非領導職務

領導幹部由於各種原因改任非領導職務。按《中華人民共和國公務員法》規定，非領導職務層次在廳局級以下設置，享受相應級別和待遇，不具有行政領導職責。

領導幹部轉為非領導職務後，有的能夠繼續堅守崗位，積極發揮餘熱。但也有不少由於單位疏於管理，致使其遊離於管理之外，造成大量的人才浪費，加劇機關人浮於事，造成新的社會不公。

隨着中國幹部人事制度改革和機構改革的深化，轉為非領導職務的領導幹部的人數，還會越來越龐大。如何管理好、使用好這些“轉非”幹部，已成為一個亟待解決的重要課題。

2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《中華人民共和國公務員法(修訂草案)》。明確綜合管理類公務員職級序列由高至低依次為：一級巡視員、二級巡視員、一級調研員、二級調研員、三級調研員、四級調研員、一級主任科員、二級主任科員、三級主任科員、四級主任科員、一級科員、二級科員，改革成果被法律鞏固下來 ^[1]  。

1993年8月14日頒佈的《國家公務員暫行條例》，將公務員職務分為領導職務和非領導職務兩類。2006年1月1日施行的《中華人民共和國公務員法》，從法律層面上，再次明確了這一職務分類。

按公務員法規定，領導職務包括鄉科級副職至國家級正職10個層次，而非領導職務包括辦事員、科員、副主任科員、主任科員、副調研員、調研員、副巡視員、巡視員等8個層次。而在工資福利待遇上，鄉科級副職與副主任科員對應，科級正職與主任科員對應，等等，依次類推，直至廳局級與巡視員對應。

“領導職務是在各級國家行政機關中，具有組織、決策、指揮職能的職務”，北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授認為，“領導職務與非領導職務的最大區別在於，前者有實權有待遇，而後者沒有實權，但享有相應的級別待遇。” 從各地看，領導幹部轉任非領導職務，是一個普遍現象。這些未到退休年齡的領導幹部，隨着幹部制度改革和機構改革的不斷深入，因年齡、身體、領導職數、崗位需求等因素，提前轉任待遇相當的非領導職務。在這裏，“轉非”被視為一種照顧性政策。“轉非”領導幹部來源比較複雜，除原機關領導幹部外，還有軍轉幹部，以及國有企事業單位等機構的領導幹部。“轉非”也成了一些“問題官員”的神秘去向。據報道，在“華南虎照事件”中，朱巨龍、孫承騫雖被免去省林業廳副廳長的職務，但卻轉為非領導職務，仍享受與副廳長同級別的待遇。 ^[2] 

1993年頒佈的《國家公務員制度實施方案》，對非領導職務的職數設置作了嚴格的比例限額。比如，省轄市(行署、州、盟、直轄市的區)人民政府機關設置的調研員和助理調研員職數，不得超過處級領導職務職數的1/3，其中調研員不得超過30%。可在實際操作中，因為幹部太多，實職官位太少，加上“轉非”承擔了一些難以言表的功能，所以為了權衡關係，以至在崗位的設置上，很多地方不得不突破規定的比例限額。

改革開放以來，中國幹部人事領域改革取得很大成就，其中之一就是廢除了領導幹部終身制，實行退休制和任期制。“領導職務可轉任非領導職務，這種制度設計的初衷，是在領導職數有限的情況下，解決那些沒有擔任領導職務的公務員的職級待遇”，李成言認為，“實施任期制，來自領導幹部的阻力不小，‘轉非’就成了領導幹部退居二線的平穩出口。”

從各地領導幹部“轉非”情況看，一般是廳級幹部58歲“轉非”、處級幹部50歲出頭“改非”、科級幹部40多歲“轉非”。這意味着，公務員在一定年齡還晉升不到相應級別，“轉非”就成為必然選擇。 對領導幹部“轉非”持贊同態度的人認為，這有利於精簡人員，可從根本上解決班子臃腫狀況，有利於培養青年幹部，加快新老交替步伐，增強各級班子的活力。

