養老保險轉製成本

養老保險轉軌成本是“現收現付制”向“統賬結合制”轉軌後養老保險隱性債務的顯性化。我國在現收現付制度下積累的養老保險隱性債務可分解為“老人”（1997年國務院文件實施前離退休）的養老保險隱性債務和“中人”（1997年國務院文件實施前參加工作，實施後退休）的養老保險隱性債務兩部分。“老人”養老保險隱性債務產生的原因是，“老人”工作期間所創造的大部分產值都形成了國家固定資產，而國家並沒有為“老人”建立養老基金儲備，而是希望通過下一代的繳費來實現代際間的自動贍養，這就形成了政府對“老人”養老保險的隱性債務。“中人”養老保險隱性債務產生的原因是，轉軌前“中人”按“現收現付制”繳納的費用，全部用於同代退休職工養老金的支付，相應的“中人”也就獲得了退休後得到下一代在職職工贍養的權利，這就形成了“中人”的養老保險隱性債務。與“統賬結合制”相比，“老人”與“中人”的養老保險隱性債務，可以看成是將“老人”和“中人”過去的工作年限視同繳費年限所得到的個人賬户補償金及利息。由於新舊養老保險體制的轉變，“老人”個人賬户無資金積累，“中人”個人賬户資金積累嚴重不足，“老人”的養老待遇與“中人”的過渡期待遇成為了兩種養老保險制度的轉軌成本。

所有“老人”的養老待遇與所有“中人”的過渡期待遇，構成了養老保險轉軌成本現實的顯性債務，其規模是空前的，壓力是巨大的。鉅額的轉軌成本對養老保險運行的直接影響是基金收不抵支，社會統籌嚴重不足，個人賬户“空賬”運行。國家在“統賬結合制”模式設計之初，考慮到“老人”和“中人”過去沒有個人賬户積累或個人賬户積累不足，為減輕企業既要為老職工繳納養老保險費，又要為在職職工積累養老基金的“雙重負擔”，曾設想試行個人繳費做實個人賬户，以保證資金積累，既要照顧到老職工的待遇發放，又要兼顧在職職工的個人賬户積累，單位繳費統籌用於包括老職工在內的離退休人員養老保險金支付。但由於養老保險新老體制轉軌而形成的鉅額轉軌成本，造成全國許多地區養老保險基金嚴重不足，不得不挪用個人賬户資金髮放養老金，致使個人賬户“空賬”運行。個人賬户“空賬”運行，使制度設計初衷未能實現，養老保障體系實質上還是現收現付體制。

有效化解養老保險轉軌成本已成為“統賬結合制”正常運行的先決條件，也是我國養老保險事業可持續發展的迫切要求，必須多措並舉。

第一，細化《社會保險法》，明確以財政預算形式建立長期償還轉軌成本的政府投入機制。國家依據“老人”與“中人”的數量、待遇標準、平均壽命等因素，測算並鎖定養老保險轉軌成本，然後根據經濟發展和財力狀況，列出長期資金投入計劃，以每年政府財政預算形式予以落實，建立政府化解轉軌成本的前端投入機制，擺脱補缺口性質的後端被動投入局面。

第二，劃撥國有資產，充實養老保險資金，彌補轉軌成本。將“現收現付制”下本應作為“老人”與“中人”養老保險基金而以利税形式上繳國家的國有資產劃撥出來，在資產所有權仍屬國家的前提下，交由全國社會保險基金理事會經營，經營收入全部用於彌補養老保險轉軌成本。必要時，在政策與法律允許的範圍內，處置部分國有資產以彌補養老保險轉軌成本，確保養老保險事業持續運行。

第三，中央財政發行一定數量的政府債券，以跨期調整方式來彌補養老保險轉軌成本。“統賬結合制”希望通過代際間的社會統籌基金解決養老保險轉軌成本，是一代人權利與一代人義務的承繼，但效果不理想。通過中央財政發行政府債券解決養老保險轉軌成本的方式，是政府融資、隱性債務遞延的模式，其可行性在於“老人”與“中人”壽命期內的轉軌成本被年均化，改壓力由重到輕為壓力均等。

第四，社會保險基金投資入市，提高基金收益水平，彌補轉軌成本。在政策允許和確保資金安全的前提下，加大社保資金入市比例，購買零風險或風險較小的投資產品，增加社保基金收益。另外，對未入市資金也要加大與專業銀行議價力度，適當引入競爭機制，同樣在保證資金安全和保險待遇及時足額支付的前提下，實現結餘資金存款收益最大化，確保社會保險基金保值增值。

第五，從養老保險制度設計出發，實現廣覆蓋多徵收，緩解養老保險轉軌成本壓力。在我國，養老保險制度雖然已實施多年，各級社保經辦機構也在不斷努力，但仍有許多零活就業人員和進城務工農民未參加社會養老保險，這是一塊良好的養老資源，是增加養老保險基金收入的內在潛力。各級部門應當進一步加強立法，完善徵管工作，逐步擴大養老保險覆蓋面，實現制度內增收，化解養老保險轉軌成本壓力。 ^[1]