關於金融助推脱貧攻堅的實施意見

2016年3月16日，中國人民銀行等7部門聯合印發《關於金融助推脱貧攻堅的實施意見》。 ^[1] 

為貫徹落實《中共中央國務院關於打贏脱貧攻堅戰的決定》（中發〔2015〕34號）和中央扶貧開發工作會議精神，緊緊圍繞“精準扶貧、精準脱貧”基本方略，全面改進和提升扶貧金融服務，增強扶貧金融服務的精準性和有效性，現提出如下實施意見。

（一）深入學習領會黨中央、國務院精準扶貧、精準脱貧基本方略的深刻內涵，瞄準脱貧攻堅的重點人羣和重點任務，精準對接金融需求，精準完善支持措施，精準強化工作質量和效率，紮實創新完善金融服務體制機制和政策措施，堅持精準支持與整體帶動結合，堅持金融政策與扶貧政策協調，堅持創新發展與風險防範統籌，以發展普惠金融為根基，全力推動貧困地區金融服務到村到户到人，努力讓每一個符合條件的貧困人口都能按需求便捷獲得貸款，讓每一個需要金融服務的貧困人口都能便捷享受到現代化金融服務，為實現到2020年打贏脱貧攻堅戰、全面建成小康社會目標提供有力有效的金融支撐。

（二）精準對接貧困地區發展規劃，找準金融支持的切入點。人民銀行分支機構要加強與各地發展改革、扶貧、財政等部門的協調合作和信息共享，及時掌握貧困地區特色產業發展、基礎設施和基本公共服務等規劃信息。指導金融機構認真梳理精準扶貧項目金融服務需求清單，準確掌握項目安排、投資規模、資金來源、時間進度等信息，為精準支持脱貧攻堅奠定基礎。各金融機構要積極對接扶貧部門確定的建檔立卡貧困户，深入瞭解貧困户的基本生產、生活信息和金融服務需求信息，建立包括貧困户家庭基本情況、勞動技能、資產構成、生產生活、就業就學狀況、金融需求等內容的精準扶貧金融服務檔案，實行“一户一檔”。

（三）精準對接特色產業金融服務需求，帶動貧困人口脱貧致富。各金融機構要立足貧困地區資源稟賦、產業特色，積極支持能吸收貧困人口就業、帶動貧困人口增收的綠色生態種養業、經濟林產業、林下經濟、森林草原旅遊、休閒農業、傳統手工業、鄉村旅遊、農村電商等特色產業發展。有效對接特色農業基地、現代農業示範區、農業產業園區的金融需求，積極開展金融產品和服務方式創新。健全和完善扶貧金融服務主辦行制度，支持帶動貧困人口致富成效明顯的新型農業經營主體。大力發展訂單、倉單質押等產業鏈、供應鏈金融，穩妥推進試點地區農村承包土地的經營權、農民住房財產權等農村產權融資業務，拓寬抵質押物範圍，加大特色產業信貸投入。

（四）精準對接貧困人口就業就學金融服務需求，增強貧困户自我發展能力。鼓勵金融機構發放扶貧小額信用貸款，加大對建檔立卡貧困户的精準支持。積極採取新型農業經營主體擔保、擔保公司擔保、農户聯保等多種增信措施，緩解貧困人口信貸融資缺乏有效抵押擔保資產問題。針對貧困户種養殖業的資金需求特點，靈活確定貸款期限，合理確定貸款額度，有針對性改進金融服務質量和效率。管好用好創業擔保貸款，支持貧困地區符合條件的就業重點羣體和困難人員創業就業。紮實開展助學貸款業務，解決經濟困難家庭學生就學資金困難。

（五）精準對接易地扶貧搬遷金融服務需求，支持貧困人口搬得出、穩得住、能致富。支持國家開發銀行、農業發展銀行通過發行金融債籌措信貸資金，按照保本或微利的原則發放低成本、長期的易地扶貧搬遷貸款，中央財政給予90%的貸款貼息。國家開發銀行、農業發展銀行要加強信貸管理，簡化貸款審批程序，合理確定貸款利率，做好與易地扶貧搬遷項目對接。同時，嚴格貸款用途，確保貸款支持對象精準、貸款資金專款專用，並定期向人民銀行各分支機構報送易地扶貧搬遷貸款發放等情況。開發性、政策性金融與商業性、合作性金融要加強協調配合，加大對安置區貧困人口直接或間接參與後續產業發展的支持。人民銀行各分支機構要加強轄內易地扶貧搬遷貸款監測統計和考核評估，指導督促金融機構依法合規發放貸款。

