國家公園空間佈局方案

2019年2月27日，國家林業和草原局（國家公園管理局）公園辦在北京組織召開了《國家公園空間佈局方案》專家論證會。 ^[1] 

2022年11月8日，國務院發佈《關於國家公園空間佈局方案的批覆》，原則同意《國家公園空間佈局方案》，請國家林草局（國家公園局）聯合財政部、自然資源部、生態環境部等部門印發，並認真組織實施。 ^[2] 

國務院關於國家公園空間佈局方案的批覆

國函〔2022〕101號

財政部、自然資源部、生態環境部、國家林草局（國家公園局）：

自然資源部關於報送《國家公園空間佈局方案》的請示收悉。現批覆如下：

一、原則同意《國家公園空間佈局方案》（以下簡稱《方案》），請國家林草局（國家公園局）聯合財政部、自然資源部、生態環境部等部門印發，並認真組織實施。

二、《方案》實施要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平生態文明思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，逐步把我國自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的區域納入國家公園體系，加強自然生態系統原真性、完整性保護。建立動態開放的國家公園體系管理機制，科學合理確定國家公園建設數量和規模，完善設立標準和程序，嚴把創建質量關，科學劃定國家公園範圍和分區，妥善調處各類矛盾衝突，防範化解風險隱患，成熟一個、設立一個。健全國家公園運行管理體制機制，強化政策支持和監督管理，探索生態產品價值實現機制，引導社會各界參與自然生態保護，科學有序推進國家公園建設各項任務，構建中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系，為維護國家生態安全、建設生態文明和美麗中國提供支撐保障。

三、各省、自治區、直轄市人民政府要加強組織領導，明確責任分工，健全工作機制，完善政策措施，按照《方案》要求，結合當地實際高水平創建國家公園。積極支持國家公園建設，承擔國家公園範圍內的經濟發展、社會管理、公共服務、防災減災、市場監管等職責，正確處理生態保護與原住居民生產生活的關係，探索企業、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的有效模式，促進人與自然和諧共生、永續發展，實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一。

四、國務院各有關部門要根據職責分工，強化協調配合，細化配套措施，按照國家有關規定在規劃編制、政策制定、資金投入、項目建設等方面給予指導支持。國家林草局（國家公園局）要加強統籌協調，會同有關方面做好指導服務、審核評估和監督管理，高質量推進國家公園體系建設，及時研究協調解決《方案》實施中遇到的問題；要嚴格把關，積極穩妥推進，按程序報批設立國家公園，指導編制和審批國家公園總體規劃並監督實施；要密切跟蹤《方案》實施情況，適時組織評估考核，建立健全督促整改和退出機制，重大情況及時向國務院報告。

國務院

2022年9月17日 ^[2] 

《國家公園空間佈局方案》確定中國國家公園建設的發展目標、空間佈局、創建設立、主要任務和實施保障等內容。

《方案》堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，實現自然生態系統的原真性、完整性保護，維護國家生態安全，為建設美麗中國和人與自然和諧共生的現代化築牢生態根基。到2025年，基本建立統一規範高效的管理體制。到2035年，基本完成國家公園空間佈局建設任務，基本建成全世界最大的國家公園體系。

《方案》將我國自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的區域納入國家公園體系，遴選出49個國家公園候選區（含正式設立的5個國家公園），其中陸域44個、陸海統籌2個、海域3個，總面積約110萬平方公里。全部建成後，中國國家公園保護面積的總規模將是世界最大。

《方案》在全國自然保護地體系規劃研究等基礎上，綜合考慮我國自然生態地理格局和生態功能格局，突出青藏高原、長江流域、黃河流域重點生態區位和生物多樣性、典型景觀分佈，以國家代表性、生態重要性、管理可行性為統一尺度，充分銜接國家重大戰略和重大生態工程。其中，青藏高原佈局13個候選區，形成青藏高原國家公園羣，總面積約77萬平方公里，佔國家公園候選區總面積的70%；黃河流域佈局9個候選區；長江流域佈局11個候選區。

《方案》覆蓋了森林、草原、濕地、荒漠等自然生態系統，以及自然景觀、自然遺產、生物多樣性等最富集區域，共涉及現有自然保護地700多個，10項世界自然遺產、兩項世界文化和自然雙遺產、19處世界人與生物圈保護區。分佈着5000多種野生脊椎動物和2.9萬餘種高等植物，保護了超80%的國家重點保護野生動植物物種及其棲息地，保護了國際候鳥遷徙、鯨豚類洄游、獸類跨境遷徙關鍵區域。49個國家公園候選區直接涉及28個省份，全社會將共同參與國家公園建設。通過特許經營、志願服務、生態管護公益性崗位等形式吸納原住居民、社會公眾，直接加入國家公園的保護建設管理，共享國家公園帶來的生態福祉。