在現行體制導向下，“轉非”也產生了不少深層次的問題。儘管領導職務幹部“轉非”，為推動幹部年輕化打開突破口，有助於完善幹部任期制的實施環境，但客觀上也收窄了基層非領導職務幹部的晉升空間，導致相當多基層非領導職務幹部工作上沒有盼頭，得過且過，降低了工作效率。同時，不少地方對“轉非”領導幹部的使用管理十分鬆散。比如，有些單位儘管給“轉非”領導幹部安排了工作，但沒給予相應的工作條件；有的安排工作很少，分配任務很輕；有的甚至根本不安排工作、不分配任務，以至“轉非”領導幹部成了機關編內的“自由人”，權力小責任也小，但待遇比其他人員高，加劇機關人浮於事的現象。

“大多‘轉非’幹部是單位的老領導，不但資歷深，而且架子也很大。”北京市某局一位負責人稱，“正因如此，對‘轉非’領導幹部不太好管理，有的‘轉非’領導幹部失落感很強，對工作喪失熱情，有時‘三天打魚兩天曬網’，單位也只好睜隻眼閉隻眼，不好太多過問。” 相當一部分“轉非”領導幹部，雖工作經驗豐富，業務技能嫺熟，“轉非”後卻派不上用場，造成人才浪費。“轉非”也使一些能力強、經驗豐富的領導幹部過早退出領導班子，而一些年輕幹部剛進入領導班子，工作經驗不足，一時難適應工作需要，削弱了領導班子的整體力量。

中國對轉任非領導職務的領導幹部的管理，應出台具體的管理措施，並引入科學有效的競爭機制。“實施領導幹部改任非領導職務制度本身是有必要的，但由於不同程度地陷入‘官本位’及‘照顧至上’的誤區，以至‘轉非’成氾濫之勢”，尹韻公認為，“要解決當前領導幹部‘轉非’中出現的問題，不僅要着力於制度改革，更要對‘官本位’意識及特權思想進行清理和批判，特別要改變‘領導幹部能上不能下’的用人觀念。”

“要從本單位的工作實際出發，明確‘轉非’領導幹部發揮作用的有效途徑”，在龔維斌教授看來，“對‘轉非’領導幹部，單位和組織應按照有關政策規定，落實相應政治待遇。要引導轉入非領導職務的領導幹部正確對待職務的變動，使其能一如既往地以高標準要求和完善自己。進一步消除社會上對‘轉非’領導幹部的‘職務歧視’，提高社會認可度。”

“根據分類管理原則，健全管理機制，合理開發和優化配置‘轉非’領導幹部資源，通過完善配套措施，納入正常幹部管理體制”，李成言認為，“對非領導職務設置情況進行清理，確定職務及職數，嚴格掌握非領導職務的職數限制和任職條件，對突破職數限制的，要通過競爭上崗、提前退休等方式逐步消化解決，以保證非領導職務設置的質量。”

組織部門和相關單位應為其提供工作崗位、安排工作任務，並根據不同非領導職務的崗位特點設置科學的目標考核體系，齊善鴻建議道，可組織轉非領導幹部圍繞本單位日常工作、重點工作和重大課題，開展專題性和綜合性調查研究，充分發揮‘轉非’領導幹部經驗較豐富、善於處理複雜問題的優勢，安排他們協助班子成員分管某項工作、牽頭處理某些棘手事務或參與信訪處理等工作。

“轉非”既要達到精簡人員、培養年輕幹部的目的，又要避免出現人浮於事的現象，就須從主觀上和客觀上更新“官念”。而徹底打破待遇終身制，才是最終的治本之策。

第一條 為規範綜合管理類公務員非領導職務（以下簡稱非領導職務）的設置與管理，根據《中華人民共和國公務員法》，制定本辦法。

第二條 非領導職務應當根據工作需要設置，職務層次不得高於所在機關或者所在內設機構的機構規格，職數不得突破規定的比例限額。

第三條 擔任非領導職務的公務員接受所在同級機構擔任領導職務公務員的領導，經領導授權或者委託可負責某一方面的工作。

第四條 非領導職務由高至低分為巡視員、副巡視員、調研員、副調研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。

