18億畝紅線

近幾年來，我國耕地每年要減少幾百萬、甚至上千萬畝。根據2005年的土地變更調查，到2006年10月31日，中國的耕地面積為18.27億畝，而在1996年，中國的耕地數量還維持在19.51億畝，10年間中國的耕地少了1.24億畝，人均耕地面積也由1.59畝降到1.39畝。面對現實，人們有理由擔心，按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養活中國人？

對此，中國政府是這樣回答的：18億畝耕地是條紅線，耕地數量再也不能低於18億畝。

歷史上，我們曾不止一次地提出必守的耕地總量紅線，又不止一次地失守。這一次提出18億畝耕地紅線，會不會再次失守呢？

2006年春天，十屆全國人大四次會議上通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出，18億畝耕地是未來五年一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。

有人以為，這不過是一個號召性的口號。但是，讓許多人沒想到的是，2006年9月6日，在國務院召開的第149次常務會上，國土資源部上報的《全國土地利用總體規劃綱要》沒有獲得通過。會議作出了暫緩批准《綱要》的決定，國務院領導要求從長計議、加強研究、繼續推進，編制歷史性、危機性、戰略性的土地利用總體規劃。並且強調，18億畝耕地的紅線堅決不能突破，不僅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更長時間。

根據2006年公佈的中國國土資源公報，全國現有耕地18.31億畝，離18億畝的紅線僅有3100萬畝的空間。而2005年的土地變更調查表明，過去的一年我們又減少了460.2萬畝，中國的耕地面積已降至18.27億畝。那麼，為什麼中央要把耕地保有量紅線定在18億畝而不是更低？

根據就在國人的飯桌上。

中國每年要消耗多少糧食？一個粗略的估計是：當前13億人口吃飯、加上工業用糧等，每年糧食消耗量應該在4.5億噸左右。2002年全國糧食總產量是4.57億噸，到2003年降到4.3億噸，僅為20世紀90年代初的水平。隨後的3年，2004年、2005年和2006年連續實現恢復性增長，到2006年為4.9億噸。

我國每年還要增加上千萬人口。根據國家統計局提出的我國糧食消費標準和農業部等有關部門的研究，2010年我國達到小康水平時，人均糧食需求量應為420公斤，全國糧食需求總量為5.88億噸；2030年人均糧食需求量應為440公斤，全國糧食需求總量為7.04億噸。

這麼多糧食，到時候能生產得出來嗎？農業部的專家介紹説，糧食生產總量取決於耕地數量、播面單產?穴糧食總產量與糧食播種總面積之比?雪、複種指數和天氣。

據農業部的一位負責人透露：“八五”期間我國糧食單產增長每年只有8.2斤，“九五”期間每年為0.6斤，“十五”期間每年為10.1斤，單產平均每年增長不到1.8%。

我國耕地的複種指數逐年提高，由1952年的131%提高到2000年的158%，繼續提高的空間有限。糧經比雖然會進一步降低，估計到2010年和2030年的糧經比將分別降到70%和62%，但仍高於46%的當前世界平均水平。

按以上算法，到2010年和2030年，如果我國糧食完全自給，需要耕地數量分別為19．2億畝和19．47億畝；如果實現糧食95%的自給目標，這個目標是1996年《中國的糧食問題》白皮書中確定的目標，則需要耕地分別為18．24億畝和18．5億畝。

如此看來，18億畝耕地，是一個並不寬裕的數字。假如糧食生產技術沒有大的突破，即使保住18億畝耕地，到2010年、2030年，我們都要增加糧食進口。而根據國土資源部與國家相關部門的測算，耕地保有量每減少2000萬畝，糧食自給率將下降1個百分點。

對於我們這樣一個人口占世界總數1/5的大國，從保障糧食安全和社會穩定的要求出發，必須確立糧食基本自給的方針。我國政府早在1996年就向世界宣佈，糧食自給率要達到95%。

民以食為天，保護耕地是一件天大的事。而歷史經驗告訴我們，保住耕地又是一件天大的難事。雖然我們過去曾一次次設定過耕地總量紅線，卻又一次次地失守紅線。習慣性的“失守”，削弱了人們堅守耕地紅線的信心。

以1996年為基期的第二輪全國土地利用總體規劃曾確定，2000年的耕地保有量為19．4億畝，2010年的耕地保有量要控制在19．2億畝。結果，剛到2000年，全國耕地保有量就減少到19．2365億畝，比當時設置的紅線少了0．1635億畝。

不得已，國家在“十五”開局之年又把2010年要保19．2億畝耕地的目標“提前”到2005年。結果呢？到2005年，全國耕地只剩下18．31億畝。

一次次設置，又一次次突破，設置紅線還有什麼意義呢？在一些人看來，保住18億畝耕地這個紅線幾乎是一個不可能完成的任務。

能不能實現，也要算算賬，不能空喊口號。國土資源部規劃司一位負責人説：“這是可以實現的，關鍵是轉變觀念，在18億畝必保的基點上把握好新的平衡。”

