中共中央國務院關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見

《中共中央國務院關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出建築八字方針“適用、經濟、綠色、美觀”，防止片面追求建築外觀形象，強化公共建築和超限高層建築設計管理。

《若干意見》明確了一系列城市發展的“時間表”——如用5年左右時間，全面清查並處理建成區違法建設，完成所有城市歷史文化街區劃定和歷史建築確定工作等；到2020年，基本完成現有的城鎮棚户區、城中村和危房改造，力爭將垃圾回收利用率提高到35%以上等；力爭用10年左右時間，使裝配式建築佔新建建築的比例達到30%等……

針對城市規劃執行難問題，《若干意見》進一步強化了規劃的強制性，提出“凡是違反規劃的行為都要嚴肅追究責任”。城市總體規劃的修改，必須經原審批機關同意，並報同級人大常委會審議通過，從制度上防止隨意修改規劃等現象。

此外，《若干意見》提出，我國新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。要樹立“窄馬路、密路網”的城市道路佈局理念，建設快速路、主次幹路和支路級配合理的道路網系統。與此同時，要強化綠地服務居民日常活動的功能。城市公園原則上要免費向居民開放。 ^[1] 

城市是經濟社會發展和人民生產生活的重要載體，是現代文明的標誌。新中國成立特別是改革開放以來，我國城市規劃建設管理工作成就顯著，城市規劃法律法規和實施機制基本形成，基礎設施明顯改善，公共服務和管理水平持續提升，在促進經濟社會發展、優化城鄉佈局、完善城市功能、增進民生福祉等方面發揮了重要作用。同時務必清醒地看到，城市規劃建設管理中還存在一些突出問題：城市規劃前瞻性、嚴肅性、強制性和公開性不夠，城市建築貪大、媚洋、求怪等亂象叢生，特色缺失，文化傳承堪憂；城市建設盲目追求規模擴張，節約集約程度不高；依法治理城市力度不夠，違法建設、大拆大建問題突出，公共產品和服務供給不足，環境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重。

積極適應和引領經濟發展新常態，把城市規劃好、建設好、管理好，對促進以人為核心的新型城鎮化發展，建設美麗中國，實現“兩個一百年”奮鬥目標和中華民族偉大復興的中國夢具有重要現實意義和深遠歷史意義。為進一步加強和改進城市規劃建設管理工作，解決制約城市科學發展的突出矛盾和深層次問題，開創城市現代化建設新局面，現提出以下意見。

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會及中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認識、尊重、順應城市發展規律，更好發揮法治的引領和規範作用，依法規劃、建設和管理城市，貫徹“適用、經濟、綠色、美觀”的建築方針，着力轉變城市發展方式，着力塑造城市特色風貌，着力提升城市環境質量，着力創新城市管理服務，走出一條中國特色城市發展道路。

（二）總體目標。實現城市有序建設、適度開發、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，讓人民生活更美好。

（三）基本原則。堅持依法治理與文明共建相結合，堅持規劃先行與建管並重相結合，堅持改革創新與傳承保護相結合，堅持統籌佈局與分類指導相結合，堅持完善功能與宜居宜業相結合，堅持集約高效與安全便利相結合。

（四）依法制定城市規劃。城市規劃在城市發展中起着戰略引領和剛性控制的重要作用。依法加強規劃編制和審批管理，嚴格執行城鄉規劃法規定的原則和程序，認真落實城市總體規劃由本級政府編制、社會公眾參與、同級人大常委會審議、上級政府審批的有關規定。創新規劃理念，改進規劃方法，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規劃全過程，增強規劃的前瞻性、嚴肅性和連續性，實現一張藍圖幹到底。堅持協調發展理念，從區域、城鄉整體協調的高度確定城市定位、謀劃城市發展。加強空間開發管制，劃定城市開發邊界，根據資源稟賦和環境承載能力，引導調控城市規模，優化城市空間佈局和形態功能，確定城市建設約束性指標。按照嚴控增量、盤活存量、優化結構的思路，逐步調整城市用地結構，把保護基本農田放在優先地位，保證生態用地，合理安排建設用地，推動城市集約發展。改革完善城市規劃管理體制，加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接，推進兩圖合一。在有條件的城市探索城市規劃管理和國土資源管理部門合一。

