"383"改革方案

中國官方高層智囊機構國務院發展研究中心（國研中心）向社會公開了其為十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報告全文，勾勒出一幅詳盡的改革“路線圖”。

“383”方案，是指包含“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的中國新一輪改革路線圖。中國核心智庫——國務院發展研究中心 為黨的十八屆三中全會提交的一份改革方案，即“383方案”。之所以如是簡稱，是因為該方案提出了“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”的改革基本思路和行動方案。

其關於土地方面的建議十分亮眼。國研中心認為，在保有環節，應率先對集體建設用地、儲備土地和囤積土地徵收土地增值税。

報告指出，中國經濟社會發展存在深層次體制和政策弊端，為實現中共十八大提出的2020年全面建成小康社會的新要求和全面深化改革開放的新任務，今後幾年必須在深化改革開放、轉變發展方式上取得實質性進展。

報告強調，新一輪改革目標是建立富有活力、創新導向、包容有序、法治保障的社會主義市場經濟體制，具體措施是推動完善市場體系、轉變政府職能、創新企業體制的“三位一體”改革。

報告認為，“三位一體”改革的關鍵在於“正確處理政府和市場的關係”，為此必須推動行政管理體制、壟斷行業、土地制度、金融體系、財税體制、國有資產管理體制、創新體制以及對外開放等八個重點領域的改革。

報告具體提出了涉及上述八大領域的三大改革突破口：

除了為改革制定“路線圖”，報告還給出了改革的“時間表”，建議將改革分為三個階段，即2013年至2014年的近期改革、2015年至2017年的中期改革和2018年至2020年的遠期改革。

公開信息顯示，負責方案制定的國研中心課題組由該中心主任李偉與國家發展改革委副主任劉鶴擔綱領銜，國研中心多位專家參與寫作。 ^[1] 

完善市場體系、轉變政府職能、創新企業體制。 ^[1] 

1.以依法行政、公開透明、大幅度實質性減少行政審批為重點，深化政府行政管理體制改革。

2.以打破壟斷、促進競爭、重塑監管為重點，加快基礎產業領域改革。

3.以權利平等、放開准入、公平分享為重點，深化土地制度改革。

4.以降低金融行業准入門檻、推進利率匯率市場化為重點，推動金融體系改革。

5.以優先調整事權、帶動財力重新配置為重點，啓動新一輪財税體制改革。

6.以重新界定職能、國有資產資本化為重點，深化國有資產管理體制改革。

7.以改進競爭環境和激勵機制為重點，促進創新和綠色發展。

8.以服務業開放為重點，深化涉外經濟體制改革。 ^[1] 

1.放開准入，引入外部投資者，加強競爭。

2.深化社會保障體制改革，設立“國民基礎社會保障包”。

3.深化土地制度改革，集體土地入市交易。 ^[1] 

方案提出，對仍需審批的項目，規定審批時限，到期不批覆視為同意。同時，建立廉潔年金制度，公職人員未犯重大錯誤或未發現腐敗行為的退休後方可領取。

方案提出，以打破壟斷、促進競爭、重塑監管為重點，加快基礎產業領域改革。改革涉及電力、石油、天然氣、鐵路、電信等多方面的壟斷問題，包括輸配電分離、油價不再由政府直接規定、成立幹線鐵路公司、重組電信企業等。

土地改革：農村集體土地可平等入市

方案提出，以權利平等、放開准入、公平分享為重點，深化土地制度改革。構建平等進入、公平交易的土地市場，即在規劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，形成權利平等、規則統一的公開交易平台，建立統一土地市場下的地價體系。針對市場上較為棘手的“小產權房”，方案提出，在集體建設用地入市交易的架構下，對已經形成的“小產權房”，按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。此外，將土地税收計徵重點從流轉環節轉向保有環節，實施從價計徵的新徵税原則。

金融改革：降低金融業准入門檻

方案明確以降低金融行業准入門檻、推進利率匯率市場化為重點，推動金融體系改革。應當抓住全球經濟再平衡的有利時機，建立一個市場導向、高效而富有彈性的金融體系，支持轉型升級和城鎮化進程；化解潛在金融風險；與財税體制和要素價格改革等相配合，形成協同效應。