各級機關的非領導職務不再使用其他職務名稱。因職業特點需要的，經中央公務員主管部門批准，可以使用其他非領導職務名稱。

第五條 中央機關和省、自治區、直轄市機關，副部級機關和副省級市機關設置巡視員以下非領導職務；直轄市的區、副省級市的區、設區的市、自治州機關設置調研員以下非領導職務；縣、自治縣、不設區的市、市轄區機關設置主任科員以下非領導職務；鄉鎮機關設置科員、辦事員非領導職務。

副部級機關的巡視員和副巡視員相當子本機關內設機構的正司級和副司級；副省級市機關的巡視員和副巡視員相當於本市市直機關的正局級和副局級。

第六條 中央機關的巡視員和副巡視員職數，不得超過該機關廳局級領導職務職數的三分之一，其中巡視員不得超過巡視員和副巡視員職數的40%；調研員和副調研員職數，不得超過縣處級領導職務職數的75%。

副部級機關的非領導職務職數按照上述比例確定。

第七條 省、自治區、直轄市機關的巡視員和副巡視員職數，不得超過廳局級領導職務職數的三分之一，其中巡視員不得超過巡視員和副巡視員職數的30%；調研員和副調研員職數，不得超過縣處級領導職務職數的50%。

副省級市機關的非領導職務職數按照上述比例確定。

第八條 直轄市的區、副省級市的區、設區的市、自治州機關的調研員和副調研員職數，不得超過縣處級領導職務職數的三分之一，其中調研員不得超過調研員和副調研員職數的30%；主任科員和副主任科員職數，不得超過鄉科級領導職務職數50%。

第九條 縣、自治縣、不設區的市、市轄區機關的主任科員和副主任科員職數，不得超過鄉科級領導職務職數的50%。

第十條 擔任非領導職務的，必須堅持德才兼備的標準，其思想政治素質、工作能力、文化程度應當達到相應的任職要求，身體健康，並具備規定的任職條件。非領導職務人員的任用，按照管理權限和規定程序進行。

第十一條 晉升非領導職務須具備下列任職年限條件：

（一）巡視員應當任廳局級副職領導職務或者副巡視員五年以上；

（二）副巡視員應當任縣處級正職領導職務或者調研員五年以上；

（三）調研員應當任縣處級副職領導職務或者副調研員四年以上；

（四）副調研員應當任鄉科級正職領導職務或者主任科員四年以上；

（五）主任科員應當任鄉科級副職領導職務或者副主任科員三年以上；

（六）副主任科員應當任科員三年以上；

（七）科員應當任辦事員三年以上。

第十二條 新錄用公務員擔任非領導職務的，按照有關規定執行。

第十三條 非領導職務公務員因定期考核不稱職或者受處分等原因，需要降低職務的，降為下級非領導職務。

第十四條 中央機關及其直屬機構非領導職務設置，由各機關提出具體方案，報中央公務員主管部門備案；省級機關及其直屬機構非領導職務設置，由各機關提出具體方案，報省級公務員主管部門審批；市(地)級機關非領導職務設置，由各機關提出具體方案，經市（地）公務員主管部門審核後，報省級公務員主管部門審批；縣級機關非領導職務設置，由縣級公務員主管部門提出具體方案，經市(地)級公務員主管部門審核後，報省級公務員主管部門審批。

第十五條 縣級以上公務員主管部門負責非領導職務設置管理情況的監督檢查。對違反本辦法擅自擴大設置範圍、突破職數比例限額、放寬任職條件的，不予批准或者備案；已經作出的決定一律無效，由同級公務員主管部門或者上級機關按照管理權限予以糾正，並按照規定對主要責任人以及其他直接責任人作出處理或者處分。

第十六條 對工作特別需要的機關，由中央公務員主管部門提出意見，報中共中央或者國務院批准，其非領導職務職數比例可適當高於本辦法規定的比例。

第十七條 本辦法由中共中央組織部、人事部負責解釋。