南京城牆保護條例

2015年1月16日，江蘇省第十二屆人民代表大會常務委員會第14次會議批准《南京城牆保護條例》。 ^[1] 

（2014年12月30日南京市第十五屆人民代表大會常務委員會第14次會議制定，2015年1月16日江蘇省第十二屆人民代表大會常務委員會第14次會議批准）

第一條 為了加強南京城牆保護，促進城牆合理利用，彰顯歷史文化名城特色，根據《中華人民共和國文物保護法》、《江蘇省歷史文化名城名鎮保護條例》等法律、法規，結合本市實際，制定本條例。

第二條 本條例所稱南京城牆（以下稱城牆）是指原都城城牆（含宮城、皇城、京城、外郭及其附屬建築），包括城牆（城門）、護城河、城牆遺蹟和城牆遺址。

第三條 本市行政區域內城牆的規劃、保護、利用及管理，適用本條例。

第四條 城牆保護應當遵循保護為主、科學規劃、合理利用、依法管理的原則。

第五條 市人民政府應當加強對城牆保護工作的領導，將城牆保護工作納入國民經濟和社會發展規劃。城牆保護、維修和管理經費列入年度財政預算。

區人民政府應當配合做好所轄區域內城牆保護相關工作。

第六條 市人民政府設立城牆保護委員會，負責協調、指導城牆保護工作重大事項。

市文化遺產保護行政主管部門是本市城牆保護工作的主管部門，其所屬的城牆保護管理機構負責城牆保護和管理具體工作。

第七條 市人民政府應當按照世界文化遺產相關標準進行保護，組織開展城牆系統性搶救修復、歷史文化遺存整理發掘和展示利用，以及沿線環境整治和歷史風貌恢復工作，通過建立博物館、遺址公園等形式，展示城牆沿革及建造工藝等城牆文化。

第八條 文化遺產保護行政主管部門應當組織開展城牆保護宣傳教育，增強公眾的城牆保護意識，並做好與城牆有關的知識產權保護工作。

鼓勵民間城牆保護、城牆管理志願者組織及其成員參與城牆文物知識的宣傳工作。

鼓勵開展城牆保護科學研究，建立專家諮詢機制，推廣應用城牆保護科技成果。

第九條 任何單位和個人有保護城牆的義務，有權制止、舉報損害或者破壞城牆的行為。

鼓勵境內外組織和個人出資設立基金用於城牆保護。基金的募集和使用按照國家有關規定執行。

市人民政府或者市文化遺產保護行政主管部門對在城牆保護工作中做出顯著成績的單位和個人予以表彰和獎勵。 ^[1] 

第十條 市人民政府應當組織編制城牆保護規劃，報省人民政府批准。城牆保護規劃不得擅自變更，確需變更的，應當按照原批准程序報請批准。

編制城牆保護規劃應當與南京歷史文化名城保護規劃相銜接，並廣泛徵求公眾、專家和有關部門的意見。

經批准的城牆保護規劃應當納入地區控制性詳細規劃，是城牆保護、管理和利用的依據。

第十一條 城牆保護應當劃定保護範圍。

京城城牆按照南京城牆保護規劃分為一般地段和特殊地段，一般地段城牆保護範圍由牆基兩側各向外延伸不少於十五米，特殊地段城牆保護範圍根據城牆保護規劃確定。

宮城、皇城保護範圍根據南京明故宮遺址保護總體規劃確定。

外郭本體保護範圍由牆基（體）兩側各劃定三十至五十米。

第十二條 城牆及保護範圍內禁止下列行為：

（一）建設與城牆保護或者合理利用無關的建（構）築物以及户外廣告設施；

（二）從事可能影響城牆安全的施工、爆破、鑽探、挖掘、堆載作業；

（三）在城牆和城牆保護標誌上刻劃、塗畫、張貼；

（四）傾倒垃圾，丟棄危害城牆安全的廢棄物；

（五）架設、安裝與城牆保護或者合理利用無關的設備、裝置；

（六）拆城牆取磚、採石或者取土、種植作物；

（七）擅自在牆體上打樁、掛線、鑿孔、砌漿；

（八）存儲易燃易爆物品；

（九）從事造成城牆潮濕、高温、放射、振動等危害城牆安全的活動；

（十）法律、法規規定的其他禁止行為。

第十三條 市、區人民政府應當加強城牆保護範圍內的園林綠化管理工作，建設與城牆景觀和環境生態相協調的綠化帶。

現存城牆兩側八米以內不得種植喬木和危害城牆的藤蔓類植物；城牆兩側八米以外、保護範圍以內應當選擇不遮擋城牆和根系不破壞城牆的樹種。現有樹木影響城牆安全的應當遷移，遮擋城牆的應當修剪或者遷移。牆體兩側和牆頂危害城牆安全的植物應當定期清理。

