城鎮化建設

在目前城鎮化過程中，有些問題值得關注，並應正確引導，防止造成重大失誤和損失。

第一，城鎮化使農村富餘勞動力轉移，是以城市為主，還是以小城鎮為主的問題。

從中國國情出發，城鎮化中接收農村勞動力轉移的應以城市為主，城市是農村勞動力轉移的重點和主導方面。其次才是小城鎮，而絕不能找錯方向——以小城鎮為主，這一問題事關重大。有人主張以小城鎮為主，並算了一筆賬，如果每個縣城的城關鎮增加十萬農村勞動力，全國就有二億多農村勞動力轉入小城鎮，中國城鎮化問題就可以解決了。這是不現實的。

中國內陸目前有1882個縣，東部沿海的縣城城關鎮平均人口在11.5萬人左右，中部地區縣城城關鎮平均人口在8萬人左右，西部地區縣城城關鎮平均人口在3萬人左右，全國的縣城城關鎮平均人口不到10萬人，這是經過千百年發展，才形成如此規模的。要在十幾年乃至幾十年內把縣城城關鎮人口翻一番以上是不太可能的。

正確的城鎮化道路應該是穩步發展特大城市和大城市，積極發展中小城市，有重點的發展小城鎮，這樣才能使大中小城市和小城鎮協調發展。

中國內陸有特大城市80個，大城市209個，中等城市254個，小城市119個。從全國662個城市的城市人口機械增加值的發展趨勢看，這些城市應該是接納農村富餘勞動力的主要渠道，這已經被實踐所證明，並將繼續被實踐證明。中國特色的城鎮化道路，是在農村人口轉移中包含了小城鎮，但絕不意味着小城鎮唱主角。在全國1.9萬個建制鎮中，應突出重點，做好規劃，對少數有條件的鎮重點發展，使之產業集中、功能配套、服務完善，成為新興的商品，集散地和農產品加工基地，鄉鎮企業集中之地，在此情況下農村勞動力進鎮才有事做。

城市與小城鎮比較，城市接納農村勞動力的優勢十分明顯：城市有資金來源，鎮則很困難；城市比鎮人均佔有土地可節約一半左右；城市公用設施比鎮好得多；城市環境建設比鎮投入多、容量大；城市比鎮能產生更好、更大的集聚效應，更有利於發展現代服務業，更便利於生產的協作、配套；城市比鎮交通便利，往來方便；城市比鎮更有利於發展教育事業，從而提高人口素質；城市比鎮擴容要容易得多。因此，城鎮化中接納農村勞動力應以城市為主，鎮輔之，而不是相反。

第二，要堅決防止大城市病的發生。

中國是世界上人口最多的國家，而且是農村人口占比例最大的國家。中國過去採取的户籍政策，對防止農業人口盲目流入城市，因而防止大城市病的發生起到了關鍵作用，但同時也產生了中國城市化滯後的問題。現在全國加速推進城鎮化，户籍制度正在改革，農民進城的門檻正在降低，進城落户的條件正在放寬，這是加速推進城鎮化所必要的。但同時必須堅決防止在城市基礎設施跟不上的情況下，城市人口機械性的過快增加，造成道路不暢，交通堵塞；學校不足，學位短缺；供水、供電、供氣緊張；垃圾處理不了，濁水橫流，河流污染，環境破壞；社會治安惡化等大城市病的發生。印度的孟買，巴西的聖保羅就是前車之鑑。

城市管理者，一定要作好規劃，加強基礎設施建設，完善城市功能，擴大城市容量，積極開闢就業渠道，給農民進城就業創造條件；做好宏觀調控，使城市人口的機械增加與城市公用設施、教育、服務、生產和環境相協調，實現可持續發展。

第三，要克服和防止盲目擴鎮、建鎮熱潮

在城鎮化過程中，使農村富餘勞動力一部分轉移到鎮，這是必然趨勢。但是全國1.9萬個建制鎮不可能全面擴容，不能一哄而起，必須在充分論證的基礎上，做好統籌規劃，選擇少數有發展條件的鎮有重點地擴建和發展。切不可形成擴鎮、建鎮熱潮。 ^[1] 

