集中採購機構

集中採購機構是非營利事業法人，根據採購人的委託辦理採購事宜。

集中採購機構進行政府採購活動，應當符合採購價格低於市場平均價格、採購效率更高、採購質量優良和服務良好的要求。

特定採購對象的價格要低於市場平均價，指特定採購對象的成本加上合理利潤，既不是市場價格，也不能低於成本。集中採購機構開展的採購活動，與採購人開展的採購活動一樣，必須低於市場平均價，這是推行政府採購制度的基本要求。由於集中採購機構有規模優勢，具有實現這一目標的條件。

促進集中採購機構發揮採購規模優勢，採用充分競爭的採購方式，獲得規模效益，降低採購成本，體現實行政府採購在節約財政資金、提高財政資金使用效益方面的優越性。

採購效率包括採購次數要少，採購週期要短，目標是要及時滿足採購人的需要。

旨在促進集中採購機構加強內部管理，提高採購業務，增強採購的計劃性，縮短採購週期，按照與採購人簽訂的採購委託協議書要求，及時完成受委託的採購項目，保證採購人相關工作的正常開展。

採購質量是指對採購對象的規格、性能、安全等方面的要求，採購質量不僅指採購對象本身，還涉及售後服務水平。政府採購的對象的質量直接關係到政府提供公共服務的水平，因此，必須保證採購質量，實現物有所值的目標。這就要求集中採購機構在人員構成上要有質量管理等方面的人才，要全面提高人員素質，熟悉市場，準確掌握採購人的採購需求，確定科學的評標標準，強化檢驗和驗收工作，替採購人把好質量關。

集中採購機構是採購人的採購代理機構，其中心工作是為採購人做好服務。為此，集中採購機構要加強自身建設，提高幹部職工的政治思想水平，強化服務意識，抑制商業氣息，克服官僚作風，始終要把採購人的利益放在第一位，當好採購人滿意的採購員。

《政府採購法》的有關條文規定了集中採購機構的業務範圍包括法定強制性業務和非強制性業務兩個方面。必須看到,該法對集中採購機構非強制性業務範圍的規定比較明確,是指採購人採購未納入集中採購目錄的政府採購項目,可以委託集中採購機構代理採購。但是,該法對集中採購機構強制性業務範圍的具體規定卻存有矛盾之處。該法第18 條第1 款規定“採購人採購納入集中採購目錄的政府採購項目, 必須委託集中採購機構代理採購”, 從中不難得出“採購人凡是採購納入集中採購目錄的政府採購項目,都屬於集中採購機構的強制性業務範圍”之結論。然而,該法第18 條第2 款接着又規定:“納入集中採購目錄屬於通用的政府採購項目的, 應當委託集中採購機構代理採購;屬於本部門、本系統有特殊要求的項目,應當實行部門集中採購;屬於本單位有特殊要求的項目,經省級以上人民政府批准,可以自行採購。”可見,此款規定則將“納入集中採購目錄的政府採購項目”劃分為通用項目和非通用項目,而且作了區別對待,容許採購人採購本部門有特殊要求的通用項目時,實行部門集中採購;採購本單位有特殊要求的非通用項目時,可以依法自行採購。這樣,集中採購機構的強制性業務範圍則又被縮小為集中採購目錄中的通用項目,形成了不同條款之間的矛盾和衝突現象。

那麼,在實務中,究竟以該法第18 條第1 款的規定為準還是以該法第18 條第2 款的規定為準,值得探究。依筆者之見,後者顯與《政府採購法》確立的特殊原則相悖,因為該法“總則”第7 條第3 款關於“納入集中採購目錄的政府採購項目,應當實行集中採購”的規定相當明確,根本沒有“除外”或者“限縮”意圖。與此同時,從財政部2004 年頒佈實施的《中央單位政府採購管理實施辦法》有關規定來看,所謂部門集中採購,是指部門集中採購機構統一組織實施部門集中採購項目的採購活動,該辦法還特別強調説明部門集中採購機構就是採購人。顯而易見,部門集中採購名為集中採購,實質上仍是一種各自為政的分散採購。儘管《政府採購法》也規定部門集中採購可以委託集中採購機構代理採購,但這種任意性規範,約束力究竟有多大,值得懷疑。事實上,2003 年我國集中採購規模為1025 億元,佔採購總量的6 % ,然而自開始,我國的集中採購規模被逐漸壓縮,分散採購規模不斷擴大,而且愈演愈烈,這一現象必須引起高度重視。筆者認為,該法第18 條第2 款的規定,有違政府採購立法的整體設計思路,應當刪除,以便維護法制統一,真正建立起“只要是納入集中採購目錄的政府採購項目,都必須委託集中採購機構代理採購”的規則,避免過多分散採購額度、部門集中採購機構不健全、脱離法律監督制約軌道,防止出現新的腐敗。

