國際河流

國際河流的定義是國際河流法的最基礎性的問題。“國際河流（international river）”正式在《對德和約》中出現的意思是對一切國家均自由開放航行的多國河流。

當時它作為制裁戰敗國、促使其開放國內市場的手段，有着特別的政治意義。

時至今日，國際河流定義已經泛化，簡言之即國家之間的河流。

“國際河流”仍然是各國國內立法、國際條約、國際公約、國際組織決議（文件、報告）中以及諸多領域學者文獻中出現頻率非常高的用語。

但各國、國際組織、有關學術界對於超越一國邊界的淡水的表述多種多樣，主要有：國際水道、國際流域、國際淡水、國際湖泊、國際非海洋水域、跨國河流、越境水、跨界水道、跨界水體、跨界水域、跨界地下水、跨界含水層、邊界河流、邊界水、共享河流、共享水道、共享水資源等等。

這些表述大都是對某些具體的河流湖泊或水體在條約、文件文字中的描述，並沒有正確錯誤之分。

但基礎概念使用的混亂給國際河流法的研究帶來一定的困擾，有必要進行一定的梳理。

國際河流概念的提出至少應該包括以下幾個階段。 ^[2] 

1．連通海洋的多國河流概念 ^[2] 

《不列顛百科全書》中對於河流的定義是：自然形成的流淌於渠道里有明確堤岸的水流。

河流是天然形成的，指的是地表水（如冰川等）在重力的作用下，沿着陸地表面上的線形凹地流動，並彙集於各級河槽上的這一過程，它是自然界水循環及地表過程變化綜合作用的結果，它與海洋的重大區別之一是其是否含鹽。

河流作為淡水資源的最重要來源，在人類發展史（乃至全球文明史）上的作用是無可替代的。

在人類社會出現城邦和民族國家之後，河流的性質就發生了變化，開始受到政治因素的支配。

歐洲30年戰爭後，初步形成了以諸多平等主權國家為主體的政治版圖，出現了“形成國家邊界”的界河和“流經幾個國家”的跨界河流。

但這樣國家之間（“國際”的語義解釋）的河流並沒有被稱為“國際河流”。

隨着資本主義的發展，歐洲各國迫切需要承擔重要交通職能的大江大河能夠擺脱國家政治地理的界限，實現低成本的商業自由航運。

1815年6月9日訂立的《維也納會議最後議定書》第108~117條，規定了“流經不同國家的河流”的自由航行、統一税收等制度，宣佈萊因河和另外幾條河流（不包括多瑙河）受自由航行等制度約束。

1856年的巴黎和約、1968年的曼漢姆條約進一步規定了萊茵河和多瑙河向一切國家開放，徹底確定了歐洲重要河流的自由航行制度。

實際上，河流自由航行原則在很大程度上也是西方列強推行殖民主義政策的工具，19世紀後半期，根據1885年柏林總規約、1890年布魯塞爾條約等有關剛果河和尼日爾河的專門條款，決定非洲這兩條大河實行自由航行制度。 ^[2] 

最早提出“國際河流”（international river）學術定義的應該是國際法學界泰斗德裔英國人奧本海（1858~1919），他在1905年和1906年出版兩卷集《國際法》，其中定義了“國際河流”，奧本海把“國際河流”這一術語專用於那些受條約制度支配的多國河流。把河流稱為“國際河流”的第一個國際條約是1919年《對德和約》第12部分。該部分規定，戰勝國對德國輸出入貨物不受限制，易北河、多瑙河、奧得河、涅曼河等被宣佈為國際河流，外國軍艦和商船可以自由出入基爾運河。可見，“國際河流”的術語從其誕生起（無論是學者還是國際條約），“所有國家在多國（可航）河流上自由航行”是其應有之義。 ^[2] 

國際河流特指可以通航且對一切國家自由航行的河流，這樣的國際河流含義持續了一個半世紀，隨着經濟貿易的拓展，自由航行的河段也逐漸擴展到其可航的支流。這在眾多的國際法性質的文件中都有體現。如，1929年常設國際法院就奧得河國際委員會的管轄範圍所作出的判決，宣佈國際河流是指整個河流體系，包括純屬沿岸國內河的支流在內；1934年國際法學會通過的《國際河流航行規則》第1條指出，國際河流是指“河流的天然可航部分流經或分隔兩個或兩個以上國家，以及具有同樣性質的支流。”該文件在第2條重申：“在國際河道上實行自由通航”。同樣的佐證還有《美洲國家關於國際河流的工農業利用的宣言》（1933年12月24日），國際法學會《關於國際水域的非航行利用》的決議（1961年9月11日）等等。而同時期國家間訂立的大量雙邊的或多邊的關於特定河流的條約，一般都不用“國際河流”字眼，因為那可能意味着要承擔對一切國家“自由航行”的義務。 ^[2] 

