説，“巴厘島路線圖”這次把減緩氣候變化問題與另外三個問題一併提出來，就像給落實《公約》的事業“裝上了四個輪子”，讓它可以奔向遠方。 第四，為下一步落實《公約》設定了時間表。“巴厘島路線圖”要求有關的特別工作組在2009年完成工作，並向《公約》第十五次締約方會議遞交工作報告，這與《京都議定書》第二承諾期的完成談判時間一致，實現了“雙軌”並進。 第五，中國為繪成“巴厘島路線圖”作出了自己的貢獻。中國把環境保護作為一項基本國策，將科學發展觀作為執政理念，根據《公約》的規定，結合中國經濟社會發展規劃和可持續發展戰略，制定並公佈了《中國應對氣候變化國家方案》，成立了國家應對氣候變化領導小組，頒佈了一系列法律法規。中國的這些努力在本次大會上得到各方普遍好評。 在“巴厘島路線圖”中，中國與其他發展中國家一道，承諾擔當應對氣候變化的相應責任。蘇偉指出：“在此次談判中，中國本着負責任的態度，為保護全球氣候作出了新貢獻。但發達國家有向發展中國家提供技術和資金支持的責任，這應與發展中國家應對氣候變化的努力平衡。” “巴厘島路線圖”是人類應對氣候變化歷史中的一座新里程碑。蘇偉説：“氣候變化是人類共同面臨的威脅，世界各國必須積極有效真誠合作，人類應該共同應對這個挑戰。” ^[4] 

“巴釐路線圖”總的方向是強調加強國際長期合作，提升履行氣候公約的行動，從而在全球範圍內減少温室氣體排放，以實現氣候公約制定的目標。為此，會議決定立刻啓動一個全面談判進程，以充分、有效和可持續地履行氣候公約。這一談判進程要依照氣候公約業已確定的原則，特別是“共同但有區別的責任和各自能力”的原則，綜合考慮社會、經濟條件以及其他相關因素。 ^[5] 

“巴釐路線圖”中的重中之重是《巴釐行動計劃》。這主要包括4個方面的內容，即減緩、適應、技術和資金。其中，減緩主要包括髮達國家的減排承諾與發展中國家的國內減排行動。 ^[5] 

氣候公約發達國家締約方要依據其不同的國情，承擔可測量的、可報告的和可核證的與其國情相符的温室氣體減排承諾或行動，包括量化的温室氣體減、限排目標，同時要確保發達國家間減排努力的可比性。實際上這主要是為美國量身訂做的條款，因為其他發達國家都是《議定書》締約方，它們未來承擔温室氣體減、限排的量化目標，已經由《議定書》特設工作組在談判。 ^[5] 

發展中國家要在可持續發展框架下，在發達國家履行向發展中國家提供足夠的技術、資金和能力建設支持的前提下，採取適當的國內減緩行動。發達國家的支持和發展中國家的減緩行動均應是可測量、可報告和可核證的。而且，上述所謂“足夠”，是指要達到發展中國家能夠採取可測量、可報告和可核證的國內減緩行動的程度。

《巴釐行動計劃》要求加強國際合作執行氣候變化適應行動，包括氣候變化影響和脆弱性評估，幫助發展中國家加強適應氣候變化能力建設，為發展中國家提供技術和資金，災害和風險分析、管理，以及減災行動等。要求加強減緩温室氣體排放和適應氣候變化的技術研發和轉讓，包括消除技術轉讓的障礙、建立有效的技術研發和轉讓機制，加強技術推廣應用的途徑、合作研發新的技術等。要求為減排温室氣體、適應氣候變化即技術轉讓提供資金和融資。要求發達國家提供充足的、可預測的、可持續的新的和額外的資金資源，幫助發展中國家參與應對氣候變化的行動。 ^[5] 

“巴釐路線圖”為下一步氣候變化談判設定了原則內容和時間表。2008年和2009年的談判將把原則內容轉化為具體法律語。

由於談判將涉及各國的實質利益，可以預見將會異常複雜、艱苦和曲折，甚至可能失敗。然而，全世界都對這項談判寄予厚望，希望談判能夠取得預期的成功，使所有國家從2013年開始都按要求履行具體的減排温室氣體的承諾或行動。 ^[5]