（六）精準對接重點項目和重點地區等領域金融服務需求，夯實貧困地區經濟社會發展基礎。充分利用信貸、債券、基金、股權投資、融資租賃等多種融資工具，支持貧困地區交通、水利、電力、能源、生態環境建設等基礎設施和文化、醫療、衞生等基本公共服務項目建設。創新貸款抵質押方式，支持農村危房改造、人居環境整治、新農村建設等民生工程建設。健全和完善區域信貸政策，在信貸資源配置、金融產品和服務方式創新、信貸管理權限設置等方面，對連片特困地區、革命老區、民族地區、邊疆地區給予傾斜。對有穩定還款來源的扶貧項目，在有效防控風險的前提下，國家開發銀行、農業發展銀行可依法依規發放過橋貸款，有效撬動商業性信貸資金投入。

（七）深化農村支付服務環境建設，推動支付服務進村入户。加強貧困地區支付基礎設施建設，持續推動結算賬户、支付工具、支付清算網絡的應用，提升貧困地區基本金融服務水平。加強政策扶持，鞏固助農取款服務在貧困地區鄉村的覆蓋面，提高使用率，便利農民足不出村辦理取款、轉賬匯款、代理繳費等基礎金融服務，支持貧困地區助農取款服務點與農村電商服務點相互依託建設，促進服務點資源高效利用。鼓勵探索利用移動支付、互聯網支付等新興電子支付方式開發貧困地區支付服務市場，填補其基礎金融服務空白。在農民工輸出省份，支持拓寬農民工銀行卡特色服務受理金融機構範圍。

（八）加強農村信用體系建設，促進信用與信貸聯動。探索農户基礎信用信息與建檔立卡貧困户信息的共享和對接，完善金融信用信息基礎數據庫。健全農村基層黨組織、“駐村第一書記”、致富帶頭人、金融機構等多方參與的貧困農户、新型農業經營主體信用等級評定製度，探索建立針對貧困户的信用評價指標體系，完善電子信用檔案。深入推進“信用户”、“信用村”、“信用鄉鎮”評定與創建，鼓勵發放無抵押免擔保的扶貧貼息貸款和小額信用貸款。

（九）重視金融知識普及，強化貧困地區金融消費者權益保護。加強金融消費者教育和權益保護，配合有關部門嚴厲打擊金融欺詐、非法集資、製售使用假幣等非法金融活動，保障貧困地區金融消費者合法權益。暢通消費者投訴的處理渠道，完善多元化糾紛調解機制，優化貧困地區金融消費者公平、公開共享現代金融服務的環境。根據貧困地區金融消費者需求特點，有針對性地設計開展金融消費者教育活動，在貧困地區深入實施農村金融教育“金惠工程”，提高金融消費者的金融知識素養和風險責任意識，優化金融生態環境。

（十）完善內部機構設置，發揮好開發性、政策性金融在精準扶貧中的作用。國家開發銀行和農業發展銀行加快設立“扶貧金融事業部”，完善內部經營管理機制，加強對信貸資金的管理使用，提高服務質量和效率，切實防範信貸風險。“扶貧金融事業部”業務符合條件的，可享受有關税收優惠政策，降低經營成本，加大對扶貧重點領域的支持力度。

（十一）下沉金融服務重心，完善商業性金融綜合服務。大中型商業銀行要穩定和優化縣域基層網點設置，保持貧困地區現有網點基本穩定併力爭有所增加。鼓勵股份制銀行、城市商業銀行通過委託貸款、批發貸款等方式向貧困縣（市、區）增加有效信貸投放。中國農業銀行要繼續深化三農金融事業部改革，強化縣級事業部經營能力。鼓勵和支持中國郵政儲蓄銀行設立三農金融事業部，要進一步延伸服務網絡，強化縣以下機構網點功能建設，逐步擴大涉農業務範圍。各金融機構要加大系統內信貸資源調劑力度，從資金調度、授信審批等方面加大對貧困地區有效支持。鼓勵實行總、分行直貸、單列信貸計劃等多種方式，針對貧困地區實際需求，改進貸款營銷模式，簡化審批流程，提升服務質量和效率。