目前有些地方並未全面理解城鎮化的真正含義，不顧條件盲目擴大鎮的建設，有些地方已經形成熱潮，如不及時降温，勢必給農民造成危害，給國家造成損失。

有的地方打着城鎮化的旗號，忙着圈地，動輒規劃十幾平方公里或幾十平方公里，從農民手中拿得廉價的土地，侵犯農民利益，並使農民永久性失去土地，極易引起不穩定因素的增長。要問規劃的依據是什麼?當地負責人大多説不明白。

有的地方領導人在追求政績的驅使下，大興土木，建什麼大廣場、大公園、大草坪，什麼噴水池，什麼標誌性建築，什麼商業一條街等等，結果是勞民傷財，脱離實際。

有的地方為建鎮，大興舉債，大興集資，大興施工單位帶資建設。結果是債台高築，無力償還，三角債拖累，糾紛、訴訟不斷。不要忘記，現在全國鄉鎮普遍負債累累，不能不説與當年有些地方盲目大辦鄉鎮企業有關。這個歷史教訓在城鎮化過程中要認真汲取。

有的地方在擴鎮過程中，只建地面房屋，上水、下水、排污和污水處理及垃圾處理則無力統籌考慮，造成新的環境污染和生態惡化。

更尤甚者，有的地方為突顯政績，弄虛作假，做表面文章，把臨街的兩邊牆、窗搞到三、四層，但只是一面牆，絕大部分沒蓋房屋，不是給人住的，只是給人看的，看也只能沿街看，再往裏看就露餡了，這是糊弄別人的把戲。如此勞民傷財、虛假做戲能真正實現城鎮化嗎?

為此，必須全面、正確地理解城鎮化，統籌、科學地規劃城鎮化，認真、紮實地實施城鎮化，合理、節約地利用資源，保護和珍惜生態環境，才能使中國城鎮化的目標順利實現。

新型城鎮化成為普惠民生、改善就業的戰略主線。 經濟學家斯蒂格利茨曾預言：中國的城鎮化與美國的高科技發展將是深刻影響21世紀人類發展的兩大課題。新型城鎮化承載着“最大內需所在和結構調整的重要依託” ，是產業發展推動的人口聚集和產業發展的必然產物，隨着經濟增長質量和效益的提高，新型城鎮化還代表了經濟結構轉換、生活方式、生產方式的升級。中國認為，新型城鎮化可能成為新一屆政府普惠民生、促進就業的戰略主線。

城鎮化目前面臨着土地利用、社會平衡、環境資源、城市發展四大問題。 中國已經步入了城鎮化的加速階段(30%-70%)和工業化後期，國家邁進了經濟增長結構轉換的關鍵時期，經濟增長的驅動力將由投資變為創新和效率，以往的投資+出口的粗放型道路受到阻礙，城鎮化面臨着土地利用、社會平衡、環境資源、城市發展四大問題。從推進機制來看，推進城鎮化的動力則大體分為三種：政府動力、市場動力與民間動力，中國新型城鎮化以政府主導， 這也是中國城鎮化區別於歐美國家最主要的區別，未來隨着市場化力量的加入，自下而上的民生、就業需求、經濟結構和發展階段也對城鎮化模式有所影響。

政府主導下通過制度層面、硬設施和軟設施三個層面選擇投資方向。 中國的行業配臵思路是尋找政府主導下的城鎮化帶來的機遇，分別從自上而下的制度層面、自下而上的從民生、就業相關的硬設施、軟環境三個層面尋找相關的投資機遇。1、制度層面：中國城鎮化表現出政府主導、大規模整體推進的特徵，針對目前勞動、資源要素流動受阻、城鄉二元結構失衡、社會福利不公平及公共事業服務的不完全覆蓋，中國認為制度改革可以通過土地的集約使用，增強土地利用率和農民收入分配，加快農村轉移人口市民化，讓全民分享改革發展成果。2、硬設施層面：由於中國城鎮化面臨着大城市和中小城市、小城鎮經濟結構和發展定位的差距，中國從傳統投資和城市配套規劃兩個層面分析投資機會：對於中小城市及小城鎮的發展以及城鎮擴大化的初期，與之配套的基礎設施建設、房地產和金融將持續帶動就業和收入增加；對於三大東部產業羣而言，智慧城市、綠色低碳則順應了產業升級和信息化、節能環保的發展方向。3、軟環境層面：突出新型城鎮化以質量和效益為中心，看好隨着居民收入水平的提高，民生改善、消費升級帶來的相關行業機會。

