國有資產授權經營

1.確立各級國資部門為授權主體 在<國資監管條例>搭就的國資授權經營框架內，有權作出授權經營的主體大體上可分為兩類:（1）國務院國有資產監督管理委員會，其有權對中央一級的企業作出授權經營的決定。換言之，國務院國資委有權成為這些企業授權經營的主體。（2）各省、自治區、直轄市人民政府國有資產監督管理機構，設區的市、自治州級人民政府國有資產監督管理機構，其有權對本轄區內由國務院國資委直接監管之外的企業，進行授權經營。然而，據此搭建的國資授權經營框架，還未從根本上逃脱“政企不分”的窠臼。因為授權內容、範圍，都由國資部門一體確定，“人財物”大權在握的國資部門還能夠以撤回授權為由，行“政企不分”之實，出資人代表的權力，實際上還是由各級國資部門行使。故而，人們認為必須在法律上明確，一旦國資部門將國資經營權力授予國有資產授權經營公司，後者將取代國資部門成為國有資產出資人代表。

2.明確國有資產授權經營公司為國有資產出資人代表

中國應明確國有資產授權經營公司為特殊法人，這包括四個層面的含義：

（1）授權經營公司是以資本運作為主的控股公司。中國的國有資產授權經營公司一般為國有獨資公司，在中央層面的授權經營公司基本上都是企業集團，它們經營的對象基本上是股權或資產，而不直接從事生產經營活動。

（2）授權經營公司的的法律地位的雙重性。這是指它既是國有資本的被授權方，又是被控股子公司國有資本的出資人。授權經營公司必須按照授權經營合同、國資授權經營責任書、公司章程、業績合同等對國家承擔國有資本保值增值的責任，而其對下屬子公司的資本運作則要遵循《公司法》及其他相關法律法規的規定。

（3）國有授權經營公司在授權設立（組建）程序、資本歸屬、經營目標等方面與一般企業相比，存在巨大的差別，它通過對子公司持有股份而實施控制，但絕非履行行政職能。

（4）授權經營公司具有特殊的高管產生程序。中央層面的國有資產授權經營公司，其董事由各主管部委（如交通部、冶金部）提名，人事部（中組部）考察，國務院任免。經營者則由授權經營公司的董事會自行選聘。監事部分由各主管部委提名，國務院任免，國資委可委派部分監事。地方層面的國有資產授權經營公司，其董事則由各省相應的企業主管部門提名，省人事部門（組織部門）考察，省政府任免。其部分監事產生程序與此相同，另一部分則由當地國資部門委派。

3.完善國有資產授權經營公司的法律實現機制

首先必須通過《國有資產法》對國有資產授權經營公司的性質、功能予以定位並通過法律授權明確國有資產授權經營機構作為出資人代表的特殊企業法人地位。其次，在遵循《公司法》的同時通過《國有資產法》給予國有資產授權經營公司特殊授權。第三，法律規定經過批准國有資產授權經營公司可以在國內外市場進行舉債、發行股票和企業債券，以公司淨資產設置抵押向國內外舉債。第四，根據國家宏觀調控和有關政策，國有資產授權經營公司可以自主進行對外投資。在這方面，必須和國家的投資體制改革相配套協調。另外，法律還要規定國有資產授權經營公司不可行使行政管理和行業管理職能，不得向其獨資、控股以外的企業提供擔保，除承擔《公司法》規定的義務外還應履行有關行政法規和公司章程的特殊義務。還有，作為保障國有資產授權經營的兩項重要法律制度安排，必須建立國有資本經營預算制度和國有資產重大決策責任追究制度。

4.明確國資部門與被授權公司之間的考核與監管關係

在國資部門授權國有資產授權經營公司後，後者即代行國有資產所有者代表權能，對其下屬企業，按照資本運作原則，廣泛行使“人財物”等股東權。換言之，國有資產授權經營公司擁有了完整的企業法人財產權，政府則完全從資產經營的所有功能中退出。這樣，政府國有資產管理部門與授權經營公司之間存在的主要是考核與監督的關係。國資委的主要職責應該是：制定國有資產營運戰略方針、結構調整方向和投資發展規劃；編制國有資產經營預算；考核國有資產營運主體的營運業績，對其價值創造活動進行監控；制定國有資產營運主體的董事、監事、和財務總監選派和更換的遊戲規則並依遊戲規則進行選派和更換。

在國有資產授權架構下，國資部門是政府重要的行政管理機構，按政企分開的原則，不能直接管企業，更不能直接去進行國有資本的運營。以銀監會為例，它是銀行業的政府監管部門，對整個銀行系統實行監管和調控，它是政府金融資產的管理者，但不是金融性國有資產的所有者代表。

正是在這個意義上，人們傾向於把國有資產監管管理委員會解讀為“國監會”、其功能類似於證監會、銀監會、保監會，以監管和考核為己任，而不行使產權所有者權能。