土地融資

1994年，我國推行分税制改革，改革集中財力提高中央政府的宏觀調控能力，對區域協調發展提供有力的保障。然而，分税制改革給我國地方政府帶來了不斷擴大的事權範圍，財政支出不斷上升，分税制改革前，地方財政支出約為193億元，比重不足50%，2011年上漲到5373億元，比重已超過了80%；而財政收入比重卻由1993年的78%下降到了2011年的56%，導致地方財政收支缺口規模的不斷擴大。這無疑大大加重了地方政府的財政壓力。導致地方社會經濟的發展受到嚴重阻礙。

1998年實行的《中華人民共和國土地管理法實行條例》賦予了我國地方政府出讓土地的權力，使地方政府可將土地出讓以獲得土地出讓金、土地税費等收入，並將其作為地方財源的政策支持。在地方財政收入遠遠滿足不了城市化快速發展需求、土地管理新政策的大背景下，地方政府土地融資則順運而生。

(一)土地直接出讓模式

土地出讓是指出讓土地的使用權，使用權擁有者可以佔用、使用或獲取土地收益，並且對土地的所有權具有支配和處置的權利。土地出讓模式是土地資產處置的一種方式，也是土地融資的主要模式。土地出讓方式有招標、拍賣、掛牌和協議四種方式．我國最初的土地出讓主要方式為協議出讓；而後為滿足市場化的需求，進行了多次的政策調整，將土地出讓方式轉變為以招標、拍賣和掛牌為主。這種土地融資模式確實在一定程度上適應了市場化的需求，卻也因較低的透明度不可避免地存在尋租的情況。

(二)債務融資模式

地方政府以土地為支撐，設立投融資平台公司，通過將土地、國有資產控股、國債收入等資產劃撥注入，從而獲取銀行貸款，或發行建設債券，或通過融資租賃、項目融資、信託私募等資本市場融資等方式進行融資。債務融資以政策性銀行打捆貸款和發行城投債兩種形式為主，政策性銀行貸款是債務融資中使用較多的方式。國家開發銀行及國有商業銀行對地方政府發放打捆貸款，地方政府將貸款納入財政預算內，承諾確保還本付息，與銀行建立金融合作關係。城投債一般是相對於產業債而言的企業債，亦稱“準市政債”，是以地方投融資平台為發行主體，公開發行的企業債和中期票據，主要用於城市基礎設施建設或公益性項目等投資目的發行的，其他商業融資方式因融資成本較高而佔據較小比重。

土地融資推動了城市化進程，帶動了相關產業的發展，促進地方經濟快速增長，但也存在一系列的問題。如地方政府過分依賴土地融資，財政和金融風險加重，債務問題更為突H等，並且現行的土地融資模式並不具有可持續性。

(一)地方財政過分依賴土地融資

分税改革給地方財政帶來了巨大的財政壓力，卻也賦予了地方政府獨享土地出讓權利。地方政府為了取的更多的預算外收入，不斷擴大土地出讓規模，以至於地方政府取得的上地出讓金佔財政收入的比重持續走高。2010年，全國土地il：金額為27l1l億元人民幣，土地出讓金佔地方財政收入比例的69．4%。2013年，全國土地出讓節奏達近十年最高峯，全年土地讓而積36．7公頃，出讓合同價達42000億元人民幣土地出讓金帶來的鉅額收入強有力地支撐了地方政府的財政支出，成為地方財政預算外的主要收入。在完全市場經濟下，市場的供給和需求決定了房地產價格的高低。地方政府往往掌握土地的供給，在土地財政最大化的激勵下，地方政府會不斷抬高土地出讓價格。土地成本提高的部分則由房地產商通過房價向居民轉移成本；住房價格的上漲轉而提高了地方政府所掌控土地的價值，進一步強化了地方政府對土地財政的依賴。