城牆遺址、遺蹟及其兩側綠化應當與明城牆風光帶相協調。

第十四條 城牆保護範圍外劃定建設控制地帶。

建設控制地帶由保護範圍向外延伸不少於五十米。京城城牆特殊地段建設控制地帶根據城牆保護規劃確定。

宮城、皇城建設控制地帶根據南京明故宮遺址保護總體規劃確定。

在建設控制地帶內建設建（構）築物的，其高度不得超過所在地區城牆高度，其中遺址、遺蹟段不超過十二米，建設控制地帶以外至一百米範圍內不超過十八米；體量、風格、色調、密度應當符合城牆保護規劃要求，與周邊環境風貌相協調，並依法辦理相關審批手續。

因公共利益確需突破上述高度控制標準的，應當進行景觀視線影響分析，向社會公示後，報市人民政府批准。

建設控制地帶內不得建設工業項目和大型商業設施。

第十五條 城牆保護範圍劃定前已經存在的建（構）築物，不得翻建、改建或者擴建；影響城牆保護的，應當在規定期限內改造、拆除，對改造、拆除的建（構）築物依法給予補償。

城牆保護範圍劃定後，任何單位和個人不得建設影響城牆保護的建（構）築物。違法建設的，由區人民政府組織清除，由此造成的損失由違法建設人承擔。

建設控制地帶內超過城牆高度的建（構）築物翻建、改建或者擴建的，應當降低到規定高度。

第十六條 任何單位和個人不得破壞城牆現存段落及整體走向。

宮城遺址範圍內及其城牆遺址外側一百米範圍內，不得新建建（構）築物。

皇城城牆遺址上不得新建建（構）築物，逐步拆除現存建（構）築物，不能拆除的建（構）築物及原城牆拐點處應設置永久性標誌進行展示。

外郭牆基（體）兩側各劃定三十米至五十米的公共綠地，可以採用綠化景觀標示城牆走向。

第十七條 城牆保護應當設立保護標誌，載明城牆的名稱、修築年代、保護級別、保護範圍、建設控制地帶等。

城牆遺址應當設置永久性標誌，城牆遺蹟的土芯夯土層應當保持穩固。

第十八條 市、區人民政府應當加強護城河環境整治工作，改善護城河景觀，開展截污和生態補水工程，防止水體對城牆的腐蝕。

第十九條 城牆的城磚、條石、內包夯土、門楣、碑石、擂石及古建構件等屬文物，任何單位和個人不得買賣，城牆上的城磚銘文不得擅自拓印。

第二十條 市、區人民政府應當按照保存世界文化遺產整體性、真實性的要求，實施城牆周邊環境整治，提升城牆及周邊文化展示、旅遊觀光、市民休閒等功能，保持城牆本體與周邊環境和諧、統一。

第二十一條 市人民政府應當組織相關部門編制城牆利用方案，明確與城牆保護和發展相適應的利用方式和要求，發掘和合理利用城牆的歷史文化資源，發展文化旅遊。

市文化遺產保護行政主管部門統籌規劃城牆利用，禁止其他任何單位和個人利用城牆從事旅遊文化必需外的其他生產經營活動。

禁止任何單位和個人將城牆佔為私用或者專用。

第二十二條 城牆參觀遊覽區的設立應當符合城牆保護規劃和利用方案，具有必要的旅遊配套、公共安全、環境生態保護方案，並依法辦理相關審批手續。

第二十三條 城牆保護管理機構應當按照城牆參觀遊覽區遊客承載標準控制遊客數量，並向社會公佈。遊客數量可能達到最大承載量時，城牆保護管理機構應當提前公告並向所在區人民政府報告，及時啓動遊客分流預案，疏導遊客。

第二十四條 利用城牆舉辦展覽展示等活動的，應當在活動舉辦十五日前，向市文化遺產保護行政主管部門依法辦理相關審批手續；利用城牆進行影視拍攝等活動的，應當由市文化遺產保護行政主管部門依法審查後，報省文化遺產保護行政主管部門批准。活動舉辦單位在辦理審批手續時，應當提交活動方案和城牆保護方案，經批准的活動方案和城牆保護方案不得擅自變更。