（五）嚴格依法執行規劃。經依法批准的城市規劃，是城市建設和管理的依據，必須嚴格執行。進一步強化規劃的強制性，凡是違反規劃的行為都要嚴肅追究責任。城市政府應當定期向同級人大常委會報告城市規劃實施情況。城市總體規劃的修改，必須經原審批機關同意，並報同級人大常委會審議通過，從制度上防止隨意修改規劃等現象。控制性詳細規劃是規劃實施的基礎，未編制控制性詳細規劃的區域，不得進行建設。控制性詳細規劃的編制、實施以及對違規建設的處理結果，都要向社會公開。全面推行城市規劃委員會制度。健全國家城鄉規劃督察員制度，實現規劃督察全覆蓋。完善社會參與機制，充分發揮專家和公眾的力量，加強規劃實施的社會監督。建立利用衞星遙感監測等多種手段共同監督規劃實施的工作機制。嚴控各類開發區和城市新區設立，凡不符合城鎮體系規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃進行建設的，一律按違法處理。用5年左右時間，全面清查並處理建成區違法建設，堅決遏制新增違法建設。

（六）提高城市設計水平。城市設計是落實城市規劃、指導建築設計、塑造城市特色風貌的有效手段。鼓勵開展城市設計工作，通過城市設計，從整體平面和立體空間上統籌城市建築佈局，協調城市景觀風貌，體現城市地域特徵、民族特色和時代風貌。單體建築設計方案必須在形體、色彩、體量、高度等方面符合城市設計要求。抓緊制定城市設計管理法規，完善相關技術導則。支持高等學校開設城市設計相關專業，建立和培育城市設計隊伍。

（七）加強建築設計管理。按照“適用、經濟、綠色、美觀”的建築方針，突出建築使用功能以及節能、節水、節地、節材和環保，防止片面追求建築外觀形象。強化公共建築和超限高層建築設計管理，建立大型公共建築工程後評估制度。堅持開放發展理念，完善建築設計招投標決策機制，規範決策行為，提高決策透明度和科學性。進一步培育和規範建築設計市場，依法嚴格實施市場準入和清出。為建築設計院和建築師事務所發展創造更加良好的條件，鼓勵國內外建築設計企業充分競爭，使優秀作品脱穎而出。培養既有國際視野又有民族自信的建築師隊伍，進一步明確建築師的權利和責任，提高建築師的地位。倡導開展建築評論，促進建築設計理念的交融和昇華。

（八）保護歷史文化風貌。有序實施城市修補和有機更新，解決老城區環境品質下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產損毀等問題，促進建築物、街道立面、天際線、色彩和環境更加協調、優美。通過維護加固老建築、改造利用舊廠房、完善基礎設施等措施，恢復老城區功能和活力。加強文化遺產保護傳承和合理利用，保護古遺址、古建築、近現代歷史建築，更好地延續歷史文脈，展現城市風貌。用5年左右時間，完成所有城市歷史文化街區劃定和歷史建築確定工作。

（九）落實工程質量責任。完善工程質量安全管理制度，落實建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位和工程監理單位等五方主體質量安全責任。強化政府對工程建設全過程的質量監管，特別是強化對工程監理的監管，充分發揮質監站的作用。加強職業道德規範和技能培訓，提高從業人員素質。深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，加強建築市場監管，嚴厲查處轉包和違法分包等行為，推進建築市場誠信體系建設。實行施工企業銀行保函和工程質量責任保險制度。建立大型工程技術風險控制機制，鼓勵大型公共建築、地鐵等按市場化原則向保險公司投保重大工程保險。

