集體土地建設用地使用權

法律對集體土地建設用地使用權的主體有較為嚴格的限制，一般只能由本集體及其所屬成員擁有使用權。全民所有制單位、城市集體所有制單位和其他經濟組織進行建設，需要使用集體土地，必須經過徵用，使之轉為國有土地後才能取得使用權，即國有土地使用權。一般不允許全民所有制單位或城市集體所有制單位以及其他經濟組織擁有集體土地建設用地使用權。

確定土地所有權和使用權的若干規定關於集體土地建設用地使用權主要內容：

第四十三條 鄉（鎮）村辦企業事業單位和個人依法使用農民集體土地進行非農業建設的，可依法確定使用者集體土地建設用地使用權。對多佔少用、佔而不用的，其閒置部分不予確定使用權，並退還農民集體，另行安排使用。

第四十四條 依照本規定第二十五條規定的農民集體土地，集體土地建設用地使用權確定給聯營或股份企業。

第四十五條 一九八二年二月國務院發佈《村鎮建房用地管理條例》之前農村居民建房中用的宅基地，超過當地政府規定的面積，在《村鎮建房用地管理條例》施行後未經拆遷、改建、翻建的，可以暫按現有實際使用面積確定集體土地建設用地使用權。

第四十六條 一九八二年二月《村鎮建房用地管理條例》發佈時起至一九八七年一月《土地管理法》開始施行時止，農村居民建房佔用的宅基地，其面積超過當地政府規定標準的，超過部分按一九八六年三月中共中央、國務院《關於加強土地管理、制止亂佔耕地的通知》及地方人民政府的有關規定處理後，按處理後實際使用面積確定集體土地建設用地使用權。

第四十七條 符合當地政府分户建房規定而尚未分户的農村居民，其現有的宅基地沒有超過分户建房用地合計面積標準的，可按現有宅基地面積確定集體土地建設用地使用權。

第四十八條 非農業户口居民（含華僑）原在農村的宅基礎，房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。房屋拆除後沒有批准重建的，土地使用權由集體收回。

通過農村集體土地確權登記發證，依法確認農民土地權利，強化農民特別是全社會的土地物權意識，有助於有效解決農村集體土地權屬糾紛，在城鎮化、工業化和農業現代化進程中切實維護農民權益;土地確權登記發證的過程，是進一步查清宗地的權屬、面積、用途、空間位置，建立土地登記簿的過程，從而確認農民集體、農民與土地長期穩定的產權關係，可以進一步激發農民保護耕地、節約集約用地的積極性。

國土資源部、財政部、農業部聯合下發《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，要求力爭到2012年底把全國範圍內的農村集體土地所有權證確認到每個所有權的集體經濟組織，做到農村集體土地確權登記發證全覆蓋。

（一）完善相關政策。認真總結在農村集體土地確權登記發證工作方面的經驗，圍繞地籍調查、土地確權、爭議調處、登記發證工作中存在的問題，深入研究，創新辦法，細化和完善加快農村集體土地確權登記發證的政策。嚴禁通過土地登記將違法違規用地合法化。

（二）加快地籍調查。地籍調查是土地登記發證的前提，各地要加快地籍調查，嚴格按照地籍調查有關規程規範的要求，開展農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權調查工作，查清農村每一宗土地的權屬、界址、面積和用途等基本情況。有條件的地方要製作農村集體土地所有權地籍圖，以大比例尺地籍調查為基礎，製作農村集體土地使用權，特別是建設用地使用權、宅基地使用權地籍圖。縣級以上城鎮以及有條件的一般建制鎮、村莊，要建立地籍信息系統，將地籍調查成果上圖入庫，納入規範化管理，在此基礎上，開展土地總登記及初始登記和變更登記。建立地籍成果動態更新機制，以土地登記為切入點，動態更新地籍調查成果資料，保持調查成果的現勢性，確保土地登記結果的準確性。

（三）加強爭議調處。要及時調處土地權屬爭議，建立土地權屬爭議調處信息庫，及時掌握集體土地所有權、宅基地使用權和集體建設用地使用權權屬爭議動態，有效化解爭議，為確權創造條件。

（四）規範已有成果。結合全國土地登記規範化和土地權屬爭議調處檢查工作，凡是農村集體土地所有權證沒有確認到具有所有權的農民集體經濟組織的，應當確認到具有所有權的農民集體經濟組織；已經登記發證的宗地缺失檔案資料以及不規範的，儘快補正完善；已經登記的宗地測量精度不夠的，及時進行修補測；對於發現登記錯誤的，及時予以更正。

（五）加強信息化建設。把農村集體土地確權登記發證同地籍信息化建設結合起來，在應用現代信息技術加快確權登記發證的同時，一併將地籍檔案數字化，實現確權登記發證成果的信息化管理。建設全國土地登記信息動態監管查詢系統，逐步實現土地登記資料網上實時更新，動態管理，建立共享機制，全面提高地籍管理水平，大幅度提高地籍工作的社會化服務程度。

