中央銀行制度

一、中央銀行制度的先驅：古代的公共銀行

在中國，作為政府的金融機構，可以追溯到公元前11世紀的西周初年，《漢書》有“太公為周立九府環法” ^[1]  的記載，這是中國最早的政府金融機構和貨幣立法。後來的秦、漢、唐、宋、明、清政府常常出台干預貨幣金融的政策。清代大約康雍時期，民間金融活躍，出現了辦理票據交換、承擔貨幣金融監管的金融行會組織，呼和浩特有“寶豐社”、包頭有“裕豐社”、大同有“恆豐社”等。

在西亞和歐洲，金融業從寺廟借貸和攤桌錢幣兑換商開始，政府“為了反對高利貸，也為了減輕雅典和德勞斯神殿帶來的影響，古希臘的許多城市從公元前4世紀就決定成立公共銀行，由政府官員掌管和監控。這些公共銀行，除了充當銀行本身的職能作用以外，還負責徵收賦税和鑄造貨幣” ^[2]  。公元前3世紀古埃及以古希臘的樣板建立了皇家銀行網，壟斷了銀行業務。後來古希臘和古埃及融入了古羅馬。由於“各公共銀行或攤桌兑換商都分散在外省，在古羅馬城設有一箇中央銀行。他們的合作者被稱之為包税人” ^[2]  。在15—16世紀歐洲文藝復興時期，公共銀行再度出現。1401年巴塞羅那市政府創立“交換所”，延續了3個世紀；1407年法國瓦朗斯成立第二家公共銀行；1408年第三家公共銀行“聖喬治銀行”在熱那亞成立，它接受市政大量債務，進行整頓，吸收存款，為政府融通資金，並延續了4個世紀。意大利一些教會的典當，在省政府支持下變成了公共銀行。 ^[2]  1619年威尼斯共和國成立了一家轉賬銀行——吉羅銀行，促使國家的供應商接受延期付款，銀行以流通票據購回供應商的票據。1637年它兼併了另一家公共銀行——理亞多銀行，成為威尼斯國家銀行，印製流通票據，承兑國家債權、現金存款和商業債權，1797年與共和國同時壽終正寢。1609年阿姆斯特丹市成立一家外匯銀行，壟斷外匯結算和轉賬，與威尼斯銀行一樣發行流通票據。

1656年，立陶宛籍瑞典人約翰·帕爾莫斯塔奇在斯德哥爾摩成立威克塞爾銀行，在用流通票據支付存款時，不計利息、手續費、沒有期限，可以換取現金，但是需要交付一筆現金或者簽署一個簡單的債務認可書，這就成為最早的紙幣，該銀行也就成為最早的貸款無須存款的銀行。但是它在1666年還是陷入了支付困難。為了接替這家銀行，1668年瑞典組建王國國家銀行。這就是最早的中央銀行。

其實，這3 000多年公共銀行的出現和發展只是告訴人們：貨幣信用的出現、存在及其發展，是經濟社會發展中的客觀需要，商品化、貨幣化、信用化和國際化程度愈高愈需要。

二、第一階段（1694年-1913年）：中央銀行制度的產生

17世紀晚期，在英國的“商界和政界出現了這樣一種意志：組建一個大型銀行機構，同金銀器商兼銀行家競爭，併為私人和公共利益服務，同時這家銀行不依附於任何一方，” ^[3]  並且想以阿姆斯特丹銀行為樣板。1688年一位來自阿姆斯特丹的蘇格蘭紳士威廉·佩特森帶來了一份具體方案，經過國會長時間辯論，1694年7月24日通過成立股份制英格蘭銀行的決議，向社會籌資120萬英鎊，擁有貨幣發行權。1696年發生一場擠兑，國會出面干預，支持銀行將資本擴大一倍，延長髮行期，偽造英格蘭銀行鈔票者為犯罪。