第二十五條 利用城牆進行景觀亮化的，應當採用安全低温、環保節能的燈具，嚴格控制照明亮度、範圍，鼓勵採用投光照明方式進行景觀亮化。安裝的照明設施要與城牆景觀相協調，不得破壞城牆的結構和風貌。 ^[1] 

第二十六條 市文化遺產保護行政主管部門履行下列職責：

（一）會同有關部門具體負責編制城牆保護規劃，依法報批後公佈實施；

（二）會同有關部門具體負責編制城牆利用方案、城牆參觀遊覽區遊客承載標準和遊客分流預案，報市人民政府批准後公佈實施；

（三）負責審查批准城牆合理利用活動的方案；

（四）依法查處違反城牆保護的行為；

（五）制定並監督實施城牆日常維修保養計劃和重點修繕計劃，組織城牆安全檢查工作；

（六）指導和監督城牆保護管理機構開展保護、管理和利用工作；

（七）受理單位和個人對違反城牆保護行為的舉報；

（八）法律、法規規定的其他職責。

第二十七條 規劃行政主管部門負責城牆保護範圍和建設控制地帶規劃管理。

城鄉建設行政主管部門負責實施城牆保護範圍和建設控制地帶國有土地房屋徵收。

城市管理行政主管部門負責城牆保護範圍和建設控制地帶內違法建設拆除和市容環境衞生監督管理，指導城牆亮化和配套市政設施建設。

旅遊行政主管部門負責城牆旅遊秩序監督管理，指導配套旅遊設施建設。

園林綠化行政主管部門負責城牆保護範圍和建設控制地帶內園林綠化監督管理，指導城牆保護範圍內植物和綠地、景觀工作。

國土資源、環境保護、水利、公安、工商、財政、人防等部門按照各自職責，做好城牆保護相關工作。

第二十八條 城牆保護管理機構履行下列職責：

（一）負責城牆的巡查、養護和保潔等管理工作；

（二）組織實施城牆修繕方案；

（三）組織城牆本體監測，對城牆保護範圍和建設控制地帶內可能影響城牆安全的活動進行風險評估並建立管理檔案；

（四）制定城牆安全事故防範預案，落實安全防護措施；

（五）蒐集、整理與城牆有關的文物、資料、實物並予以分類保護；

（六）開展城牆保護研究和交流。

第二十九條 城牆保護管理機構應當在城牆本體設置安全監測系統，監測城牆本體的沉降、膨脹、裂縫裂隙、牆頂位移情況，建立檔案，保存安全監測記錄。設置的安全監測系統不得損害城牆安全。

第三十條 城牆保護管理機構對城牆進行修繕等保護性施工的，應當組織專家論證，制定具體方案，依法報批後實施。方案需要變更的，按照原審批程序報批。

城牆安全受到突發性威脅的，城牆保護管理機構可以直接採取可逆性臨時搶險加固措施。

第三十一條 城牆修繕應當最大限度使用原材料、原工藝，保留歷史信息，保持原有位置和形制。城牆修復部分應當與原城牆風格相協調，並可識別。

城牆保護管理機構應當對城牆修復部分製作記錄檔案，設置永久性年代標誌。

第三十二條 承擔城牆勘察、設計、施工、監理的單位應當按照國家規定具備文物保護工程資質。

第三十三條 城牆保護管理機構應當對散落在城牆以外的城磚進行登記造冊，產權單位和個人應當予以配合。

拆除以城磚為建築材料的建（構）築物的，施工單位應當將城磚集中保護，不得損壞。建設單位應當及時通知市文化遺產保護行政主管部門統一回收，用於城牆維修。

鼓勵單位和個人收集上交城磚，有突出貢獻的應當給予表彰。 ^[1] 

第三十四條 違反本條例第十二條第五項、第六項、第七項規定的，由文化遺產保護行政主管部門責令改正，並處一萬元以上三萬元以下罰款。

違反本條例第十二條第八項、第九項規定的，由文化遺產保護行政主管部門責令改正，給予警告，情節嚴重的，處二萬元以上五萬元以下罰款。

第三十五條 違反本條例第二十四條規定的，由文化遺產保護行政主管部門責令停止違法行為，有違法所得的，沒收違法所得，並處一萬元以上五萬元以下罰款；造成城牆損壞後果尚不構成犯罪的，處五萬元以上十萬元以下罰款。