方案還首先提出了要“降低金融行業准入門檻”，主要是形成多元化競爭性的金融體系，滿足實體經濟的金融服務需要。大幅降低各級政府對金融機構的持股比例，通過金股等國際通行的股權形式和有效監管，體現國家對金融機構的控制力。在城市商業銀行等區域性金融機構經營狀況總體穩定的情況下，及早推進併購重組和股權多元化，以控制和化解風險隱患。同時，推進利率市場化進程、匯率形成機制市場化和人民幣資本項目可兑換等。 ^[1] 

財税改革：財權事權均向中央傾斜

針對當前中央和地方政府財權和事權不匹配的問題，方案提出，將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。按事權優先原則，進一步調整優化税收劃分和轉移支付制度。對於“營改增”後缺乏主體税種的地方政府，方案提出，積極推進以房產税和消費税為主的地方主體税建設。擴大房產税試點範圍，儘快完善相關制度，一定過渡期後全面推開，並明確為區縣級政府主體税。

按照消費地原則將國內消費税劃為地方税，由生產環節改為零售環節徵收，同時將車輛購置税劃歸地方税。另外，方案首次提出實施“國民基礎社會保障包”制度。起步階段該保障包的內容可包括：基本養老保險基金實行全國統籌、醫保參保補貼實現費隨人走、對全國低保對象按人頭實行均一定額補貼。

國資管理：重定國資公共服務職能

方案明確，國有資產具有以下四項基本職能：社會保障職能，提供非盈利性公共服務職能，促進戰略性產業穩定、競爭和創新的職能，保障國家安全的職能。參照新加坡淡馬錫資產管理公司模式，與上述國有資產職能分類相對應，通過劃撥現有國有企業股權，建立一批國有資本投資運營基金。

創新和環保：以企業和市場化為主

方案提出，企業為主體的創新是實現我國經濟轉型的基礎。要寬容對待在信息通信、電子商務、新能源、電動汽車、金融等領域出現的新業態、新技術、新商業模式，為創新留出足夠空間和時間。

並且改革以項目直接撥款為主的科技經費支持方式，建立以基金等金融手段支持研發和產業化的財政支持機制。另外，方案提出，引入市場化的生態環保促進機制，實行更嚴格的環保制度，其中包括：建立地區減排合作機制和各種排污權交易制度，形成市場化的減排激勵；逐步提高礦產開發的環境補償標準，實現環境成本內部化等。

涉外經濟：建高質量國際自貿區

打造對高端產業與生產要素具有更強吸引力的投資環境。改革外資審批體制，開展准入前國民待遇與“非禁即入”的試點；統一內外資法律，強化法律法規的一致執行，形成各類所有制企業平等有序競爭的市場環境。加快外貿體制改革，增強高附加值出口競爭力。以中日韓自貿區為重點，加快談判建立高質量的自由貿易區。 ^[2-3] 

此方案已形成名為《新一輪改革的戰略和路徑》的讀本，並交由中信出版社出版，全書將於2013年11月初上市。 ^[1] 

到期不批覆視為同意是通過倒逼提高政府行政效率，可以有效防止一些政府機構效率低下、官僚主義嚴重的問題，如果將來一些項目沒有審批也做了，説明政府沒有履行好職責。而建立廉潔年金制度主要為防治腐敗，類似企業採取的績效獎勵，對達到條件的人給予獎勵，同時可以彌補公務員工資偏低的問題，但具體效果怎樣還有待觀察。

“一個成熟的市場本就應該不需要審批，由企業自身來承擔投資或經營風險，政府更多的是提供良好的環境，企業上馬項目後只需要向政府備案就行，這樣才能充分地發揮市場的資源配置作用，政府未來應該把審批改為備案，這才能適應市場發展”。

這一改革方案觸及幾乎所有的壟斷領域，但在具體的改革措施上力度不夠，且缺乏明晰的時間表。如石油改革僅涉及“放寬非常規油氣資源”，對於三桶油壟斷的常規油氣資源卻隻字未提；鐵路改革僅提出借鑑國際上“網運分離”、“區域競爭”、“幹線公司+平行線競爭”等運營模式，並未明確我國鐵路打破鐵總壟斷的方式。