2．《國際河流利用規則》概念 ^[2] 

1966年，國際法協會通過《國際河流利用規則》（即赫爾辛基規則），提出了若干新的概念和原則，成為國際河流法領域的一個非常有影響的文件。該文件第2條明確規定國際流域是指“跨越兩個或兩個以上國家，在水系的分界線內的整個地理區域，包括該區域內流向同一終點的地表水和地下水”。國際流域概念的提出，是對國際河流、國際水道概念和國際水法理論的重大突破，對現代國際水法實踐也產生了直接影響，具有劃時代的意義。 ^[2] 

《國際河流利用規則》僅在文件題目上出現“國際河流”字眼，正文中只出現了“國際流域”概念。“國際流域”不僅僅指水資源，而是指水系分界線內的“整個地理區域”。但“跨越兩個或兩個以上國家”國際流域屬性被直接覆蓋到國際河流定義本身，其直接體現是1978年聯合國經濟和社會事務部提交併被廣泛引用的《國際河流登記》。該文指出全世界有國際河流（湖泊）214個，流經200多個國家和地區。至少從這時起，國際公認國際河流的定義就已經不再是“流經或分割兩個或兩個以上國家且實行自由航行制度的河流”，而是《國際河流利用規則》第二條中的“跨越兩個或兩個以上國家，在水系的分界線內，流向同一終點的地表水和地下水”。 ^[2] 

3．迴歸“國際水道”概念 ^[2] 

國際水道就是指超越一國邊界的河流。1911年4月27日國際法學會通過的《國際水道非航行用途的國際規則》首次採用了“國際水道”的名稱。但該規則在正文裏並沒有出現“國際水道”的術語解釋。該文件只有兩部分，一為兩國之間的界河；二為流經兩個以上國家的河流。可見，1911的《規則》中國際水道的含義就是指分隔或流經兩國或兩國以上的河流。它主要顯示河流的地理特徵——國際，即國家之間的意思。這與當時強調政治或商業意義的國際河流概念是不同的。1921年41個國家（含中國）共同締結了《國際性可航水道制度公約及規約》，其第1條規定，國際性可航水道是“一切分隔或流經幾個不同國家的通海天然可航水道”，以及其他天然可航通海水道與上述水道相連者。這樣的水道一般是“有非沿岸國參加的國際委員會管理的可航水道”或者是有關國家“通過單方面法令或經簽訂協議表示同意”的可航水道。所以“國際性可航水道”和當時的“國際河流”含義相似。但是需要特別注意的是，“國際性可航水道”並不是“國際水道”的全部。“國際水道”就是“一切分隔或流經幾個不同國家的天然水道”。 ^[2] 

1966年《國際河流利用規則》（赫爾辛基規則）提出了“國際流域”的概念，國際河流的概念也隨之發生了重大突破，已經不再專指有專門國際條約規定其自由航行制度的多國河流，《國際河流利用規則》將地下水和地面水同列為國際流域水資源的組成部分；它對航行自由原則也作出了新的闡述，指出只有沿岸國才能在國際河流的全部航道上享有自由航行的權利，只有沿岸國才有權利決定向其他非沿岸國開放所屬河段，這個原則賦予航行自由原則以新的內容，順應了歷史發展的潮流。《國際河流利用規則》還對傳統的公平使用原則作了新的解釋，指出公平使用原則並不是在沿岸國之間平均分配用水，而是確定分配原則時應考慮各沿岸國的經濟和社會需要，明確否定了國際河流利用理論中，傾向上游國利益的“絕對主權論”以及傾向下游國利益的“絕對完整論”。 ^[2] 