第三十六條 相關行政主管部門應當規範城牆保護管理行政處罰自由裁量權，根據違法行為的事實、性質、情節和社會危害程度等因素，對行政處罰的幅度進行細化並向社會公佈。

第三十七條 違反本條例規定，造成城牆損毀、附屬設施損壞或者破壞周邊環境的，依法承擔民事責任；盜竊、哄搶、私分或者非法侵佔與城牆有關的文物，構成治安違法的，由公安機關依法給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十八條 城牆保護相關行政主管部門、管理機構及其工作人員違反本條例規定，翫忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。 ^[1] 

第三十九條　本條例所稱特殊地段城牆，是指帶有甕城的城門或者城門遺址，帶有山體的包山城牆，以及玄武湖、紫金山麓等地保存完整的護城河段城牆等。

第四十條 本條例自2015年4月1日起施行。1995年11月28日南京市第十一屆人民代表大會常務委員會第二十次會議制定的《南京城牆保護管理辦法》同時廢止。 ^[1] 

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

《南京城牆保護條例》（以下簡稱《條例》）已由南京市第十五屆人民代表大會常務委員會第十四次會議於2014年12月30日審議制定，現就《條例》作如下説明。

一、制定《條例》的必要性

南京城牆是我國現存城牆中保存最完整的古都城牆，也是中國現存城牆中長度最長的城牆，對於研究古代社會的城市建設、軍事歷史和建築藝術等，具有極其重要的價值。1995年11月，南京市人大常委會制定了《南京城牆保護管理辦法》，對於加強南京城牆的規劃、保護、管理發揮了重要作用，為文物部門開展南京城牆保護管理工作提供了規範性指引。

2006年和2012年，南京城牆兩次被列入《中國世界文化遺產預備名單》重大申遺項目，去年7月，南京又被確定為“中國明清城牆”申遺項目牽頭城市。申報世界文化遺產工作需要強有力的法律支撐。為了促進南京經濟社會的發展，適應蘇南現代化示範區南京國家文化遺產的保護要求，從根本上解決城牆在保護方式、保護途徑、體制機制等方面存在的問題，從法律法規上規範、調整和強化對南京城牆保護與利用，提升其社會價值、文化價值和城市地位，修訂《辦法》十分必要，並將《辦法》提升為《條例》。

二、《條例》的主要內容

《條例》共五章，四十條。第一章 總則，主要規定立法目的、適用範圍、城牆保護原則、政府及其部門職責等；第二章 保護和利用，主要規定城牆保護規劃編制和要求、城牆保護範圍和建設控制地帶規定、城牆保護的禁止性行為、城牆利用方式和要求；第四章 監督和管理，主要規定文化遺產保護行政主管部門、城牆保護相關行政主管部門職責、城牆保護管理機構保護城牆的具體措施；第四章 法律責任；第五章 附則。

三、需要説明的幾個問題

（一）關於南京城牆法律概念。

本《條例》對南京城牆進行了定義：南京城牆是指原都城城牆（含宮城、皇城、京城、外郭及其附屬建築），包括城牆（城門）、護城河、城牆遺蹟和城牆遺址。這一表述，涵蓋了明城牆以及明以前及明以後修繕的各個歷史時期的城牆、遺蹟及遺址，涵蓋了宮城、皇城、京城和外郭，並按照城河一體的保護理念，將護城河也納入法律保護範圍。對於特殊地段城牆，在附則中做了明確表述。

（二）關於城牆周邊建設規定。

保護城牆不僅要保護城牆本體，還要保護整體歷史風貌，對城牆周邊建設活動作出限制，彰顯城牆古韻。《條例》對建設控制地帶內建設建（構）築物的高度，明確規定不得超過城牆高度，遺址、遺蹟段不超過十二米；建設控制地帶以外至一百米的範圍內不超過十八米。為了更好地保護明故宮遺址，《條例》還限制遺址周邊建設活動，不得在宮城遺址範圍內及其城牆遺址外側一百米範圍內、皇城城牆遺址上新建建（構）築物，逐步拆除皇城城牆遺址上的現有建築。

（三）關於城牆利用。

為體現和發揮城牆文化與經濟的雙重價值，按照永續利用、傳承後世的要求，提出了挖掘和合理利用城牆歷史文化資源，統籌發展文化旅遊產業。《條例》對城牆利用的條件、要求和審批程序做了規定，在符合城牆保護規劃的前提下，組織編制城牆合理利用方案，提升城牆及周邊資源開發利用的科學性和創意性，積極打造明城牆風光帶。為保證城牆開放的安全，對城牆遊客承載量進行控制管理。《條例》還明確禁止任何單位和個人將城牆佔為私用或者專用。