（六）強化證書應用。實行憑證管地用地制度。土地權利證書要發放到權利人手中，嚴禁以統一保管等名義扣留、延緩發放土地權利證書。各地根據當地實際，可以要求凡被徵收的農村集體所有土地，在辦理徵地手續之前，必須完成農村集體土地確權登記發證，在徵地拆遷時，要依據農村集體土地所有證和農村集體土地使用證進行補償；凡是依法進入市場流轉的經營性集體建設用地使用權，必須經過確權登記，做到產權明晰、四至清楚、沒有糾紛，沒有經過確權登記的集體建設用地使用權一律禁止流轉；農用地流轉需與集體土地所有權確權登記工作做好銜接，確保承包地流轉前後的集體所有性質不改變，土地用途不改變，農民土地承包權益不受損害；對新農村建設和農村建設用地整治涉及宅基地調整的，必須以確權登記發證為前提。

為充分發揮農村集體土地確權登記發證工作成果在國土資源管理各個環節的基礎作用，《通知》提出，農村集體土地確權登記發證與集體建設用地流轉、農村土地整治、農用地流轉、土地徵收等各項重點工作掛鈎。凡是到2012年底未按時完成工作的，農轉用、土地徵收審批暫停，農村土地整治項目不予立項。

國土資源部關於進一步加快農村地籍調查推進集體土地確權登記發證工作的通知

按照黨的“十八大”關於推進新型城鎮化建設和城鄉發展一體化的要求，全面貫徹落實中共中央、國務院《關於加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》（中發〔2013〕1號）精神，部研究決定，在現有工作的基礎上，採取切實有效措施，進一步加快農村地籍調查，全面推進集體土地確權登記發證工作。

三中全會後首個土改方案 ——集體建設用地可流轉。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：

建立多元統一的農村土地市場。允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式依法進行流轉，用於工業、商業、旅遊和農民住宅小區建設等。

在十八屆三中全會上，關於土地制度改革的表述是很重要的一塊內容，人們也就很自然地關心未來的改革中農民將怎樣獲得更多的權益？這種權益怎樣得到更好的保障？就在三中全會閉幕的那一天，人們注意到一份安徽版的土地改革方案出台了，而且有了突破性進展——農村集體建設用地可流轉。

2013年11月12日當地公佈的《安徽省人民政府關於深化農村綜合改革示範試點工作的指導意見》（下稱《指導意見》）。天誠國土亢東方發現作為三中全會後首個集體建設用地可流轉土改方案 其中不乏亮點：

三中全會公報提出：要建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場。

這些改革精神在安徽版的《指導意見》中都得到了貫徹，當地還從政策層面做了更細緻的安排：選擇20個縣(區)，從農業經營主體、農村土地市場建設、農村集體“三資”管理、公共基礎設施建管、信息和金融服務等6個方面開展改革試點。而在20個即將展開改革的區縣中，最引人關注的應該是大名鼎鼎的鳳陽縣。從2001年開始，小崗村展開了集體建設用地的土地流轉改變，已經持續了近12年。

安徽的突破在於，《指導意見》中對於探索農村土地流轉新機制的表述，這也被外界解讀為安徽此次農地改革的最大亮點。

意見指出，將建立多元統一的農村土地市場。允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等依法進行流轉，用於工業、商業、旅遊和農民住宅小區建設等。

《指導意見》提出，建立宅基地退出補償激勵機制。堅持自願、有償原則，探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制。建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度。

2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關於修改土地管理法的決定，新修訂的土地管理法自2020年1月1日起施行。此次修改土地管理法，堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，依法保障農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等改革在全國範圍內實行，對促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重大意義。

新修訂的土地管理法把黨中央關於農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，重點有以下五個方面：一是明確農業農村主管部門負責宅基地改革和管理。落實深化黨和國家機構改革精神，在規定國務院自然資源主管部門統一負責全國土地管理和監督工作的同時，明確國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作，並賦予了農業農村主管部門在宅基地監督管理和行政執法等方面相應職責。堅持實行一户一宅的基本管理制度，增加了户有所居的規定，下放了宅基地的審批權，允許已經進城落户的農村村民自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。二是允許集體經營性建設用地直接入市。對土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，改變了過去農村的土地必須徵為國有才能進入市場的問題，能夠為農民直接增加財產性的收入。同時在集體經營性建設性用地入市的時候，要求必須由村民代表大會，或者村民會議三分之二以上的成員同意才能入市。三是規範徵地程序。要求政府在徵地之前開展土地狀況調查、信息公示，還要與被徵地農民協商，必要時組織召開聽證會，跟農民簽訂協議後才能提出辦理徵地申請，辦理徵地的審批手續，強化了對農民利益的保護。在徵地補償方面，改變了以前以土地年產值為標準進行補償，實行按照區片綜合地價進行補償，區片綜合地價除了考慮土地產值，還要考慮區位、當地經濟社會發展狀況等因素綜合制定。四是強化永久基本農田保護。將有關條款中的“基本農田”修改為“永久基本農田”。永久基本農田劃定以鄉（鎮）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門組織實施。永久基本農田應當落實到地塊，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。永久基本農田經依法劃定後，任何單位和個人不得擅自佔用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地徵收的，必須經國務院批准。五是保障鄉村產業發展用地。要求土地利用總體規劃應當統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足鄉村產業和基礎設施用地合理需求，促進城鄉融合發展。土地利用年度計劃應當對集體經營性建設用地作出合理安排。 ^[1]