關於設立統一規範的國家生態文明試驗區的意見

2016年8月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於設立統一規範的國家生態文明試驗區的意見》及《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》，併發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。 ^[1] 

關於設立統一規範的國家生態文明試驗區的意見 ^[1] 

黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體佈局，黨中央、國務院就加快推進生態文明建設作出一系列決策部署，先後印發了《關於加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》。黨的十八屆五中全會提出，設立統一規範的國家生態文明試驗區，重在開展生態文明體制改革綜合試驗，規範各類試點示範，為完善生態文明制度體系探索路徑、積累經驗。開展國家生態文明試驗區建設，對於凝聚改革合力、增添綠色發展動能、探索生態文明建設有效模式，具有十分重要的意義。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持尊重自然順應自然保護自然、發展和保護相統一、綠水青山就是金山銀山、自然價值和自然資本、空間均衡、山水林田湖是一個生命共同體等理念，遵循生態文明的系統性、完整性及其內在規律，以改善生態環境質量、推動綠色發展為目標，以體制創新、制度供給、模式探索為重點，設立統一規範的國家生態文明試驗區（以下簡稱試驗區），將中央頂層設計與地方具體實踐相結合，集中開展生態文明體制改革綜合試驗，規範各類試點示範，完善生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化。

（二）基本原則

——堅持黨的領導。落實黨中央關於生態文明體制改革總體部署要求，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，實行生態文明建設黨政同責，各級黨委和政府對本地區生態文明建設負總責。

——堅持以人為本。着力改善生態環境質量，重點解決社會關注度高、涉及人民羣眾切身利益的資源環境問題，建設天藍地綠水淨的美好家園，增強人民羣眾對生態文明建設成效的獲得感。

——堅持問題導向。勇於攻堅克難、先行先試、大膽試驗，主要試驗難度較大、確需先行探索、還不能馬上推開的重點改革任務，把試驗區建設成生態文明體制改革的“試驗田”。

——堅持統籌部署。協調推進各類生態文明建設試點，協同推動關聯性強的改革試驗，加強部門和地方聯動，聚集改革資源、形成工作合力。

——堅持改革創新。鼓勵試驗區因地制宜，結合本地區實際大膽探索，全方位開展生態文明體制改革創新試驗，允許試錯、包容失敗、及時糾錯，注重總結經驗。

（三）主要目標。設立若干試驗區，形成生態文明體制改革的國家級綜合試驗平台。通過試驗探索，到2017年，推動生態文明體制改革總體方案中的重點改革任務取得重要進展，形成若干可操作、有效管用的生態文明制度成果；到2020年，試驗區率先建成較為完善的生態文明制度體系，形成一批可在全國複製推廣的重大制度成果，資源利用水平大幅提高，生態環境質量持續改善，發展質量和效益明顯提升，實現經濟社會發展和生態環境保護雙贏，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，為加快生態文明建設、實現綠色發展、建設美麗中國提供有力制度保障。

二、試驗重點

（一）有利於落實生態文明體制改革要求，缺乏具體案例和經驗借鑑，難度較大、需要試點試驗的制度。建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，健全自然資源資產管理體制，編制自然資源資產負債表；構建協調優化的國土空間開發格局，進一步完善主體功能區制度，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”，實現自然生態空間的統一規劃、有序開發、合理利用等。

（二）有利於解決關係人民羣眾切身利益的大氣、水、土壤污染等突出資源環境問題的制度。建立統一高效、聯防聯控、終身追責的生態環境監管機制；建立健全體現生態環境價值、讓保護者受益的資源有償使用和生態保護補償機制等。

（三）有利於推動供給側結構性改革，為企業、羣眾提供更多更好的生態產品、綠色產品的制度。探索建立生態保護與修復投入和科技支撐保障機制，構建綠色金融體系，發展綠色產業，推行綠色消費，建立先進科學技術研究應用和推廣機制等。