“一些改革的方向是非常好的，比如提出鐵路監管部門應制定並實施通路權開放等相關規則、將石油天然氣管網業務從上中下游一體化經營的油氣企業中分離出來等等，但都沒有具體的時間表，這對於市場來講現實意義不大。”

業內人士認為，這些改革，尤其是較為核心的農村集體土地入市等政策實施起來比較困難。亞太城市研究會房地產分會會長陳寶存預測，方案中土改尤其是農村集體土地流轉入市內容起碼需要十幾二十年才能行得通。“農村集體用地入市需要在城市規劃的前提下進行，而且徵地、基礎設施建設等收地成本也非常高，就算農村集體土地入市短時間內也不可能變成市場上所需的住宅用地等，應從城市周邊地區、符合城市規劃地區的土地着手做起。”陳寶存稱。 ^[4] 

專家認為，如何設立存款保險制度在方案中沒有過多涉及，北京商報記者注意到，方案中只是簡單地一句帶過“要設立存款保險制度”，但是設立的方式方法包括時間點都沒有明確提出。而包括市場一直關心的金融機構破產退出機制，方案中也提出要以併購重組方式處置利率市場化過程中的問題金融機構。

在人民大學財政系副主任張文春看來，這些改革措施並未涉及到控制財政收入在GDP中比重這一重要問題，這與當前簡政放權的大背景不相吻合。

“從改革方向來看，無論是財權還是事權，都在向中央傾斜。”張文春表示，邊防、海域等六大領域的事權劃到中央，財權也肯定會流向中央，“國民基礎社會保障包”也是由中央主導，地方政府的主體税種只剩下短期內難以成氣候的房產税和佔總税收不到1%的消費税，地方政府的財政權顯然是被削弱了。

陳及指出，國有資產享受政策優惠，應該具有公共、社會服務性質，方案對國有資產職能重新界定，明確了不同領域國有資產的經營方式，是公共服務性的，就不要去追逐高回報，是保障國家安全的，政府就應該給予足夠財政補貼，這樣有利於發揮國有資產在整個國民經濟中的作用。參照新加坡淡馬錫資產管理公司模式設置運營基金，有利於實現國有資產增值保值和實現社會公共服務的作用，是通過現代手段來充分利用國有資產，值得肯定。

專家認為，雖然方案對國資職能解決、國資投資基金等提議具有進一步意義，但是對於國有資產改革最關鍵的分配問題仍沒過多提及，如何分配好國家、企業員工、股民的利益關係到改革成敗。國有資產佔有大量資源，獲取了很多利潤，但在國家、民眾的貢獻方面還有待加強，國資改革應該更多地讓利於民。

不論是創新還是綠色發展，業內都表示亟須落地細則配合改革共同實施。商務部國際貿易經濟合作研究院外貿戰略研究部副主任、研究員張莉舉例表示，政府可以鼓勵企業在創新方面投入，並於五年、十年後給予鼓勵資金，以此來形成良性循環的長效機制，最終彌補外貿競爭劣勢。

而針對經濟綠色發展方面，北京公眾環境研究中心主任馬軍表示，這些市場化的宏觀方向一直被頻繁提出，但一直缺乏從執行方面考慮市場化的手段，比如雖然我國提出排污權交易已有時日，但對於該交易的總量控制一直不能有效安排，統計數據也存不少疑問。另外，環境成本內部化多年來在我國沒有實施先例，可能會受到企業較大阻力，除監督外還需要為企業提供調整動力，促進它們自覺轉型。

“這是中國加快與國際貿易規則銜接的體現，”商務部國際貿易經濟合作研究院國際市場研究部副主任白明表示，雖然處於基礎階段的負面清單還相對較長，但這無疑增加了貿易投資環境自由度。並且，由於日韓國家整體科技水準比較高，中國外貿以此為轉型升級嚮導，建立相關自貿區，將有利於由之前的低端產業向高端產業升級，從而增強高附加值出口競爭力。

張莉認為，方案依舊沒有擺脱傳統改革思路，未明確外貿投資方面的基本理念，即對外開放的目的和目標等。也沒有提出產生具有以點帶面效應的改革切入點，突破性不大。更為重要的是，方案中沒有涉及建立有效風險防禦機制，而這對於解決我國當前外向型經濟體制發展過程中遇到的國際貿易保護壁壘、摩擦等具有重要意義。 ^[2]