（十二）強化農村中小金融機構支農市場定位，完善多層次農村金融服務組織體系。農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行等要依託網點多，覆蓋廣的優勢，繼續發揮好農村金融服務主力的作用。在穩定縣域法人地位、堅持服務“三農”的前提下，穩步推進農村信用社改革，提高資本實力，完善法人治理結構，強化農村信用社省聯社服務職能。支持符合條件的民間資本在貧困地區參與發起設立村鎮銀行，規範發展小額貸款公司等，建立正向激勵機制，鼓勵開展面向“三農”的差異化、特色化服務。支持在貧困地區穩妥規範發展農民資金互助組織，開展農民合作社信用合作試點。

（十三）加強融資輔導和培育，拓寬貧困地區企業融資渠道。支持、鼓勵和引導證券、期貨、保險、信託、租賃等金融機構在貧困地區設立分支機構，擴大業務覆蓋面。加強對貧困地區企業的上市輔導培育和孵化力度，根據地方資源優勢和產業特色，完善上市企業後備庫，幫助更多企業通過主板、創業板、全國中小企業股份轉讓系統、區域股權交易市場等進行融資。支持貧困地區符合條件的上市公司和非上市公眾公司通過增發、配股，發行公司債、可轉債等多種方式拓寬融資來源。支持期貨交易所研究上市具有中西部貧困地區特色的期貨產品，引導中西部貧困地區利用期貨市場套期保值和風險管理。加大宣傳和推介力度，鼓勵和支持貧困地區符合條件的企業發行企業債券、公司債券、短期融資券、中期票據、項目收益票據、區域集優債券等債務融資工具。

（十四）創新發展精準扶貧保險產品和服務，擴大貧困地區農業保險覆蓋範圍。鼓勵保險機構建立健全鄉、村兩級保險服務體系。擴大農業保險密度和深度，通過財政以獎代補等方式支持貧困地區發展特色農產品保險。支持貧困地區開展特色農產品價格保險，有條件的地方可給予一定保費補貼。改進和推廣小額貸款保證保險，為貧困户融資提供增信支持。鼓勵保險機構建立健全針對貧困農户的保險保障體系，全面推進貧困地區人身和財產安全保險業務，緩解貧困羣眾因病致貧、因災返貧問題。

（十五）引入新興金融業態支持精準扶貧，多渠道提供金融服務。在有效防範風險的前提下，支持貧困地區金融機構建設創新型互聯網平台，開展網絡銀行、網絡保險、網絡基金銷售和網絡消費金融等業務；支持互聯網企業依法合規設立互聯網支付機構；規範發展民間融資，引入創業投資基金、私募股權投資基金，引導社會資本支持精準扶貧。

（十六）設立扶貧再貸款，發揮多種貨幣政策工具引導作用。設立扶貧再貸款，利率在正常支農再貸款利率基礎上下調1個百分點，引導地方法人金融機構切實降低貧困地區涉農貸款利率水平。合理確定扶貧再貸款使用期限，為地方法人金融機構支持脱貧攻堅提供較長期資金來源。使用扶貧再貸款的金融機構要建立台賬，加強精準管理，確保信貸投放在數量、用途、利率等方面符合扶貧再貸款管理要求。加大再貼現支持力度，引導貧困地區金融機構擴大涉農、小微企業信貸投放。改進宏觀審慎政策框架，加強縣域法人金融機構新增存款一定比例用於當地貸款的考核，對符合條件的金融機構實施較低的存款準備金率，促進縣域信貸資金投入。

（十七）加強金融與財税政策協調配合，引導金融資源傾斜配置。有效整合各類財政涉農資金，充分發揮財政政策對金融資源的支持和引導作用。繼續落實農户小額貸款税收優惠、涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼、農業保險保費補貼等政策，健全和完善貧困地區農村金融服務的正向激勵機制，引導更多金融資源投向貧困地區。完善創業擔保貸款、扶貧貼息貸款、民貿民品貼息貸款等管理機制，增強政策精準度，提高財政資金使用效益。建立健全貧困地區融資風險分擔和補償機制，支持有條件的地方設立扶貧貸款風險補償基金和擔保基金，專項用於建檔立卡貧困户貸款以及帶動貧困人口就業的各類扶貧經濟組織貸款風險補償。支持各級政府建立扶貧產業基金，吸引社會資本參與扶貧。支持貧困地區設立政府出資的融資擔保機構，鼓勵和引導有實力的融資擔保機構通過聯合擔保以及擔保與保險相結合等多種方式，積極提供精準扶貧融資擔保。金融機構要加大對貧困地區發行地方政府債券置換存量債務的支持力度，鼓勵採取定向承銷等方式參與債務置換，穩步化解貧困地區政府債務風險。各地中國人民銀行省級分支機構、銀監局要加強對金融機構指導，推動地方債承銷發行工作順利開展。

