土地保護

由於人口的不斷增長，形成對土地資源的巨大壓力，一方面是非農業用地不斷擴大，佔去和破壞一部分耕地；另一方面是在土地利用中，由於一些不合理的開發，破壞了土地生態系統與環境要素之間的平衡關係，致使土地資源不斷退化，生產力不斷下降。所以，土地保護成為土地管理工作的一項重大而長期的基本任務。

土地保護是人類為了自身的生存與發展對土地資源的需求，保存土地資源，恢復和改善土地資源的物質生產能力，防治土地資源的環境污染，使土地資源能夠持續地利用所採取的措施和行動。

我國1978年的《憲法》規定，“國家保護環境和自然資源”。在20世紀80年代，把“保護環境”和“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”作為我國的兩項基本國策。同時，頒佈了《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國土地管理法》等有關保護土地資源的法律。進入20世紀90年代以後，又頒佈了《中華人民共和國農業法》和《基本農田保護條例》。在這些國策、法律和法規中明確了土地保護的內容包括對土地資源數量的保護、防治土地資源污染的環境保護、維護土地的生產潛力和提高土地資源生產力的地力保護。土地資源保護的目的是要達到對土地資源的可持續利用。 ^[2] 

一般説來，土地保護應該遵循如下三項基本原則。

1．保護耕地、節約用地的原則

土地是不可再生資源，是人類賴以生存的物質基礎和生產資料。但人口的不斷增長，使得人們對土地的需求日益增加，土地資源短缺的問題更加凸顯出來。因此，只有切實貫徹保護耕地、節約用地的原則，在對土地的開發、利用過程中，按有關法律、法規的規定規範人們的行為，才能將珍惜土地資源、加強對土地資源的保護的政策落到實處。

2．強化計劃管理、實行總量控制的原則

根據有關資料，中國現有的全國城市規劃面積加起來可容納20億人生存，這種現狀與人均耕地1.19畝的局面相比較，是觸目驚心的。強化計劃管理，實行總量控制原則，對土地保護是必要的。因此，對國家建設用地、鄉鎮企業建設用地、民用建房用地、房地產開發用地、開發區用地、特種養殖用地等非農用地實行計劃控制，對城鎮建設規模進行科學規劃，是確保用地總量不突破計劃指標的前提。

3．依法保護土地的原則

中國法律對土地保護作了詳細的規定。《土地管理法》首先確定了“十分珍惜和合理利用土地”的基本國策；強化了土地利用總體規劃的法律地位，規定了年度計劃是實施總體規劃的重要手段，其規定的建設用地指標應是各項審批制度的主要依據；規定了土地用途管制制度，中國實施最嚴厲的土地管理制度；實行佔用耕地補償制度，突出保證耕地總量動態平衡，對耕地實行特殊保護。其次，對土地資源的保護還需防止水土流失、風蝕沙化、鹽漬化、潛育化等土地破壞情況，因為它們嚴重地毀損、降低了土地的質量，破壞了土地的環境效能，使得危及生態系統平衡的現象屢有發生。保護珍貴的土地資源不僅是《土地管理法》的重要內容，也是一系列其他相關法律的重要內容，譬如《水土保持法》對水土保持的原則、方針、組織、具體措施、違法者的法律責任等作了具體規定；《草原法》、《礦產資源法》、《森林法》均對防治土地沙漠化、風蝕作出了規定。 ^[3] 

(一)土地數量保護

土地資源數量的保護指對土地資源的保存，主要是針對農業用地的保護，防止非農業用地的盲目擴展，主要通過基本農田保護實現。

(二)土地質量保護

土地資源的質量或土地資源的好壞包括：“適宜程度高低”、“生產潛力或生產力的大小”、“污染狀況”和“價值的多少”等四種類型。土地資源質量的保護，通常指土地資源的地力保護，指維護土地的生產潛力和提高土地資源生產力水平，主要有防治水土流失、沙化、次生鹽鹼化、貧瘠化等。

(三)土地環境保護

土地資源環境的保護即防治土地資源污染。 ^[2] 

憲法是中國的根本大法，它從原則上規定了切實保護土地資源特別是耕地的國策。另外，在憲法中與土地保護密切相關的條款還包括：第26條“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治環境污染和其他公害”；第9條“國家保障自然資源的合理利用……禁止任何組織或者個人用任何手段侵佔或者破壞自然資源”；第10條第5款“一切使用土地的組織和個人必須合理利用土地”，這些規定強調了對包括土地資源在內的自然資源的嚴格保護和合理利用。

除憲法外，中國還頒佈了許多專門的法律法規對土地資源予以保護：

《土地管理法》在總則中依法確定了保護土地，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展的立法目的，以及十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，並在第7條提出了人民政府對在保護土地方面成績顯著的單位和個人給予獎勵的要求。第4章又專門就耕地保護進行了規定，主要包括佔用耕地補償制度、耕地總量動態保有制度、基本農田特殊保護制度，以及對土地生態質量保護、土地整理、土地復墾、水土保持等方面的要求。

《環境保護法》第20條規定：“各人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態失調現象的發生和發展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥及植物生長激素。”

《農業法》第56條規定：“各級人民政府應當採取措施，加強對小流域治理，控制風沙危害，預防和治理水土流失、土地沙化。禁止毀林開荒、燒山開荒、圍湖造田以及開墾國家禁止開墾的陡坡地。”

而《水土保持法》立法的主要目的就是為了預防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕水、旱、風沙災害，改善生態環境。 ^[3] 

(1)關於合理利用土地，確保其環境效能的規定

保護土地資源的法律應該把保護土地的環境效能，保護生物生產能力作為首要任務。而全面規劃、合理利用土地則是達到這一目標所應採取的重要措施。中國保護土地資源的法律在這方面有較為詳細的規定。

(2)關於防止水土流失、風蝕沙化、鹽漬化、潛育化等規定

水土流失、風蝕沙地、鹽漬化、潛育化等土地破壞情形，嚴重地毀損、降低了土地的質量，破壞土地的環境效能，危及生態系統的平衡。因而防止這些土地破壞現象的發生，是保護土地資源法律的重要內容。例如，《水土保持法》對水土保持的原則、方針、組織、具體措施、違法者的法律責任等都有具體規定；《土地管理法》第35條規定：“各級人民政府應當採取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。”

(3)關於防止土壤污染的規定

土壤污染會使土地不再適於人類居住，使土地的生物生產能力下降乃至消失，會嚴重危害土地環境效能。防止土壤污染也是土地資源保護的重要內容。《大氣污染防治法》、《農藥污染防治法》、《內陸水污染防治法》等對此均有專章規定。此外，已頒佈的《城市污水灌溉農田水質標準》禁止將不合該標準的城市污水用於農田灌溉。

(4)關於防止土地浪費的規定

中國人多地少，土地數量有限且不可替代，因此十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地，關係到民族的前途和命運，意義十分重大。《土地管理法》為防止在建設中浪費耕地，對國家建設用地的徵收以及鄉(鎮)村建設用地的佔用作了詳細的規定。同時，為了防止土地尤其是耕地的浪費，《耕地佔用税暫行條例》、《關於加強土地管理、制止亂佔耕地的通知》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》、《關於農業結構調整中嚴格控制佔用耕地的聯合通知》等均對此作了具體規定。此外，為了防止盲目徵收土地，浪費土地資源，國家還採取了一些行政措施保護土地資源。 ^[3]