在工業革命中，銀行業迅速發展，也帶來了一些新的問題，其中最主要的是銀行券發行與流通的地域和信用問題、票據交換問題和發生危機之後對商業銀行的救助問題，即最後貸款人問題，這些問題已經嚴重影響到經濟的正常運行。比如，1825年和1837年在英國爆發了歷史上兩次最早的週期性經濟危機，並衝擊了整個國民經濟。這兩次危機的爆發點都是從貨幣信用領域突破的，支付手段缺乏，貨幣不足，信用中斷，存款擠提，貸款被迫凍結，1825年—1826年間有140家銀行倒閉，並且發生了國際收支逆差，黃金外流，存款人和銀行券持有者對銀行失去了信心。事過之後，痛定思痛，資產階級認為貨幣信用問題是危機的根源，便從貨幣信用方面尋求防止危機的辦法，從而釀成了19世紀上半葉的一場關於銀行券發行保證的大爭論。1844年，英國首相比爾主持通過了《英格蘭銀行條例》（亦稱《比爾條例》），英格蘭銀行分設發行部和銀行部，以國債擔保發行不超過1 400萬英鎊的銀行券，超過此數額則必須要有100%的準備金。當時全國有200多家銀行享有發行權，《比爾條例》規定，新增銀行和舊有銀行改組合並，就失去了發行權，這些銀行停止發行時，英格蘭銀行可以增發停發銀行券，就這樣逐步壟斷了全國貨幣發行權。

隨着英格蘭銀行發行權的擴大，其地位日益提高，許多商業銀行便把自己的一部分現金準備存入發行銀行，它們之間的債權債務關係便通過英格蘭銀行來劃撥沖銷，而票據交換所的最後清償也通過英格蘭銀行來進行。在後來幾次經濟、危機的打擊下，英格蘭銀行居然能巍然不動，商業銀行便圍攏過來，猶如百鳥朝鳳，使英格蘭銀行取得清算銀行的地位。到了1876年，英格蘭銀行半數以上的存款，均是各商業銀行的活期存款。早在1825年和1837年兩次經濟危機中，英格蘭銀行曾經對普通銀行提供貸款，在後來的1847年、1857年、1866年週期性經濟危機中，國會不得不批准英格蘭銀行將貨幣發行量暫時突破1 400萬鎊的限制，用它的銀行券支持一般銀行，充當了“最後貸款人”角色。在經濟繁榮時期，商業銀行需要大量直接或間接對工業家和商人們辦理票據貼現，由於其資力有限，因此需要向發行銀行要求重貼現。英格蘭銀行作為“銀行的銀行”就這樣確立了。

在法國，1789年法國資產階級革命強烈地刺激了法國資本主義的發展，為適應工業資本發展的需要，1800年組成了法蘭西銀行併發行銀行券，後來國家給了法蘭西銀行在全國開設分支行的權力，1848年又有9個省的發行銀行與之聯合起來，從而使其集中了整個銀行券的發行。最初國家只給了3 000萬法郎的投資，後來增加到18 250萬法郎，總經理與副總經理由國家元首任命，從而使法蘭西銀行與政府的關係一開始就很密切。19世紀30年代，它曾給君主政體的政府以幫助，1848年二月革命它又站在反對革命的一邊，力圖使共和國失去威信和引起金融危機。不過後果卻是打擊了自己——銀行券大量擠兑、瀕臨破產。後來是小資產階級的臨時政府給了它幫助。1871年巴黎公社革命它又成為反革命的金融支柱，供給凡爾塞反革命集團以25 800萬法郎的貨幣。在普法戰爭中，法蘭西銀行又成了向普魯士投降的反動派的金融後盾。很明顯，它一開始就在政府金融方面邁出了較大的步伐。