（四）關於城牆管理機構職責和日常工作。

《條例》理順了城牆日常保護管理工作的關係，明確規定城牆保護管理機構負責城牆保護和管理具體工作，負責城牆日常保潔和養護、技術監測、修繕搶修等。同時規定了城牆修繕等保護性施工應當組織專家論證，履行審批程序。應當最大限度使用原材料、原工藝，保留歷史信息，保持原有位置和形制。城牆修復部分應當與原城牆風格相協調，並可識別。對於修復部分製作記錄檔案，設置永久性年代標誌。

（五）關於法律責任。

《條例》規定了南京城牆保護範圍內的禁止性行為，細化了對各項禁止性行為的法律責任，加大了對破壞城牆及相關文物的處罰力度。同時，明確了行政主管部門應當規範城牆保護管理行政處罰自由裁量權，根據違法行為的事實、性質、情節和社會危害程度等因素，對行政處罰的幅度進行細化並向社會公佈。為進一步體現對城牆的保護，規定造成城牆損毀、附屬設施損壞或者破壞周邊環境的，依法承擔民事責任；盜竊、哄搶、私分或者非法侵佔與城牆有關的文物，構成治安違法的，由公安機關依法給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

以上説明連同《條例》，請予審議。 ^[2] 

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

《南京城牆保護條例》（以下簡稱條例）已經南京市第十五屆人大常委會第十四次會議通過，現報省人大常委會批准。省人大常委會法工委在該條例通過前進行了初步審查，徵求了省人大常委會教科文衞委、省文物局、省住房城鄉建設廳等相關部門以及部分立法諮詢專家和省人大法制專業組代表的意見，並與南京市人大常委會法工委進行了溝通，提出了修改意見和建議，南京市人大常委會已經作了相應修改。2014年12月31日，省人大法制委員會對該條例進行了審議，現將審議情況報告如下：

南京城牆是南京歷史文化的重要標誌和寶貴資源。為了加強南京城牆保護，促進城牆合理利用，彰顯南京歷史文化名城特色，南京市人大常委會結合本地實際，制定該條例十分必要。條例在城牆保護規劃編制、城牆的保護範圍和建設控制地帶的劃定、城牆的利用等方面作了具體細化的規定，明確、具體，具有較強的針對性和可操作性。該條例同憲法、法律、行政法規和本省的地方性法規不相牴觸，建議本次常委會審議後予以批准。

以上報告，請予審議。 ^[3] 

記者今天從南京市人大常委會獲悉，《南京城牆保護條例》(簡稱“條例”)將從今年4月1日起正式施行。根據這一條例，城牆建設控制地帶建築不得高於城牆，已有超標建築要逐步拆除。

這一條例規定，在城牆建設控制地帶內建設建(構)築物的，其高度不得超過所在地區城牆高度。條例對建築的高度進行了細化：其中，遺址、遺蹟段不超過十二米，建設控制地帶以外至一百米範圍內不超過十八米。體量、風格、色調、密度應當符合城牆保護規劃要求，與周邊環境風貌相協調，並依法辦理相關審批手續。因公共利益確需突破上述高度控制標準的，應當進行景觀視線影響分析，向社會公示後，報市人民政府批准。

針對城牆周邊已經存在的超標建築，條例明確，城牆保護範圍劃定前已經存在的建(構)築物，不得翻建、改建或者擴建；影響城牆保護的，應當在規定期限內改造、拆除，對改造、拆除的建(構)築物依法給予補償。城牆保護範圍劃定後，任何單位和個人不得建設影響城牆保護的建(構)築物。違法建設的，由區人民政府組織清除，由此造成的損失由違法建設人承擔。建設控制地帶內超過城牆高度的建(構)築物翻建、改建或者擴建的，應當降低到規定高度。

條例還明確規定，宮城遺址範圍內及其城牆遺址外側一百米範圍內，不得新建建(構)築物。其中，皇城城牆遺址上不得新建建(構)築物，逐步拆除現存建(構)築物，不能拆除的建(構)築物及原城牆拐點處應設置永久性標誌進行展示。外郭牆基(體)兩側各劃定三十米至五十米的公共綠地，可以採用綠化景觀標示城牆走向。

在處罰措施方面，該條例規定，造成城牆損壞後果尚不構成犯罪的，處五萬元以上十萬元以下罰款。造成城牆損毀、附屬設施損壞或者破壞周邊環境的，依法承擔民事責任；盜竊、哄搶、私分或者非法侵佔與城牆有關的文物，構成治安違法的，由公安機關依法給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。 ^[4]