（四）有利於實現生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化的制度。建立資源總量管理和節約制度，實施能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動；釐清政府和市場邊界，探索建立不同發展階段環境外部成本內部化的綠色發展機制，促進發展方式轉變；建立生態文明目標評價考核體系和獎懲機制，實行領導幹部環境保護責任和自然資源資產離任審計；健全環境資源司法保護機制等。

（五）有利於體現地方首創精神的制度。試驗區根據實際情況自主提出、對其他區域具有借鑑意義、試驗完善後可推廣到全國的相關制度，以及對生態文明建設先進理念的探索實踐等。

三、試驗區設立

（一）統籌佈局試驗區。綜合考慮各地現有生態文明改革實踐基礎、區域差異性和發展階段等因素，首批選擇生態基礎較好、資源環境承載能力較強的福建省、江西省和貴州省作為試驗區。今後根據改革舉措落實情況和試驗任務需要，適時選擇不同類型、具有代表性的地區開展試驗區建設。試驗區數量要從嚴控制，務求改革實效。

（二）合理選定試驗範圍。單項試驗任務的試驗範圍視具體情況確定。具備一定基礎的重大改革任務可在試驗區內全面開展；對於在試驗區內全面推開難度較大的試驗任務，可選擇部分區域開展，待條件成熟後在試驗區內全面開展。

四、統一規範各類試點示範

（一）整合資源集中開展試點試驗。根據《生態文明體制改革總體方案》部署開展的各類專項試點，優先放在試驗區進行，統籌推進，加強銜接。對試驗區內已開展的生態文明試點示範進行整合，統一規範管理，各有關部門和地區要根據工作職責加強指導支持，做好各項改革任務的協調銜接，避免交叉重複。

（二）嚴格規範其他各類試點示範。自本意見印發之日起，未經黨中央、國務院批准，各部門不再自行設立、批覆冠以“生態文明”字樣的各類試點、示範、工程、基地等；已自行開展的各類生態文明試點示範到期一律結束，不再延期，最遲不晚於2020年結束。

五、組織實施

（一）制定實施方案。試驗區所在地黨委和政府要加強組織領導，建立工作機制，研究制定細化實施方案，明確改革試驗的路線圖和時間表，確定改革任務清單和分工，做好年度任務分解，明確每項任務的試驗區域、目標成果、進度安排、保障措施等。各試驗區實施方案按程序報中央全面深化改革領導小組批准後實施。

（二）加強指導支持。各有關部門要根據工作職責，加強對試驗區各項改革試驗工作的指導和支持，強化溝通協作，加大簡政放權力度。涉及機構改革和職能調整的，中央編辦要會同有關部門指導省級相關部門統籌部署推進。中央宣傳部要會同有關部門和地區認真總結宣傳生態文明體制改革試驗的新進展新成效，加強法規政策解讀，營造有利於生態文明建設的良好社會氛圍。軍隊要積極參與駐地生態文明建設，加強軍地互動，形成軍地融合、協調發展的長效機制。試驗區重大改革措施突破現有法律、行政法規、國務院文件和國務院批准的部門規章規定的，要按程序報批，取得授權後施行。

（三）做好效果評估。試驗區所在地黨委和政府要定期對改革任務完成情況開展自評估，向黨中央、國務院報告改革進展情況，並抄送有關部門。國家發展改革委、環境保護部要會同有關部門組織開展對試驗區的評估和跟蹤督查，對於試行有效的重大改革舉措和成功經驗做法，根據成熟程度分類總結推廣，成熟一條、推廣一條；對於試驗過程中發現的問題和實踐證明不可行的，要及時提出調整建議。

（四）強化協同推進。試驗區以外的其他地區要按照本意見有關精神，以試驗區建設的原則、目標等為指導，加快推進生態文明制度建設，勇於創新、主動改革；通過加強與試驗區的溝通交流，積極學習借鑑試驗區好的經驗做法；結合本地實際，不斷完善相關制度，努力提高生態文明建設水平。