在美國，1782年成立的北美洲銀行是美國具有現代意義的第一家銀行，到1861年美國的銀行有2 500家，然而都不很穩定。1791年國會批准建立第一所國民銀行——第一美洲銀行，聯邦政府掌握股權的20%，掌管政府存款，為全國各地轉撥資金，並通過拒收過度發行鈔票的州立銀行的銀行券或拿這些銀行券去要求發行銀行兑現黃金，藉以管理州立銀行，從而受到各州立銀行的攻擊，僅過20年到1811年就短命夭亡了。1816年政府批准第二美洲銀行開業，亦落得同樣的命運。1833年至1863年出現一段自由銀行制度時期，貨幣流通和信用都很混亂。1861年—1865年的美國國內戰爭，給美國資本主義的發展以有力的刺激，從而也提出了對於貨幣信用的要求。1863年美國國會通過了全國貨幣法案，建立了國民銀行制度，在財政部之下設立“貨幣流通監理官”，監理國民銀行的活動，要求發行規格統一的、安全可靠的銀行券，凡在政府註冊的國民銀行，每發行90美元的銀行券，就要在貨幣總監存入100美元的公債，如發行的銀行倒閉，貨幣總監便將其公債出售，代償銀行券持有人。州立銀行發行鈔票，須交面值10%（年率）的税款，藉以限制濫發，從此美國有了一種按面值流通的統一鈔票。但是這個法案，並沒有解決統一清算的問題，對於存款準備金也定得過死，貨幣供應量仍沒有一個統一的調節機關。所以在1907年的經濟危機中，才着手成立貨幣委員會，擬建新的聯邦儲備制度，可是長期難產。直至1913年，美國《聯邦儲備法》通過之後，才建立了自己的中央銀行制度。

日本的情況則不同。1864年日本發生了資產階級革命———明治維新，1870年日本派人專門考察了美國的貨幣銀行制度，回國後頒佈了《國立銀行條例》。初期的國立銀行僅4家，享有貨幣發行權，但限於資本不多，信用不佳，4年之後又作一些改革，學習英國金融經驗，國立銀行始得以繼續發展，1879年末達到150家，1880年前政府利用銀行發行不兑現紙幣，調節金融的日本銀行，其他國立銀行一律於期滿解散，或改為普通商業銀行。日本銀行就成為日本的中央銀行。

我國現代中央銀行始於20世紀初，由於當時錢幣紊亂，平色摺合十分繁雜。為整理幣制，光緒三十年（1904）年由户部奏準，三十一年設立户部銀行，額定資本400萬兩，由國內各界認股。但認股者並不踴躍，結果由政府撥款20萬兩，先行開業。光緒三十四年（1908年），户部更名為度支部，户部銀行改為大清銀行，經理國庫、發行紙幣，但未能真正起到管理金融的作用。户部銀行成立未幾，郵傳部藉口户部銀行管不了外匯，發生了鎊虧（清末中國借外債很多，帝國主義國家在我還債時，有意提高匯價，使我吃虧甚大，因多數借款是英鎊，故稱鎊虧），要求成立交通銀行，經清政府批准於1907年3月4日開業，發行紙幣，經理鐵路、輪船、電報、郵政四個單位的一切款項收支，因此，出現了兩個“中央銀行”。“國無二君”實際都不成其為真正的中央銀行。

總之，這一時期的中央銀行，多是因各國的不同情況和形勢要求，意識到貨幣發行需要統一管理而開始組設，尚屬幼稚，功能也極為簡單。其特點是：（1）經營存放款的普通銀行自然演進；（2）逐漸集中貨幣發行；（3）對一般銀行提供服務。其功能只包括政府融資功能、貨幣發行功能、金融服務功能（僅僅有集中準備金、貼現商業銀行票據、轉賬結算）。

三、第二階段（1914年-1944年）：中央銀行制度的擴展

在一戰前，各國中央銀行因為國際形勢緊張，都千方百計集中黃金，在一年半當中（1914年6月止）黃金產量為70 500萬金元，其中35 500萬金元被德、法、俄吸收。世界金融中心交易停止，各國中央銀行停止或者限制兑現，禁止黃金外流，各國國際債務宣佈暫停清償。戰爭開始，戰費不足，就由中央銀行借墊，或者央行對國庫券貼現，鈔票大增，造成通貨膨脹。1920年39個國家在布魯塞爾舉行國際金融會議，提出16條決議，主要內容是：先使各國財政預算平衡，以斷通貨膨脹之源；同時確定發行銀行的發行原則，即“發行銀行應脱離政治壓迫而自由，更應恪守金融謹慎的原則”。1922年在日內瓦舉行會議，又提出“各國未設中央銀行者，應即設立”。會議認為，國家金融的穩定與調節，需要各國中央銀行的合作。 ^[4]  會議以後，各國中央銀行發展很快。一是一戰後新產生的國家需要解決國內貨幣金融問題，先後設立了中央銀行。二是許多國家為解決經濟困難、金融混亂，依靠國際聯盟或者美國的幫助設立了中央銀行。三是為了重建幣制，穩定幣值，參戰各國不得不改組或者新設中央銀行。四是為了貨幣發行的制度化各國都授權中央銀行集中統一發行鈔票，並建立了比例發行準備制度。