（十）加強建築安全監管。實施工程全生命週期風險管理，重點抓好房屋建築、城市橋樑、建築幕牆、斜坡（高切坡）、隧道（地鐵）、地下管線等工程運行使用的安全監管，做好質量安全鑑定和抗震加固管理，建立安全預警及應急控制機制。加強對既有建築改擴建、裝飾裝修、工程加固的質量安全監管。全面排查城市老舊建築安全隱患，採取有力措施限期整改，嚴防發生垮塌等重大事故，保障人民羣眾生命財產安全。

（十一）發展新型建造方式。大力推廣裝配式建築，減少建築垃圾和揚塵污染，縮短建造工期，提升工程質量。制定裝配式建築設計、施工和驗收規範。完善部品部件標準，實現建築部品部件工廠化生產。鼓勵建築企業裝配式施工，現場裝配。建設國家級裝配式建築生產基地。加大政策支持力度，力爭用10年左右時間，使裝配式建築佔新建建築的比例達到30%。積極穩妥推廣鋼結構建築。在具備條件的地方，倡導發展現代木結構建築。

（十二）推廣建築節能技術。提高建築節能標準，推廣綠色建築和建材。支持和鼓勵各地結合自然氣候特點，推廣應用地源熱泵、水源熱泵、太陽能發電等新能源技術，發展被動式房屋等綠色節能建築。完善綠色節能建築和建材評價體系，制定分佈式能源建築應用標準。分類制定建築全生命週期能源消耗標準定額。

（十三）實施城市節能工程。在試點示範的基礎上，加大工作力度，全面推進區域熱電聯產、政府機構節能、綠色照明等節能工程。明確供熱採暖系統安全、節能、環保、衞生等技術要求，健全服務質量標準和評估監督辦法。進一步加強對城市集中供熱系統的技術改造和運行管理，提高熱能利用效率。大力推行採暖地區住宅供熱分户計量，新建住宅必須全部實現供熱分户計量，既有住宅要逐步實施供熱分户計量改造。

（十四）大力推進棚改安居。深化城鎮住房制度改革，以政府為主保障困難羣體基本住房需求，以市場為主滿足居民多層次住房需求。大力推進城鎮棚户區改造，穩步實施城中村改造，有序推進老舊住宅小區綜合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基礎設施建設，切實解決羣眾住房困難。打好棚户區改造三年攻堅戰，到2020年，基本完成現有的城鎮棚户區、城中村和危房改造。完善土地、財政和金融政策，落實税收政策。創新棚户區改造體制機制，推動政府購買棚改服務，推廣政府與社會資本合作模式，構建多元化棚改實施主體，發揮開發性金融支持作用。積極推行棚户區改造貨幣化安置。因地制宜確定住房保障標準，健全准入退出機制。

（十五）建設地下綜合管廊。認真總結推廣試點城市經驗，逐步推開城市地下綜合管廊建設，統籌各類管線敷設，綜合利用地下空間資源，提高城市綜合承載能力。城市新區、各類園區、成片開發區域新建道路必須同步建設地下綜合管廊，老城區要結合地鐵建設、河道治理、道路整治、舊城更新、棚户區改造等，逐步推進地下綜合管廊建設。加快制定地下綜合管廊建設標準和技術導則。凡建有地下綜合管廊的區域，各類管線必須全部入廊，管廊以外區域不得新建管線。管廊實行有償使用，建立合理的收費機制。鼓勵社會資本投資和運營地下綜合管廊。各城市要綜合考慮城市發展遠景，按照先規劃、後建設的原則，編制地下綜合管廊建設專項規劃，在年度建設計劃中優先安排，並預留和控制地下空間。完善管理制度，確保管廊正常運行。

（十六）優化街區路網結構。加強街區的規劃和建設，分梯級明確新建街區面積，推動發展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區。新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。樹立“窄馬路、密路網”的城市道路佈局理念，建設快速路、主次幹路和支路級配合理的道路網系統。打通各類“斷頭路”，形成完整路網，提高道路通達性。科學、規範設置道路交通安全設施和交通管理設施，提高道路安全性。到2020年，城市建成區平均路網密度提高到8公里/平方公里，道路面積率達到15%。積極採用單行道路方式組織交通。加強自行車道和步行道系統建設，倡導綠色出行。合理配置停車設施，鼓勵社會參與，放寬市場準入，逐步緩解停車難問題。