(二)加重地方財政和金融風險

據統計，2010年我國地方政府融資平台地方債務為10．7萬億元，佔GDP總額的26．9%；截至2013年6月底，中國地方政府債務總額為17．89萬億元，相當於GDP的33-2%。地方融資平台公司獲得銀行貸款的主要方式是土地抵押。土地抵押貸款的還款來源主要是未來土地的增值收益。因此，一旦土地增值收益在未來出現較大的下行壓力，地方政府的還債困難就會相當大。當前房地產市場前景並不樂觀，地方政府上地讓和税收增速下滑，削弱了地方政府對債務的償債保障能力，部分地方政府很可能無法按期還貸。銀臨會不得不允許地方政府平台貸款延期償還。若未來經濟不能保持高速增長，地政府最終還是無法償還債務，這將對銀行造成較大的直接衝擊力，同時帶給銀行業的系統性風險也是無法避免的。

(三)不可持續性

土地是不可再生的稀缺資源。一些地方政府在發展中過分追求“規模效應”，盲目地擴張土地融資規模。隨着地方政府手中的土地資源逐漸減少，地方政府依靠“土地財政”融資的模式難以為繼，這便導致了地方政府融資平台可持續發展低水平問題。為擺脱這一困境，融資平台則開始以地方政府的名義對金融機構進行承諾，並以地方財政收入作擔保，顯然這承諾多為地方政府開H的“空頭支票”，因為許多地方政府融資平台並沒有穩定的收入來償還金融機構貸款的本金和利息，加上地方政府自身存在的財政困境，兑現效果多不理想。日前，不少地方政府不僅將規劃用地大量用於抵押擔保，還透支了未來的土地出讓收益，這必然使得地方政府的償債能力完全暴露於土地價格風險之中，一旦土地市場泡沫破裂，地方政府陷入借新債換舊債的局面將無法避免。中國未來經濟增長率呈下降趨勢，房地產業也存在泡沫危機，加之地方債務問題突出等問題，土地融資模式的不可持續性尤為明顯。

(一)加強風險監管，拓寬政府融資渠道

根據財政預算管理的基本原則，土地出讓收益屬於一次性資本收入，其指出應當用於城市基本設施建設投資等資本性支出，而絕不能用於政府經常性運營支出。從理論上來説，按照這一原則收定支，利用土地出讓支持城市基礎設施建設本身也並不會帶來過多額外風險。國家應規範地方政府土地出讓制度，加強風險監管，開拓信託融資渠道，探索發展產業投資基金，積極引導各類股權基金投資合適的政府項目。完善收費價格機制，促進社會資金滾動擴張。

(二)打破壟斷房地市場，重塑公平競爭市場

在市場競爭中，規模大的企業資金充足，在土地市場上往往具有競價優勢，在“招拍掛”的土地出讓制度下，地方政府出讓的土地往往成為大企業的土地儲備。房地產商往往優先開發儲備中的土地，對新購入的土地進行儲備，致使政府增加了土地供給卻不一定增加住房供給。因此，在房價調控中，如果沒有強制性考核指標，地方政府往往缺乏打壓房價的激勵。而現有土地出讓制度使得房地產市場趨於壟斷化，土地融資成為了房價高漲的根源之一。必須重新審視一級土地市場出讓制度，打破壟斷房地市場，保護中小型企業競拍土地的權利，使得房地產市場趨於公平競爭化。

(三)建立土地財政基金，促進土地融資可持續發展

土地出讓金的本質是把未來的土地租金一次性提前徵收。如果一個地方官員在任期內大量出讓土地，並將其全部支出，必然導致其下任官員土地資源缺乏。國家可以要求地方政府建立土地財政基金，規定地方官員在自身任期內使用的最大比例收取的土地出讓金，並將餘下資金納入政府土地財政基金，進行積累，以備將來之用。如此，可避免因某一任政府大量出讓土地資源，導致土地資源的不可持續發展，還可以弱化地方政府對土地財政的熱情。 ^[1]