這個時期中央銀行的特點是：（1）新設中央銀行大多是人為創設型；（2）中央銀行的重心在於穩定貨幣；（3）集中儲備成為穩定金融的重要手段；（4）中央銀行的金融監管提到議事日程，但主要是準備金制度。所以，這個時期中央銀行的功能，除了政府融資功能、貨幣發行功能、金融服務功能（僅僅有集中準備金、貼現商業銀行票據、轉賬結算）外，又產生了金融監管功能。

由於一戰中各國貨幣發行過度，釀成通貨膨脹，這一階段特別強調中央銀行要獨立於政府。

四、第三階段（1945年-）：中央銀行制度的強化

兩次世界大戰和一次世界性經濟危機，使得金本位崩潰，各國實行管理通貨制度，控制貨幣數量自然成為各國中央銀行的重要職責，為此從1945年到1971年，改組、重建和新設的中央銀行共有50多家。為了恢復經濟，穩定金融，國家加強了對中央銀行的控制，開始了中央銀行國有化進程，中央銀行成為國家機器的重要組成部分；各國在凱恩斯理論影響下，制定和實施貨幣政策成為中央銀行最突出的職責。同時，近幾年經濟犯罪在世界範圍內呈上升趨勢，反洗錢鬥爭的任務艱鉅，政府不得不賦予中央銀行一定的職責；社會誠信問題的突出，金融系統徵信及其資源共享也需要國家出面協調組織和管理，也只能由中央銀行負責；伴隨着交通電訊高科技的進步，經濟金融全球化和經濟金融化的發展，國際間的金融聯繫、金融合作與金融協調，更需要由中央銀行承擔。所以，當代中央銀行出現了許多新的特點：（1）國有化成為中央銀行的重要準則；（2）國家控制中央銀行，中央銀行成為國家機構的一部分；（3）制定和實施貨幣政策成為中央銀行的最重要職責；（4）中央銀行的國際合作與協調日益加強。在這個時期，中央銀行的功能又一次得到發展，在政府融資功能、貨幣發行功能、金融服務功能、金融監管功能之外，調控宏觀經濟功能格外突出；而且近年又產生反洗錢功能、徵信管理功能。 ^[5] 

如《歐洲中央銀行組織結構圖》所示，歐洲中央銀行於1998年6月1日在法蘭克福成立，這是貨幣銀行史上第一個建立在沒有相應的聯邦中央政府的基礎上的新型中央銀行。

（一）單一式中央銀行制度

是指國家建立單純的中央銀行機構，使之全面行使中央銀行職能，領導全部金融事業的中央銀行制度。 是目前世界各國所採用的最主要、最典型的類型。分為以下兩類：

（二）複合式中央銀行制度

國家不單獨設立專司中央銀行職能的中央銀行機構，而是由一家集中央銀行與商業銀行職能於一身的國家大銀行兼中央銀行職能的中央銀行制度。多見於央行形成初期和計劃經濟體制下。如前蘇聯、1984年前的我國等。

（三）準中央銀行體制

是指國家不設通常意義上的完整的中央銀行，而設立類似中央銀行的金融管理機構，執行部分中央銀行職能，或者由政府授權某個或幾個商業銀行承擔部分中央銀行的職能。如香港地區。

（四）跨國中央銀行體制

是指若干國家聯合組建一家中央銀行，在成員國範圍內行使全部或部分中央銀行職能。西非貨幣聯盟、中非貨幣聯盟、東加勒比海貨幣管理局、歐洲中央銀行。

（一）全部股份為國家所有

國有化有兩條途徑。

歷史悠久的中央銀行大部分是從商業銀行演變而來，其資本最初也為私人所有。在中央銀行的長期發展和演變過程中，國家為了加強對經濟的干預，認為排除私人資本更有利於為國家整體經濟目標服務，逐步實行國有化。