（十七）優先發展公共交通。以提高公共交通分擔率為突破口，緩解城市交通壓力。統籌公共汽車、輕軌、地鐵等多種類型公共交通協調發展，到2020年，超大、特大城市公共交通分擔率達到40%以上，大城市達到30%以上，中小城市達到20%以上。加強城市綜合交通樞紐建設，促進不同運輸方式和城市內外交通之間的順暢銜接、便捷換乘。擴大公共交通專用道的覆蓋範圍。實現中心城區公交站點500米內全覆蓋。引入市場競爭機制，改革公交公司管理體制，鼓勵社會資本參與公共交通設施建設和運營，增強公共交通運力。

（十八）健全公共服務設施。堅持共享發展理念，使人民羣眾在共建共享中有更多獲得感。合理確定公共服務設施建設標準，加強社區服務場所建設，形成以社區級設施為基礎，市、區級設施銜接配套的公共服務設施網絡體系。配套建設中小學、幼兒園、超市、菜市場，以及社區養老、醫療衞生、文化服務等設施，大力推進無障礙設施建設，打造方便快捷生活圈。繼續推動公共圖書館、美術館、文化館（站）、博物館、科技館免費向全社會開放。推動社區內公共設施向居民開放。合理規劃建設廣場、公園、步行道等公共活動空間，方便居民文體活動，促進居民交流。強化綠地服務居民日常活動的功能，使市民在居家附近能夠見到綠地、親近綠地。城市公園原則上要免費向居民開放。限期清理騰退違規佔用的公共空間。順應新型城鎮化的要求，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，穩定就業和生活的農業轉移人口在住房、教育、文化、醫療衞生、計劃生育和證照辦理服務等方面，與城鎮居民有同等權利和義務。

（十九）切實保障城市安全。加強市政基礎設施建設，實施地下管網改造工程。提高城市排澇系統建設標準，加快實施改造。提高城市綜合防災和安全設施建設配置標準，加大建設投入力度，加強設施運行管理。建立城市備用飲用水水源地，確保飲水安全。健全城市抗震、防洪、排澇、消防、交通、應對地質災害應急指揮體系，完善城市生命通道系統，加強城市防災避難場所建設，增強抵禦自然災害、處置突發事件和危機管理能力。加強城市安全監管，建立專業化、職業化的應急救援隊伍，提升社會治安綜合治理水平，形成全天候、系統性、現代化的城市安全保障體系。

（二十）推進海綿城市建設。充分利用自然山體、河湖濕地、耕地、林地、草地等生態空間，建設海綿城市，提升水源涵養能力，緩解雨洪內澇壓力，促進水資源循環利用。鼓勵單位、社區和居民家庭安裝雨水收集裝置。大幅度減少城市硬覆蓋地面，推廣透水建材鋪裝，大力建設雨水花園、儲水池塘、濕地公園、下沉式綠地等雨水滯留設施，讓雨水自然積存、自然滲透、自然淨化，不斷提高城市雨水就地蓄積、滲透比例。

（二十一）恢復城市自然生態。制定並實施生態修復工作方案，有計劃有步驟地修復被破壞的山體、河流、濕地、植被，積極推進採礦廢棄地修復和再利用，治理污染土地，恢復城市自然生態。優化城市綠地佈局，構建綠道系統，實現城市內外綠地連接貫通，將生態要素引入市區。建設森林城市。推行生態綠化方式，保護古樹名木資源，廣植當地樹種，減少人工干預，讓喬灌草合理搭配、自然生長。鼓勵發展屋頂綠化、立體綠化。進一步提高城市人均公園綠地面積和城市建成區綠地率，改變城市建設中過分追求高強度開發、高密度建設、大面積硬化的狀況，讓城市更自然、更生態、更有特色。