各有關地區和部門要充分認識試驗區建設的重大意義，按照本意見要求，統一思想、密切配合，注重實效、紮實工作，切實協調解決有關困難和問題，重大問題要及時向黨中央、國務院請示報告。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於設立統一規範的國家生態文明試驗區的意見》和《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》（以下分別簡稱《意見》和《福建方案》）。國家發展改革委副主任張勇就此接受了記者採訪。

記者：請問，為什麼要出台《意見》，這份文件有什麼重要意義？

張勇：黨的十八大以來，黨中央、國務院就加快推進生態文明建設作出一系列決策部署，先後印發了《關於加快推進生態文明建設的意見》（中發〔2015〕12號）和《生態文明體制改革總體方案》（中發〔2015〕25號），習近平總書記就生態文明建設提出了一系列新理論新思想新戰略，為當前和今後一個時期我國生態文明建設工作指明瞭方向。由於歷史等多方面原因，當前我國生態文明建設水平仍滯後於經濟社會發展，特別是制度體系尚不健全，體制機制瓶頸亟待突破，迫切需要加強頂層設計與地方實踐相結合，開展改革創新試驗，探索適合我國國情和各地發展階段的生態文明制度模式。為此，黨的十八屆五中全會和“十三五”規劃綱要明確提出設立統一規範的國家生態文明試驗區。《意見》的出台體現了黨中央、國務院改革決心，有利於樹立正確改革方向，加強對地方的指導，將各項改革決策部署落地，加快推進我國生態文明體制改革進程。

第一，貫徹落實中央決策部署。設立國家生態文明試驗區，就是要把中央關於生態文明體制改革的決策部署落地，選擇部分地區先行先試、大膽探索，開展重大改革舉措的創新試驗，探索可複製、可推廣的制度成果和有效模式，引領帶動全國生態文明建設和體制改革。

第二，充分發揮地方首創精神。實踐證明，改革開放中很多的重大政策出台和體制改革，都是從地方的實踐上升為國家大政方針的。試驗區建設將注重發揮地方的主動性、積極性和創造性，把中央決策部署與各地實際相結合，鼓勵地方多出實招。

第三，凝聚形成改革合力。將各地、各部門根據中央部署開展的以及結合本地實際自行開展的生態文明建設領域的試點示範規範整合，具備條件的，統一放到試驗區這個平台上來試，集中改革資源，凝聚改革合力，實現重點突破。

記者：國家生態文明試驗區的定位和主要任務是什麼？

張勇：試驗區是承擔國家生態文明體制改革創新試驗的綜合性平台，主要是鼓勵發揮地方首創精神，就一些難度較大、確需先行探索的生態文明重大制度開展先行先試。

一是有利於落實生態文明體制改革要求，缺乏具體案例和經驗借鑑，難度較大、需要試點試驗的制度，如自然資源資產產權制度、自然資源資產管理體制、主體功能區制度、“多規合一”等。

二是有利於解決關係羣眾切身利益的大氣、水、土壤污染等突出資源環境問題的制度，如生態環境監管機制、資源有償使用和生態保護補償機制等。

三是有利於推動供給側結構性改革，為企業、羣眾提供更多更好的生態產品、綠色產品的制度，如生態保護與修復投入和科技支撐保障機制，綠色金融體系等。

四是有利於實現生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化的制度，如資源總量管理和節約制度，能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控、生態文明目標評價考核等。

五是有利於體現地方首創精神的制度，即試驗區根據實際情況自主提出、對其他區域具有借鑑意義、試驗完善後可推廣到全國的相關制度。

記者：為什麼選擇福建、江西、貴州作為第一批試驗區，今後試驗區佈局如何考慮？

張勇：《意見》提出在福建省、江西省、貴州省設立試驗區，主要考慮，一是三省均為生態環境基礎較好、省委省政府高度重視的地區；二是三省經濟社會發展水平不同，具有一定的代表性，有利於探索不同發展階段的生態文明建設的制度模式。福建省委、省政府多年來持之以恆推進生態文明建設，在保持經濟快速發展的同時留住了山清水秀，成為全國五個省級生態文明先行示範區之一，這次《福建方案》的出台，將推動福建以更高的標準、更大的勇氣推進生態文明體制改革，當好“試驗田”，將生態優勢轉化為發展優勢，實現綠色發展、綠色富省、綠色惠民。