1970年芬蘭代表向聯合國大會提出要求聯合國以《國際河流利用規則》為基礎，編撰有關國際河流的規則，當時有25個國家支持這個決議。經過近30年的醖釀、起草和修訂，1997年聯合國第51屆會議通過了國際法委員會編撰的《國際水道非航行使用法公約》草案，對國際水道的非航行使用的內容、原則和管理制度作了較全面的規定，是世界上第一個就國際河流的非航行用途締結的公約。該公約第2條規定：水道“是由於自然的聯繫構成一個單一的整體，並且流入同一終點的地表水和地下水系統”。而國際水道（International Watercourse）就是指組成部分位於不同國家的水道（"International watercourse" means a watercourse, parts of which are situated in different States），這是迄今為止最明確，也是最有法律意義的國際河流概念。之所以不用“國際河流”表述，本文認為原因可能在於：一是迴避“國際河流”歷史上表現其強國利益的色彩；二是繼承歷史上1921年《國際性可航水道制度規約》的説法；再者，到20世紀後半期，國際河流已經成為“國際水道”的同義詞。 ^[2] 

所以，國際河流從“對一切國家自由通航的多國河流”到“是由於自然的聯繫構成一個單一的整體，並且流入同一終點的地表水和地下水系統”，是對“國際水道”概念的迴歸。由於社會的發展，“自然形成”的要求已經不再嚴格（概念包含運河），借鑑1997年《國際水道非航行使用法公約》的條文，國際河流可定義為：“組成部分位於不同國家的水道”，河流單元包括“地面水和地下水的系統”（公約第2條）。國際河流形態包括涉及不同國家同一水道中相互關聯的河流（幹流和支流）、湖泊、含水層、冰川、蓄水池和運河。在統計意義上相當於國際流域，在管理意義上相當於流域淡水資源。 ^[2] 

全世界的國際河流大約有200條，其中148條流經兩個國家，31條流經三個國家，21條流經四個以上的國家。如按面積統計，流域面積大於10萬平方公里以上的國家河流共有52條，其中位於非洲的有17條，美洲14條，亞洲16條，歐洲5條。

世界上流域面積在100萬平方公里以上的河流有19條，其中15條是國際河流。

1998年3月，巴黎國際水資源部長級會議公佈世界國際河流有（湖泊）有二百一十五條（個）。除南極洲以外，世界五大洲中僅大洋洲沒有國際河流。 ^[3] 

以國家論，全世界約有近四分之一國家的整個國土都屬於國際河流流域，二分之一以上國家一半多的國土是國際河流流域；而同時約有六分之一國家沒有國際河流，這些國家多是島國，如新西蘭、斯里蘭卡等等。

流經國家最多的河流是歐洲的多瑙河，幹流流經8個國家，如把支流跨經的國家也計算在內，則達12國之多；尼日爾河、尼羅河也分別流經10個、9個國家；其它流經國家較多的河流還有剛果河、贊比西河、亞馬孫河、萊茵河、乍得河、沃爾特河、恆河、湄公河、易北河、彼拉他河等。

我國國際河流主要有15條，數量僅次於俄羅斯和阿根廷，與智利並列世界第三位。

一國境內的河流，是沿岸國領土的組成部分，屬於沿岸國的內水。從地理上可將河流分為兩類：內河與國際河流。其中，分隔或通過兩個或兩個以上國家的河流，通常稱為國際河流。 ^[4] 

從國際法意義上看，國際河流按其法律性質還可分為：

（1）界河，即國界河流，是分隔兩個國家並作為其國界的河流。分隔兩個國家的界河是分屬於沿岸國家的內水，沿岸國對其所領有的一側水域行使管轄權。界河的利用依習慣和協定處理。 ^[4] 

（2）多國河流，即通過數國領土但不對非沿岸國開放的河流。多國河流的各沿岸國，對流經其領土的一段水域享有主權，但在行使此項權利時，須顧及其他沿岸國的利益，不得濫用。沿岸國可禁止非沿岸國船舶在其水域航行，但根據平等互惠原則，沿岸國對同一河流的其他沿岸國的船舶應允許無害通過。 ^[4] 

（3）國際化河流，即流經多國，有出海口，其法律地位由國家間協議決定的河流。 ^[4] 

規定國際化河流法律地位的條約一般有如下共同規則：

（1）流經各沿岸國的部分仍屬各該國主權所有，但對一切國家的商船開放； ^[4] 

（2）各國的國民、財產及其船舶享有平等待遇； ^[4] 

（3）沿岸國對於通過其領土的那段河流行使管轄權，特別體現於警察、衞生、關税等事項；沿岸國負責管理和維護在其管轄下的河流部分，並得為維持和改善河道航運條件徵收公平的捐税； ^[4] 

（4）沿岸國保有“沿岸航運權”，外國商船不得從事同一沿岸國各口岸間的航運業務； ^[4] 