（二十二）推進污水大氣治理。強化城市污水治理，加快城市污水處理設施建設與改造，全面加強配套管網建設，提高城市污水收集處理能力。整治城市黑臭水體，強化城中村、老舊城區和城鄉結合部污水截流、收集，抓緊治理城區污水橫流、河湖水系污染嚴重的現象。到2020年，地級以上城市建成區力爭實現污水全收集、全處理，缺水城市再生水利用率達到20%以上。以中水潔廁為突破口，不斷提高污水利用率。新建住房和單體建築面積超過一定規模的新建公共建築應當安裝中水設施，老舊住房也應當逐步實施中水利用改造。培育以經營中水業務為主的水務公司，合理形成中水回用價格，鼓勵按市場化方式經營中水。城市工業生產、道路清掃、車輛沖洗、綠化澆灌、生態景觀等生產和生態用水要優先使用中水。全面推進大氣污染防治工作。加大城市工業源、面源、移動源污染綜合治理力度，着力減少多污染物排放。加快調整城市能源結構，增加清潔能源供應。深化京津冀、長三角、珠三角等區域大氣污染聯防聯控，健全重污染天氣監測預警體系。提高環境監管能力，加大執法力度，嚴厲打擊各類環境違法行為。倡導文明、節約、綠色的消費方式和生活習慣，動員全社會參與改善環境質量。

（二十三）加強垃圾綜合治理。樹立垃圾是重要資源和礦產的觀念，建立政府、社區、企業和居民協調機制，通過分類投放收集、綜合循環利用，促進垃圾減量化、資源化、無害化。到2020年，力爭將垃圾回收利用率提高到35%以上。強化城市保潔工作，加強垃圾處理設施建設，統籌城鄉垃圾處理處置，大力解決垃圾圍城問題。推進垃圾收運處理企業化、市場化，促進垃圾清運體系與再生資源回收體系對接。通過限制過度包裝，減少一次性製品使用，推行淨菜入城等措施，從源頭上減少垃圾產生。利用新技術、新設備，推廣廚餘垃圾家庭粉碎處理。完善激勵機制和政策，力爭用5年左右時間，基本建立餐廚廢棄物和建築垃圾回收和再生利用體系。

（二十四）推進依法治理城市。適應城市規劃建設管理新形勢和新要求，加強重點領域法律法規的立改廢釋，形成覆蓋城市規劃建設管理全過程的法律法規制度。嚴格執行城市規劃建設管理行政決策法定程序，堅決遏制領導幹部隨意干預城市規劃設計和工程建設的現象。研究推動城鄉規劃法與刑法銜接，嚴厲懲處規劃建設管理違法行為，強化法律責任追究，提高違法違規成本。

（二十五）改革城市管理體制。明確中央和省級政府城市管理主管部門，確定管理範圍、權力清單和責任主體，理順各部門職責分工。推進市縣兩級政府規劃建設管理機構改革，推行跨部門綜合執法。在設區的市推行市或區一級執法，推動執法重心下移和執法事項屬地化管理。加強城市管理執法機構和隊伍建設，提高管理、執法和服務水平。

（二十六）完善城市治理機制。落實市、區、街道、社區的管理服務責任，健全城市基層治理機制。進一步強化街道、社區黨組織的領導核心作用，以社區服務型黨組織建設帶動社區居民自治組織、社區社會組織建設。增強社區服務功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。加強信息公開，推進城市治理陽光運行，開展世界城市日、世界住房日等主題宣傳活動。

（二十七）推進城市智慧管理。加強城市管理和服務體系智能化建設，促進大數據、物聯網、雲計算等現代信息技術與城市管理服務融合，提升城市治理和服務水平。加強市政設施運行管理、交通管理、環境管理、應急管理等城市管理數字化平台建設和功能整合，建設綜合性城市管理數據庫。推進城市寬帶信息基礎設施建設，強化網絡安全保障。積極發展民生服務智慧應用。到2020年，建成一批特色鮮明的智慧城市。通過智慧城市建設和其他一系列城市規劃建設管理措施，不斷提高城市運行效率。