試驗區不搞評比授牌、不搞政策窪地，數量將從嚴控制，務求改革實效。今後將根據改革舉措落實情況和試驗任務需要，適時選擇不同類型、具有代表性的地區開展試驗區建設。

記者：對於規範各類生態文明試點示範，《意見》作出了怎樣的安排？

張勇：目前，有關部門已經開展了一些生態文明建設領域的試點示範，在模式探索、制度創新等方面取得了一定成效，但也存在着試點過多過散、重複交叉等問題。為此，《意見》就統一規範各類生態文明試點示範作出了規定。

一是整合資源集中開展試點試驗，根據《生態文明體制改革總體方案》部署開展的各類專項試點，優先放在試驗區進行，統籌推進，加強銜接。對試驗區內已開展的生態文明試點示範進行整合，統一規範管理，各有關部門和地區要根據工作職責加強指導支持，做好各項改革任務的協調銜接，避免交叉重複。

二是嚴格規範其他各類試點示範，未經黨中央、國務院批准，各部門不再自行設立、批覆冠以“生態文明”字樣的各類試點、示範、工程、基地等；已自行開展的各類生態文明試點示範到期一律結束，不再延期，最遲不晚於2020年結束。

記者：《意見》發佈後，將如何抓好落實？

張勇：我們考慮，至少應從四個方面推進《意見》確定的目標任務的落實。

一是加強組織領導。《意見》要求試驗區所在地黨委和政府加強組織領導，建立工作機制，研究制定細化實施方案，明確改革試驗的路線圖和時間表，確定改革任務清單和分工。

二是加強指導支持。各有關部門將根據工作職責，加強對試驗區各項改革試驗工作的指導和支持，強化溝通協作，加大簡政放權力度。試驗區重大改革措施突破現有法律、行政法規、國務院文件和國務院批准的部門規章規定的，要按程序報批，取得授權後施行。

三是做好效果評估。國家發展改革委、環境保護部將會同有關部門組織開展對試驗區的評估和跟蹤督查，對於試行有效的重大改革舉措和成功經驗做法，根據成熟程度分類總結推廣，成熟一條、推廣一條。

四是強化協同推進。試驗區以外的地區也要按照《意見》有關精神，以試驗區建設的原則、目標等為指導，加快推進生態文明制度建設，勇於創新、主動改革。

記者：《福建方案》的亮點有哪些？

張勇：《福建方案》圍繞落實習近平總書記關於建設“機制活、產業優、百姓富、生態美”的新福建的重要指示精神，提出了福建建設國家生態文明試驗區的重大意義、總體要求、重點任務和保障措施，主要亮點包括：

一是找準定位。將福建實際與生態文明體制改革需求相結合，確定了福建試驗區的4個定位，即國土空間科學開發的先導區、生態產品價值實現的先行區、環境治理體系改革的示範區、綠色發展評價導向的實踐區。

二是明確目標。提出了2017年和2020年試驗區的制度建設目標，以及生態環境質量持續改善的各項目標，讓福建的天更藍、山更綠、水更清、環境更好，讓老百姓對生態文明建設成效有更多獲得感。

三是大膽突破。認真對照中發12號文和中發25號文，選取難度大、確需先行試驗探索的制度，包括國土空間規劃和用途管制制度、環境治理和生態保護市場體系、多元化的生態保護補償機制、環境治理體系、自然資源資產產權制度、綠色發展績效評價考核等6個方面26項重點任務。

四是特色鮮明。充分發揮福建首創精神，開展一些具有地方特色的制度試驗，如繼續推廣水土流失治理“長汀經驗”，建立環境資源保護行政執法與刑事司法對接機制，推進重點生態區位商品林贖買試點等。 ^[2]