（十八）實施差異化監管政策，優化銀行機構考核指標。推行和落實信貸盡職免責制度，根據貧困地區金融機構貸款的風險、成本和核銷等具體情況，對不良貸款比率實行差異化考核, 適當提高貧困地區不良貸款容忍度。在有效保護股東利益的前提下，提高金融機構呆壞賬核銷效率。在計算資本充足率時，對貧困地區符合政策規定的涉農和小微企業貸款適用相對較低的風險權重。

（十九）加強組織領導，健全責任機制。建立和完善人民銀行、銀監、證監、保監、發展改革、扶貧、財政、金融機構等參與的脱貧攻堅金融服務工作聯動機制，加強政策互動、工作聯動和信息共享。切實發揮人民銀行各級行在脱貧攻堅金融服務工作的組織引導作用，加強統籌協調，推動相關配套政策落實。開展金融扶貧示範區創建活動，發揮示範引領作用。進一步發揮集中連片特困地區扶貧開發金融服務聯動協調機制的作用，提升片區脱貧攻堅金融服務水平。

（二十）完善精準統計，強化監測機制。人民銀行總行及時出台脱貧攻堅金融服務專項統計監測制度，從片區、縣（市、區）、村、建檔立卡貧困户等各層次，完善涵蓋貨幣政策工具運用效果、信貸投放、信貸產品、利率和基礎金融服務信息的監測體系，及時動態跟蹤監測各地、各金融機構脱貧攻堅金融服務工作情況，為政策實施效果監測評估提供數據支撐。人民銀行各分支機構和各金融機構要按政策要求，及時、準確報送脱貧攻堅金融服務的相關數據和資料。

（二十一）開展專項評估，強化政策導向。建立脱貧攻堅金融服務專項評估制度，定期對各地、各金融機構脱貧攻堅金融服務工作進展及成效進行評估考核。豐富評估結果運用方式，對評估結果進行通報，將對金融機構評估結果納入人民銀行分支機構綜合評價框架內，作為貨幣政策工具使用、銀行間市場管理、新設金融機構市場準入、實施差異化金融監管等的重要依據，增強脱貧攻堅金融政策的實施效果。

（二十二）加強總結宣傳，營造良好氛圍。積極通過報紙、廣播、電視、網絡等多種媒體，金融機構營業網點以及村組、社區等公共宣傳欄，大力開展金融扶貧服務政策宣傳，增進貧困地區和貧困人口對精準扶貧金融服務政策的瞭解，增強其運用金融工具的意識和能力。及時梳理、總結精準扶貧金融服務工作中的典型經驗、成功案例、工作成效，加強宣傳推介和經驗交流，營造有利脱貧攻堅金融服務工作的良好氛圍。 ^[1] 

當前，我國扶貧開發工作已經取得了不錯的成績。從國家統計局此前發佈的《2015年國民經濟和社會發展統計公報》中可以看到，2015年我國農村貧困人口從上年的7017萬人減少到5575萬人，減少了1442萬人（比上年多減210萬人），貧困發生率從上年的7．2%下降到5．7%。

儘管“年度減貧1000萬人以上”的任務超額完成，2015年的減貧速度亦明顯高於上年，但要實現2020年農村貧困人口全面脱貧的目標，依然是困難重重。要打贏脱貧攻堅戰，確保貧困人口如期脱貧、貧困縣全部摘帽，金融支持必不可少。

為此，中國人民銀行、國家發改委、財政部等七個部門於日前聯合印發了《關於金融助推脱貧攻堅的實施意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》提出，要瞄準脱貧攻堅的重點人羣和重點任務，精準對接金融需求、精準完善支持措施、精準強化工作質量和效率，以發展普惠金融為根基，全力推動貧困地區金融服務到村、到户、到人，努力讓每一個符合條件的貧困人口都能按需求便捷獲得貸款，讓每一個需要金融服務的貧困人口都能便捷享受到現代化金融服務。