新型城鎮化的核心價值是以人為本

2013年12月3日，中共中央政治局召開會議分析研究2014年經濟工作。會議指出，要繼續堅持“穩中求進”工作總基調，把改革貫穿於經濟社會發展的各個領域、各個環節，保持政策連續性和穩定性，出台實施新型城鎮化規劃，積極穩妥推進土地管理制度改革。

新型城鎮化是本屆政府力推的重點改革，“城鎮化建設”已經寫入黨的十八大報告，和新型工業化、信息化、農業現代化一起成為未來中國發展的方向。2012年底的中央經濟工作會議和2013年7月召開的下半年經濟工作會議均強調，要積極穩妥推進城鎮化建設。2013年下半年，國家發改委相關官員曾表態年內出台新型城鎮化規劃，現在看來要推遲到明年，推遲發佈恰恰體現了決策層的審慎態度。

相較於決策層的審慎持重，在民間以及學界和媒體上，城鎮化早就是炙手可熱的關鍵詞。黨的十八屆三中全會提出健全城鄉發展一體化體制，其中多個具體細則引起廣泛討論，就是因為其中涉及到的土地制度改革以及城鄉公共服務均等化等議題，關係到未來城鎮化的發展方向。此次政治局會議繼續強調，要充分認識土地管理制度改革事關中國經濟社會發展全局，積極穩妥推進土地管理制度改革。值得注意的是，會議特別提到了“第二次全國土地調查”。經過調查，目前已全面查清了全國各類土地資源底數。政治局會議對土地管理的政策安排，恰恰是在這個調查的基礎上作出的，這使未來有關土地的各項具體工作的安排和推進都有據可依。

土地管理制度改革被認為“事關經濟社會發展全局”，這一表述充分體現了決策層對未來經濟發展的認識。仔細梳理城鎮化進程中出現的問題，無論是樓市調控，徵地拆遷矛盾，還是城鄉收入差距拉大，都與土地管理制度有密切關係。如果土地管理制度改革不能取得突破，新型城鎮化就難以推進。由此可見，雖然都在講城鎮化，但未必都能意識到城鎮化推進的複雜性。城鎮化本質上是個系統問題，必須各項配套改革同步推進，才能取得城鎮化的突破。十八屆三中全會關於健全城鄉發展一體化體制機制部分的各項細則超出外界預期，但如果真正瞭解城鎮化推進遇到的困難，就會明白決策層的用意。

在改革措施上，要達到新型城鎮化所需的配套改革太多了。比如，城鄉公共服務均等化，户籍制度改革，城鎮智能化和管理智能化建設，生態文明建設，等等。這些措施都將在改革中推動城鎮化發展，在發展中繼續改革。在理念上，新型城鎮化目前遇到的最重要問題就是很多人將城鎮化誤認為只是高樓大廈或者造城運動。實際上，新型城鎮化之所以稱為新型，就是要破除關於城鎮化的陳見。11月24日至28日，習近平總書記在調研考察時指出，城鎮化不是土地城鎮化，而是人口城鎮化，不要拔苗助長，而要水到渠成，不要急於求成，而要積極穩妥。

習近平總書記點中了人們對新型城鎮化的最主要誤解。城鎮化當然要建新城，但絕不能用建新城來取代城鎮化。如果興建起一座又一座的城市、城鎮，可農民羣體卻仍然難以在其中找到安身立命之所，那麼這樣的城鎮化極有可能導致社會階層進一步分化。因此，新時期的城鎮化不能以簡單思維、傳統思維對之，而必須以人為核心。一言以蔽之，新型城鎮化的核心價值就是“以人為本”的、追求人的自由全面發展的城市化。

從低城鎮化率到高城鎮化率，從傳統城鎮化到新型城鎮化，中國經濟面臨着前所未有的機會，中國社會也面臨前所未有的變革。這場變革是立體式、漸進式的，需要多項配套改革同時推進，也需要所有人改變理念。經濟學家斯蒂格利茨曾預言，中國的城鎮化與美國的高科技發展將是深刻影響二十一世紀人類發展的兩大課題。能否答好這道題，考驗中國的智慧。 ^[1] 

2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展。 ^[2]