《方案》明確，國家公園創建、設立以及候選區實行動態開放、考核評估、退出機制等，並提出強化自然資源資產管理、開展生態保護修復、統籌自然保護與社區發展、加強科技支撐保障、提升監測監管水平、增強科普宣教能力等6項建設任務。 ^[3] 

國家林草局、財政部、自然資源部、生態環境部近日聯合印發《國家公園空間佈局方案》，遴選出49個國家公園候選區（含正式設立的5個國家公園），總面積約110萬平方公里。

49個國家公園候選區是怎樣產生的？國家公園創建設立的原則、流程和工作機制如何？怎樣高質量推動國家公園建設工作？在29日國家林草局舉行的國家公園空間佈局方案新聞發佈會上，相關部門有關負責人進行了介紹。

“國家公園候選區的遴選經歷了科學評估、分區篩選和對標確認的過程。”國家公園研究院院長、中科院生態環境研究中心主任歐陽志雲在發佈會上表示。

歐陽志雲介紹，首先，明確我國需要進行嚴格保護的自然生態空間。

然後，根據相應規律，在全國劃分出4個生態大區39個自然生態地理區，將生態功能極為重要、生態系統極為脆弱、急需要保護的生態空間，規劃納入自然保護地體系進行系統保護。

最後，按照國家公園設立規範提出的國家代表性、生態重要性、管理可行性3大准入條件和9項認定指標，從各自然生態地理區中遴選出了49個需要嚴格保護的自然生態空間作為國家公園候選區。

國家林草局副局長李春良表示，遴選出的49個國家公園候選區包括陸域44個、陸海統籌2個、海域3個。其中，青藏高原佈局13個候選區，形成青藏高原國家公園羣；長江流域佈局11個候選區，黃河流域佈局9個候選區。

“編制方案的過程，經歷了多輪專家論證和徵求有關部門意見及第三方評估等嚴格的程序，還徵求社會各方面意見，體現研究的科學性、佈局的系統性及公眾參與性。”歐陽志雲説。

方案不但從空間上擘畫了國家公園建設藍圖，而且對國家公園創建設立的原則、流程和工作機制都做了明確規定。

李春良表示，在理念和目標上，方案堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，實現自然生態系統的原真性、完整性保護。在創建設立上，明確國家公園創建、設立以及候選區實行動態開放、考核評估、退出機制等要求。

國家林草局自然保護地管理司司長王志高介紹，按照方案，在創建階段，由相關省級政府向國家公園管理局提出創建申請，國家公園管理局會同有關部門審核批覆啓動創建工作，或由國家公園管理局會同有關部門商相關省級政府直接指定相關候選區啓動創建工作。

“在這個階段，科學論證國家公園範圍尤為重要，既要本着生態保護第一的原則，把最應該保護的劃入國家公園範圍，又要實事求是，結合管理機構設置以及解決歷史遺留問題和矛盾衝突等多種因素綜合分析合理區劃範圍。”王志高説，完成創建任務後，國家公園管理局組織開展評估。

值得注意的是，國家公園創建實行動態開放的候選區機制。國家公園候選區開展創建後，經評估，確實無法達到設立要求的，不予設立。對未納入佈局方案的保護關鍵區域，條件成熟時，經科學評估，可以按程序增補為國家公園候選區。

王志高表示，國家公園設立後，將定期組織評估，對評估不達標或造成自然資源資產重大損失的，啓動黃牌機制，限期整改，對整改不力、經評估確無法整改到位的啓動退出機制。

建立國家公園體制，是生態文明體制改革的一項重大制度創新。怎樣高質量推動國家公園建設工作？王志高表示，將認真總結國家公園體制建設中的做法和經驗，從四方面推動國家公園建設工作提質量、上水平。

一是進一步理順管理體制。配合有關部門，建立統一規範高效的國家公園管理體制，積極推進央地共建共管，建立局省共同責任體系和協調聯動工作機制，為國家公園的保護、建設和管理等工作提供堅實的組織保障。

二是加快國家公園立法進程。進一步完善《國家公園法（草案）》，做好審議出台前的各項準備工作。

三是組織實施好《國家公園空間佈局方案》。高標準、高起點建設第一批國家公園，同時積極開展國家公園創建工作，本着“成熟一個、設立一個”的原則，穩妥有序設立新的國家公園。

四是加大解決歷史遺留問題力度。實事求是、分類處置歷史遺留問題。一方面要堅持生態優先，強化自然生態系統的原真性和完整性保護。另一方面要保障各類主體的合法權益，分類施策。 ^[4]