國債餘額管理

國務院在關於實行國債餘額管理的報告中説，自1981年恢復發行國債以來，我國一直採取逐年審批年度發行額的方式管理國債。這種管理方式存在五個方面的問題：年度國債發行額不能全面反映國債規模及其變化情況，控制年度國債發行額不利於合理安排國債期限結構，不利於促進國債市場平穩發展，不利於財政與貨幣政策協調配合，不利於提高國債管理效率。

全國人大常委會預算工作委員會關於實行國債餘額管理的意見同意了國務院提出的五條建議：一是在每年向全國人民代表大會作預算報告時，報告當年年度預算赤字和年末國債餘額限額，全國人民代表大會予以審批；一般情況下，年度預算赤字即為當年年度新增國債限額。二是在年度預算執行中，如出現特殊情況需要增加年度預算赤字或發行特別國債，由國務院提請全國人大常委會審議批准，相應追加年末國債餘額限額。三是當年期末國債餘額不得突破年末國債餘額限額。四是國債借新還舊部分由國務院授權財政部自行運作。財政部每半年向全國人大有關專門委員會書面報告一次國債發行和兑付等情況。五是每年一季度在中央預算批准前，由財政部在該季度到期國債還本數額以內合理安排國債發行數額。

但好事也需要好好辦，在實施過程中考慮周全才不失理性。從我國的現實來看，2004年底國債餘額佔國內生產總值的比重，即國債負擔率為21.6%，遠低於由歐盟規定國際公認的60%的警戒線，這種國際比較中的相對優越性一定程度上容易造成麻痹、鬆懈的情緒。實際上，國債餘額管理具體實施中有三點需要仔細思量。

首先，國債餘額管理需考慮政策搭配。國債餘額管理的實施將使得中短期債券的發行重獲垂青，而這些具備高流動性、高安全性的國債品種某種程度上是央行票據的一種替代物，是央行實行公開市場操作的重要金融工具。因此，在“雙穩健”的總體政策搭配框架之下，國債餘額管理不僅需要考慮到財政融資的需要，還要考慮到貨幣政策執行的需要。唯有在財政政策和貨幣政策制定和執行之間建立起完善、透明、經常的信息傳遞機制，國債餘額管理才能實現多樣化目標，避免宏觀政策衝突的出現。

其次，國債餘額管理需顧及擠出效應。國債餘額管理相比以前的逐年審批年度發行額的方式具備更大的靈活性和主動性，這使得國債發行的可控性和限制性相應有所降低。在此背景之下，如果餘額設限過鬆，那麼國債發行增量可能會出現相對過大的局面，對債券市場內的企業債券發行將產生潛在的擠出效應。中國債券市場的頑疾之一就是國債比例過大，而中國企業的發展瓶頸之一也是直接融資困難，在國債本身相對企業債券就更具吸引力的中國特色之下，在國債餘額管理中充分考慮擠出效應，保持國債比例適度性是十分必要的。

最後，國債餘額管理需考慮民生需求。國債餘額管理調節的是國債供給，而需求的變化也會對供給調節政策的有效性帶來重要影響。在中國債券市場中，商業銀行是主要的交易者，但隨着“十一五”規劃對和諧增長的強調，民生需求的重要性日益凸現。從我國現狀看，2005年前三季度中國城鎮居民人均可支配收入同比實際增長9.8%，農民人均現金收入同比實際增長11.5%，居民收入增長率剛剛達到經濟增長率的水平。對國債民生需求的總量和結構有一個細緻、深入的瞭解，對國債餘額管理來説將不無裨益。