特別是在第二次世界大戰結束之後，掀起了中央銀行國有化的高潮。而在這個時期新成立的中央銀行大多是由國家出資建立的。

（二）公私股份混合所有

公私股份混合所有的中央銀行也可以稱為半國有化中央銀行。其資本金的一部分為國家所有，另一部分由私人所有，國家持有的股份一般佔資本總額的一半以上。 在採取這種所有制結構的中央銀行體制中，民間股東的權限受到很大限制。但是民間股東不能影響中央銀行的宏觀金融政策。

（三）全部股份私人所有

全部股份私人所有的中央銀行實際上是私人銀行經政府授權，執行中央銀行職能，如：意大利的中央銀行意大利銀行。

由於中央銀行的特殊性，因此，由私人銀行執行中央銀行職能，也受到某些限制。

（四）無資本金的中央銀行

由於中央銀行獲得國家的特別授權執行中央銀行職能以後，馬上就可以通過發行貨幣和吸收金融機構的準備金存款獲得資金來源。因此，作為中央銀行有無資本金在其實際業務活動中並不重要。

（五）多國共有資本的中央銀行

跨國中央銀行的資本不為某一國家所獨有，而是由跨國中央銀行的成員國所共有。

三種形式的組織結構：

三權為決策權，執行權，監督權。

（一）三權統一於一個機構

一般是中央銀行的董事會或理事會，既要制定各項政策和方針，又要負責這些政策、方針的貫徹、實施和監督。 特點：決策層次少、權力比較集中等。 優點：有利於政策的銜接和一致，便於迅速決策和實施。 缺點：決策、執行和監督缺乏強有力的制衡機制。

（二）三權分立

三權分別由不同的機構承擔，並由其分別行使權力。 決策機構——代表國家發行行政命令 執行機構——通過中央銀行業務掌握全國的金融情況 監管機構——執行金融管理紀律 體現了行政、業務和司法的三方面配合。 優點：有利於專業化管理和權利的制衡。 缺點：相互協調的效率較低。

（三）三權交叉

中央銀行通常設有一個主要的決策機構，除此之外，還設有專門的執行機構和監督機構，也有一定的決策權。

我國中國人民銀行實行一元中央銀行體制，由中國人民銀行執行中央銀行的全部職責，並按照《中華人民共和國中國人民銀行法》第二章第十三條的規定，根據履行職責的需要設立分支機構，作為中國人民銀行的派出機構。 中國人民銀行對分支機構實行集中統一領導和管理。

我們認為，完善我國中央銀行制度和貨幣政策，在當前必須注意解決以下幾個問題：

1、進一步強化中央銀行的相對獨立性。為此，（1）要逐步確立中央銀行對國家政府的相對獨立性；（2）要強化中央銀行對專業銀行的相對獨立性；（3）要強化中央銀行對財政的獨立性，二者應當業務配合，職責明確，風險自擔；（4）要明確中央銀行及其領導下的專業銀行（政策性銀行）並不承擔對企業特別是國有企業的無限”扶持”義務。

2、逐步完善中央銀行貨幣政策的作用機制。（1）改造微觀基礎，使專業銀行向商業銀行轉變，增強其追求資金流動性、風險安全性、經營盈利性的動力和活力。（2）完善金融市場，擴充金融業務形式，拓寬貨幣政策的作用基礎。（3）建立政策性銀行體系，使其真正成為中央銀行政策操作的現實基礎。

3、進一步明確中央銀行貨幣政策的目標。從我國的實際情況出發，貨幣政策的最終目標只能是雙重的，但在當前應當以穩定貨幣為主，即在穩定貨幣的基礎上促進經濟增長。我國貨幣政策的中間目標應當包括三個方面：（1）貨幣供應量和信貸規模，並逐步用貨幣供應量代替信貸規模；（2）一般利率水平；（3）信貸結構。

4、開拓和完善金融市場，逐步發展和應用多種貨幣政策手段，特別是西方傳統的三大政策手段，並結合我國實際情況，選擇最適當的主要政策手段，在此基礎上，審時度勢，根據貨幣政策目標的要求進行政策手段的靈活運用和綜合配套。 ^[7]