事實上，以金融助推脱貧攻堅，既能擴大扶貧資金的覆蓋面，又能促使扶貧工作從“輸血”向“造血”轉變，對於進一步實現“精準扶貧、精準脱貧”的目標，構建政府、市場、社會協同推進的扶貧工作體制，都具有重要意義。因此，找準金融助力脱貧攻堅的着力點迫在眉睫。

然而，在當前的金融扶貧工作中，由於不同貧困地區的融資條件參差不齊、融資需求多種多樣，一系列“不精準”的金融扶貧工作仍然存在，諸如扶貧對象不精準、措施到户不精準、資金使用不精準、籌措方式單一等問題亟待解決。可見，如何使金融扶貧工作達到“精準”，是此次金融助推脱貧攻堅的切入點。

《意見》也提出，要從精準對接脱貧攻堅多元化融資需求、大力推進貧困地區普惠金融發展、充分發揮各類金融機構助推脱貧攻堅主體作用、完善精準扶貧金融支持保障措施和持續完善脱貧攻堅金融服務工作機制等五方面着手，力求將金融扶貧工作的“不精準”變為“精準”。

首先，在應對多元化的融資需求中，要精準對接貧困地區發展規劃，找準金融支持的切入點；精準對接特色產業金融服務需求，帶動貧困人口脱貧致富；精準對接貧困人口就業就學金融服務需求，增強貧困户自我發展能力；精準對接易地扶貧搬遷金融服務需求，支持貧困人口搬得出、穩得住、能致富；精準對接重點項目和重點地區等領域金融服務需求，夯實貧困地區經濟社會發展基礎。

從中不難看出，這一舉措意在精準定位金融扶貧對象，通過精準對接不同地區的不同需求，將金融扶貧工作從此前的“大水漫灌”轉為了“定向滴灌”。一方面解決扶貧對象不精準的問題，另一方面則提高了扶貧成效，滿足了貧困人口多元化的融資需求。

其次，在推進貧困地區普惠金融發展的過程中，要深化農村支付服務環境建設，推動支付服務進村入户；加強農村信用體系建設，促進信用與信貸聯動；重視金融知識普及，強化貧困地區金融消費者權益保護。

事實上，發展普惠金融早已成為當前金融扶貧工作的重點。與一般性普惠金融不同，在貧困地區發展普惠金融，其側重點在於增強貧困地區金融服務的可獲得性。一方面通過加強基礎設施建設來提供客觀條件，另一方面則通過金融知識普及來滿足主觀條件，雙管齊下，使金融扶貧工作能精準到户。

再次，在發揮各類金融機構助推脱貧攻堅主體作用中，要完善內部機構設置，發揮好開發性、政策性金融在精準扶貧中的作用；下沉金融服務重心，完善商業性金融綜合服務；強化農村中小金融機構支農市場定位，完善多層次農村金融服務組織體系；加強融資輔導和培育，拓寬貧困地區企業融資渠道；創新發展精準扶貧保險產品和服務，擴大貧困地區農業保險覆蓋範圍；引入新興金融業態支持精準扶貧，多渠道提供金融服務。

可以看到，此舉明確了各類金融機構在助推脱貧攻堅中的主體作用，意在解決金融扶貧主體不精準的問題。針對不同金融機構的不同特點，為其精準劃分在助推脱貧攻堅中所應扮演的角色，使金融扶貧工作不再羣龍無首。

同時，在完善精準扶貧金融支持保障措施中，要設立扶貧再貸款，發揮多種貨幣政策工具引導作用；加強金融與財税政策協調配合，引導金融資源傾斜配置；實施差異化監管政策，優化銀行機構考核指標。

此外，在持續完善脱貧攻堅金融服務工作機制中，要加強組織領導，健全責任機制；完善精準統計，強化監測機制；開展專項評估，強化政策導向；加強總結宣傳，營造良好氛圍。

這兩方面舉措則是針對當前金融扶貧工作中存在的複雜性和新特點，採取不同的保障措施和工作機制，意在精準定位金融扶貧手段，對症下藥，使金融助推脱貧攻堅的效果達到最大化。

總而言之，從這五大舉措中不難發現，此次金融助推脱貧攻堅處處劍指“精準”。而如何將“精準”落實到位，將是下一步扶貧工作的重點和難點。 ^[2]