（二十八）提高市民文明素質。以加強和改進城市規劃建設管理來滿足人民羣眾日益增長的物質文化需要，以提升市民文明素質推動城市治理水平的不斷提高。大力開展社會主義核心價值觀學習教育實踐，促進市民形成良好的道德素養和社會風尚，提高企業、社會組織和市民參與城市治理的意識和能力。從青少年抓起，完善學校、家庭、社會三結合的教育網絡，將良好校風、優良家風和社會新風有機融合。建立完善市民行為規範，增強市民法治意識。

（二十九）加強組織協調。中央和國家機關有關部門要加大對城市規劃建設管理工作的指導、協調和支持力度，建立城市工作協調機制，定期研究相關工作。定期召開中央城市工作會議，研究解決城市發展中的重大問題。中央組織部、住房城鄉建設部要定期組織新任市委書記、市長培訓，不斷提高城市主要領導規劃建設管理的能力和水平。

（三十）落實工作責任。省級黨委和政府要圍繞中央提出的總目標，確定本地區城市發展的目標和任務，集中力量突破重點難點問題。城市黨委和政府要制定具體目標和工作方案，明確實施步驟和保障措施，加強對城市規劃建設管理工作的領導，落實工作經費。實施城市規劃建設管理工作監督考核制度，確定考核指標體系，定期通報考核結果，並作為城市黨政領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要參考。

各地區各部門要認真貫徹落實本意見精神，明確責任分工和時間要求，確保各項政策措施落到實處。各地區各部門貫徹落實情況要及時向黨中央、國務院報告。中央將就貫徹落實情況適時組織開展監督檢查。 ^[2] 

2016年2月23日上午10時，在《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國物權法〉若干問題的解釋（一）》發佈會上，最高人民法院民一庭庭長程新文回答了“拆小區牆是否違揹物權法”的問題。

中國日報社記者：

我們也關注到網上最近熱議的話題，關於近期城市規劃管理意見裏面提到今後可能不再封閉建小區，道路將公共化，大家關心這到底跟《物權法》是什麼樣的關係？如果真是道路公共化之後，會不會與我們現行的《物權法》相關解釋是相違背的？謝謝。

程新文：

《中共中央國務院關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中提到了新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區；已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化。正像有關部門所介紹的那樣，封閉住宅小區是農耕時代的產物，我們現在已經處於21世紀工業化、信息化和新型城鎮化的新時代，推進現代化城市建設需要我們有新的理念和探索。我們認為，上述舉措的目的是為了實現物和有關資源效益的最大化，這是一個非常具有前瞻性的、與時俱進的城市發展理念，是貫徹落實十八屆五中全會提出的五大發展理念中的共享發展理念的體現，也是落實中央城市工作會議的重要舉措，符合當今世界的潮流和發展趨勢，對於推進城市現代化具有重要指導意義。目前，黨中央、國務院提出的這一意見屬於黨和國家政策的層面，涉及包括業主在內的有關主體的權益保障問題，還有一個通過立法實現法治化的過程。作為人民法院，我們將密切關注，並積極應對。

東方衞視記者：

剛才程庭長談到關於新的城市規劃的意見，請教一下您，現在的《物權法》上有明確的規定，像小區內的公共綠地和道路都屬於業主共有，如果涉及到您所説的這種權益的調整，還有多長的路要走？有哪些城市要辦？

程新文：

回答上一個問題時我提到，這是屬於具有時代特徵的一個重大戰略舉措，中央前不久還專門召開了第一次中央城市工作會議。目前，這個意見尚處於黨和國家的政策層面，國家政策上升為法律，我想這是立法機關要做的事情。當然，我們作為司法機關，對此會密切的關注，對由此可能涉及到的相關主體的權益的影響、協調和保護，加強調研，及時研判，並進一步加強對下指導力度，積極協調有關方面妥善的處理好相關的糾紛。 ^[3]