（5）非沿岸國的軍艦不享有自由航行權； ^[4] 

（6）由特別設立的國際委員會制定必要的、統一的管理規章，保障河流的航行自由。 ^[4] 

某些通往公海的國際河流的航行自由制度，是近代資本主義發展的產物。1815年維也納會議制定的《河流自由航行規則》所規定的一切國家（不論是沿岸國或非沿岸國）在某些歐洲河流上自由航行的原則，反映了資本主義的通商利益。這項原則在1868年《萊茵河航行公約》（《曼海姆公約》）規定萊茵河對一切國家開放時付諸實現。1885年關於非洲的《柏林公約》又宣佈剛果河和尼日爾河對一切國家的船舶開放。在美洲，有關國家間的條約規定，拉普拉塔河和亞馬孫河對一切國家的船舶航行開放。1919年的《凡爾賽和約》將歐洲的一些河流明確宣佈為“國際河流”。1921年在國際聯盟主持下的巴塞羅那會議產生的《國際性通航水道制度公約》及其《規約》確定，締約國商船在國際性水道自由航行並享受完全平等待遇。根據上述几上國際文件，沿岸國對於境內一段河流仍有行使包括警察、衞生、關税等事項的管轄權,有權為維持和改善河道徵收公平的捐税,並且保留“沿岸航運”，即在同一沿岸國各港口間航運的權利。1948年的《多瑙河航行制度公約》（蘇聯、東歐7國簽字，英、美、法拒絕簽字）基本上仍然保持了多瑙河作為國際河流的法律地位，並規定建立由各沿岸國代表組成的管理機構——多瑙河委員會。1963年尼日爾河流域的非洲國家簽訂《關於尼日爾河流域國家航行和經濟合作條約》，廢除有關尼日爾河的舊條約，規定所有國家的商船和遊艇在尼日爾河自由航行並享受完全平等的待遇。

關於國際水道的非航行使用的法律制度問題，60年代以來在國際間日益受到關注。非洲的有關國家分別於1963年對塞內加爾河和尼日爾河、1964年對乍得湖的利用，美洲的有關國家1969年對拉普拉塔河的利用，締結了條約。亞非法律協商委員會和美洲國家法律委員會也都開始就有關問題進行研究。1966年國際法協會赫爾辛基會議準備了一批關於國際河流河水的用途的條文，即所謂“赫爾辛基規則”，其內容涉及水流利用、航行、木材漂流、污染、爭端的解決等。

鑑於國際河流和湖泊航行以外的使用不斷髮展，而所依據的不成文的習慣法規則尚不完備，1970年聯合國大會通過決議，建議國際法委員會着手研究“國際水道的非航行使用的法律”。“國際水道”不僅指超國界的河流，而且還包括超國界的湖泊、運河、水庫等。“非航行使用”則包括灌溉、排水、處理廢物、發電、工業用水、消費用水和進行文體活動。

中國共有大小國際河流（湖泊）40多個，其年徑流量佔全國河川徑流總量的40%以上，每年出境水資源量多達4000億立方米，相當於甚至超過長江的年徑流總量。其中主要的國際河流有15條，流域國涉及19個境外國家，影響包括中國在內的人口約30億。 ^[3] 

中國國際河流主要分佈於東北、西北和西南三大片區。 ^[3] 

東北水域國境線長達五千公里以上，主要國際河流是黑龍江、鴨綠江、圖們江、綏芬河；西北主要國際河流有額爾齊斯河-鄂畢河、伊犁河、塔里木河；西南主要國際河流是伊洛瓦底江、怒江-薩爾温江、瀾滄江-湄公河、珠江、雅魯藏布江-布拉馬普特拉河、巴吉拉提河（恆河）、森格藏布河（印度河）、元江-紅河。這15條重要的國際河流中，有12條發源於中國，且多為世界級大河。 ^[3] 

在全球化和區域集團化大趨勢下，國際河流的合作開發和協調管理成為許多地區國際區域合作、解決共享淡水資源的競爭利用與衝突、控制跨境水污染、維護生物多樣性和促進全球社會、經濟和生態環境可持續發展的關鍵，備受國際社會的重視。 ^[3] 

20世紀90年代以來，隨着我國對外改革開放的深入，國際河流成為內陸沿邊國際區域合作的主體，如以圖們江合作為主體的“東北亞經濟合作圈”和以瀾滄江-湄公河為主體的“大湄公河次區域經濟合作”等。 ^[3]