新的平衡觀包括退耕還林總量和節奏的調整。據1996年土地利用現狀調查，全國共有25度以上坡耕地9100萬畝。國土資源部2000年組織的“西部地區耕地後備資源與坡耕地調查”表明，西部地區還有2850萬畝15～25度的坡耕地，也需要根據條件和可能退耕。另外，全國還有4500萬畝左右嚴重沙化和影響行洪的耕地需要退耕。加起來，全國總計需要退耕約1．6億畝。經國務院批准的《全國生態環境建設規劃》提出，到2010年前退耕7500萬畝，2050年前全部完成退耕任務。

事實上，“十五”期間因退耕還林減少的耕地達8065萬畝，佔全國“十五”期間耕地減少量（9240萬畝）的大部分。國家林業局曾經表示，“十一五”期間退耕還林的基本目標是3500萬畝。如果按照這個目標，僅是生態退耕一項，就突破了18億畝的耕地紅線。國家林業部門今後會更多地考慮如何完善退耕還林的政策、保證退耕農户不再伐林種地，而不是繼續擴大退耕還林的面積。

“只要在這個問題上形成共識，保住18億畝耕地的任務就完成了一多半。”國土資源部規劃司的一位負責人這樣認為。他還提出，完成這個任務的另一個着力點是非農建設用地“佔一補一”的落實。根據我國土地管理的法律法規，非農建設佔用耕地必須“佔一補一”，以實現耕地的佔補平衡。2005年，全國土地整理復墾開發補充耕地460萬畝，比建設佔用和災毀耕地多出了61．6萬畝。整個“十五”期間，全國補充耕地為2140萬畝，也超過了建設佔用耕地和災毀耕地的綜合。

“佔一補一”，關鍵在於兩點：一是後備資源，二是資金。從當前的情況看，這兩點是有保證的。國土資源部頒佈實施的《全國土地開發整理規劃》確定，全國土地開發整理補充耕地的潛力為2．01億畝，其中土地整理潛力約9000萬畝；土地復墾潛力約2300萬畝，其中集中連片土地復墾潛力約610萬畝；土地開發潛力約8800萬畝。而在資金方面，“取之於土，用之於土”的農業土地開發資金不斷增加，2006年增加的幅度更大。

這一切，無疑給“佔一補一”提供了可靠的保證。

守住18億畝耕地紅線，不僅為了保證中國人的吃飯問題，也為了保障經濟的又好又快發展。

自2003年以來，有關我國經濟過熱的警告就不絕於耳。以“開發區熱”、“房地產熱”和部分行業產能過剩突出為典型的新一輪經濟過熱和失衡現象，造成了耕地的大量流失；而耕地控制不嚴，又給經濟過熱、盲目投資等提供了土地。

守住18億畝耕地紅線，意味着嚴格控制耕地轉為建設用地，制止建設用地的過度擴張，約束盲目建設、濫上項目、固定資產投資過熱、經濟增長方式粗放等行為，保證經濟的健康發展。

問題是，還是有許多人投資擴張、用地擴張的衝動不減。因此，當國務院決定暫緩批准《全國土地利用總體規劃綱要》，要求編制出“一個危機性規劃，歷史性規劃，對子孫後代負責的規劃”時，許多地方卻在要求加快修編步伐，從規劃上做大用地的盤子。

西部某省會城市反映，根據上一輪土地利用總體規劃，該市建設用地指標只有13．5萬畝，而截至2005年年底該市非農業建設佔用土地已達到20．7萬畝。該市實際耕地保有量和基本農田保護面積都已經低於規劃確定的目標，因此建議儘快評審通過該市新一輪土地利用總體規劃大綱。

東北某省反映，現行土地利用總體規劃已不能適應發展需要，突出表現在：一是單獨選址建設“擠佔”城鎮用地規劃指標，部分城市已沒有規劃指標可用。近幾年來，由於一大批未列入土地利用總體規劃的、振興東北老工業基地項目的啓動，佔用了大量城鎮用地指標，導致部分城市“無地可用”。二是“十一五”期間，還將有一大批重點項目投入建設，僅今明兩年就需建設31項國家重點基礎設施項目和100餘項省以下單獨選址重點項目。

西北某省反映，“十一五”期間，交通、能源、生態環境、基礎設施等建設都將加快發展。根據規劃，“十一五”時期全省固定資產投資將達到2500億元，是“十五”期間的1．76倍。由於現行土地利用總體規劃並未列入擬新上的重點項目，建議抓緊修編規劃，以適應新的形勢和需求。

專家認為，在這種種建議的背後，是一些地方對用地的強烈衝動。如果批准了新的土地利用總體規劃，則可能為一些地方繼續粗放用地提供了方便。那麼，既要保護耕地、控制土地供應總量，又要保障經濟發展的合理用地需求，出路到底在哪裏呢？

“根本出路還在於加快形成節約集約用地的倒逼機制，促進土地利用方式和經濟增長方式的轉變”，李元副部長在全國國土資源廳局長會議上這樣回答。他説，2007年全國要在土地節約集約利用上取得新的進展。要嚴格監管和考核，在總結試點和典型經驗的基礎上，建立節約集約用地的評價體系和考核制度。

專項調查表明，到2004年底，全國城鎮規劃範圍內共有閒置土地107．93萬畝，空閒土地82．24萬畝，批而未供土地203．44萬畝，以上三類土地總量近400萬畝，相當於現有城鎮建設用地總量的7．8%。

顯然，堅守18億畝耕地紅線，逼着人們走向科學發展、科學用地，逼着各地從存量土地中挖潛力。