關於集中採購機構的業務範圍,還有一個敏感的問題是,採購人採購納入集中採購目錄的採購項目,是應當委託本地的集中採購機構還是容許其委託外地的集中採購機構代理採購,立法尚不明確。對此,有人認為,集中採購機構的服務對象是本級政府機關、事業單位和社會團體 。這種觀點欠妥,直接與《政府採購法》確立的公開透明、公平競爭原則相牴觸。因此,為了防止和杜絕政府採購中的地方保護主義,構建一個與市場經濟體制相適應的公開、公平、公正的全國性政府採購大市場,應當容許採購人自由選擇集中採購機構。

如前所述,集中採購機構的業務範圍有強制性和非強制性業務之分,但無論是強制性還是非強制性業務,集中採購機構都必須與採購人簽訂委託採購協議書,明確委託採購事項及各自的權利和義務,因而,採購人與集中採購機構本質上是一種委託與被委託關係。一般而言,對這種委託關係,可適用民事代理的一般規則。

但是,集中採購機構接受了採購人的委託後,是否可以轉委託代理《政府採購法》未作規定,理論上有兩種不同意見:一是“肯定説”, 有人認為,集中採購機構可以將一些專業性強的項目再行委託社會中介機構代理採購 。二是“否定説”,有人認為集中採購機構負責的採購項目不應再另行委託 。“肯定説”主要從項目着眼,將集中採購機構的轉委託代理範圍限定在專業性強的項目上;“否定説”則不分具體情況,採取一概禁止的態度。兩種觀點都忽略了採購人意願和採購效率這些根本性要素,因而都有失偏頗。筆者認為,集中採購機構是直接根據採購人的委託而取得了在授權範圍內以採購人名義實施政府採購活動的權利,這種權利產生於採購人對其信任與授權行為的結合,所以,宜採“限制説”,即原則上應禁止集中採購機構轉委託代理,這是個基本前提,但在特殊情況下又要容許其再行選擇委託代理人。根據《民法通則》及最高法院司法解釋關於轉委託代理的相關規定,結合政府採購的特點,這裏的“特殊情況”應當包括以下幾種情形:一是集中採購機構轉委託代理應當事先徵得採購人同意。二是集中採購機構在接受採購人委託並實施採購活動過程中,只要轉委託代理符合採購價格低於市場平均價格、採購效率更高、採購質量優良和服務良好的要求,可事先不經採購人同意,事後採購人必須追認。三是最高法院司法解釋關於“由於急病、通訊聯絡中斷等特殊原因,委託代理人自己不能辦理代理事項,又不能與被代理人及時取得聯繫,如不及時轉託他人代理,會給被代理人的利益造成損失或者擴大損失的,可適用轉委託的規定”,集中採購機構同樣可以比照適用。

最後,尚需説明的是,轉委託代理人儘管是集中採購機構以自己的名義選任的,但他不是集中採購機構的代理人, 仍然是採購人的代理人, 因而,集中採購機構所實施採購活動的後果仍然歸屬於採購人。

《政府採購法》把集中採購機構定位在“非營利事業法人”上,但未對集中採購機構的預算體制作出規定,也未對“非營利”作出具體解釋。有人認為,集中採購機構實行“全額撥款、自收自支、差額撥款的預算體制”中的任何一種都可以實現非營利目的,並指出“除全額撥款外,為了確保集中採購機構做到非營利,不能實行收入和支出掛鈎的模式,對收取的各項費用應當嚴格實行‘收支兩條線’管理” 。應該説這種看法是有道理的,但這種就事論事的做法並不能達到徹底解決問題的目的。筆者認為,集中採購機構實行全額撥款、自收自支這兩種預算體制都不可取。實行全額撥款制,完全由財政包攬一切費用支出,容易使集中採購機構失去工作動力,淡化責任,降低效率,根本不符合當前事業單位的改革方向。

實行自收自支制,費用支出全部來源於集中採購機構的代理服務收費,容易導致集中採購機構過於注重商業利益,片面追求贏利,顯與《政府採購法》將集中採購機構定位於“非營利事業法人”的規定相悖。唯一可行的是應當實行差額撥款的預算體制,關鍵是要解決好如何適用的問題。應本着有利於提高工作效率和貫徹公平競爭的原則來構建集中採購機構的預算體制,即由中央和地方政府根據集中採購機構接受並完成採購人委託的集中採購項目的規模核定補助額度,同時又允許其對接受並完成採購人委託的非集中採購項目依法自行收取一定費用。對自行收費部分,必須嚴格實行“收支兩條線”管理,並且容許集中採購機構按一定比例從中提取一部分,用於建立獎勵基金,以便激發和調動工作人員的工作熱情和創造精神。

這樣,集中採購機構的活動經費可由中央和地方政府財政補助以及自行收費兩部分組成,既能夠切實反映政府採購行為的非營利性本質要求,又可以將競爭理念引入到集中採購運行機制之中,無疑是一種合理、可行的路徑選擇。集中採購機構完成採購人委託的集中採購項目或非集中採購項目的採購活動後,有權依法定方式和標準(可由其它配套法規具體確定) 向有關政府財政部門請求補助經費或依約定(由當事人雙方按意思自治原則和公平原則以合同加以約定) 請求委託的採購人支付經費。