關於建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落户數量掛鈎機制的實施意見

國土資源部 國家發展改革委 公安部人力資源社會保障部 住房城鄉建設部關於印發《關於建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落户數量掛鈎機制的實施意見》的通知

根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》要求，為推進以人為核心的新型城鎮化，提高農業轉移人口市民化用地保障水平，現就建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落户數量掛鈎（以下稱人地掛鈎）機制提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，以人的城鎮化為核心，制定實施人地掛鈎政策，通過規劃總量調控、計劃單列下達、用地優化安排，滿足新型城鎮化用地需求。

（二）基本原則

堅持以人定地、人地和諧。根據吸納農業轉移進城落户人口（指取得城鎮户籍的進城農業人口，以下簡稱進城落户人口）數量，合理確定城鎮新增建設用地規模，保障其用地需求，促進城鄉建設相協調、就業轉移和人口集聚相統一。

堅持保護耕地、節約用地。堅持最嚴格的耕地保護和節約用地制度，嚴守耕地保護紅線和城市開發邊界，已劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便佔用.新增建設用地必須“管住總量、嚴控增量、盤活存量”，嚴格執行人均用地標準，充分利用現有建設用地，不佔或者儘量少佔農用地，切實提高土地利用效率。

堅持改革創新、規範運作。創新土地資源配置方式，完善用地管理制度，科學合理安排進城落户人口各類用地，優化各相關指標測算流程，明確各方職責，建立政策實施跟蹤分析機制，不斷提高用地管理科學化、規範化水平。

堅持尊重意願、維護權益。充分尊重農民意願，不搞強迫命令、不搞“一刀切”，切實維護進城落户農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自願有償轉讓上述權益，完善權益流轉機制。

（三）目標任務。到2018年，基本建立人地掛鈎機制，形成部門聯動、上下銜接、有利於促進新型城鎮化發展的建設用地供應制度；到2020年，全面建立科學合理的人地掛鈎機制政策體系，區域和城鄉用地結構佈局更加優化，土地節約集約利用水平顯著提高，為如期實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落户提供用地保障。

二、主要措施

（一）實行差別化用地標準。按照超大城市、特大城市、大中小城市和小城鎮協調發展的要求，實行差別化進城落户人口城鎮新增建設用地標準。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出的人均城鎮建設用地控制目標，綜合考慮人均城鎮建設用地存量水平等因素，確定進城落户人口新增城鎮建設用地標準為：現狀人均城鎮建設用地不超過100平方米的城鎮，按照人均100平方米標準安排；在100-150平方米之間的城鎮，按照人均80平方米標準安排；超過150平方米的城鎮，按照人均50平方米標準安排。超大和特大城市的中心城區原則上不因吸納農業轉移人口安排新增建設用地。

（二）實施規劃統籌管控。在各級土地利用總體規劃、城鄉規劃編制和修訂時，充分考慮區域經濟社會發展水平、土地利用現狀、節約集約用地要求和人口規模等因素，特別是進城落户人口數量和流向，科學測算和合理安排城鎮新增建設用地規模。原有用地規模確實無法滿足進城落户人口用地需求的，可依法對土地利用總體規劃進行適當調整。

（三）改進用地計劃安排。依據土地利用總體規劃和上一年度進城落户人口數量，合理安排各類城鎮新增建設用地年度計劃，保障進城落户人口用地需求。國家在下達土地利用年度計劃時，充分考慮各省（區、市）上一年度進城落户人口規模，合理分解新增建設用地計劃指標；省（區、市）根據所轄各市縣上一年度進城落户人口規模，專項安排進城落户人口相應的新增建設用地計劃指標；縣（市、區）在組織城鎮建設時，優先安排吸納進城落户人口鎮的用地。

（四）優化土地供應結構。各縣（市、區）要根據有關規劃和計劃，按照方便進城落户人口生產生活的要求，統籌考慮各類各業建設用地供應，優先保障住房特別是落户人口的保障房，以及教育、醫療、養老、就業等民生和城鎮基礎設施建設用地，合理安排必要的產業用地。鼓勵各地盤活存量城鎮建設用地，提高節約集約用地水平。

（五）提高農村土地利用效率。結合農村宅基地制度改革，允許進城落户人員在本集體經濟組織內部自願有償退出或轉讓宅基地，鼓勵農村土地經營權規範有序流轉。規範推進城鄉建設用地增減掛鈎，對舊村莊、舊宅基地和閒置農村建設用地進行整理復墾，增加耕地面積，在滿足農民安置、農村發展用地的前提下，可將節餘的建設用地用於城鎮建設。

三、組織實施

（一）落實地方責任。各省（區、市）人民政府對本行政區域人地掛鈎機制實施工作負總責，要切實加強組織領導，儘快出台實施細則，確保政策措施落實到位；根據本地實際，可對進城落户人口新增城鎮建設用地標準進行適當調整，幅度控制在10%以內。對非農業轉移落户人口和取得居住證的常住非户籍人口，各地要根據實際需要適當安排建設用地。

（二）強化部門協同。建立推進人地掛鈎機制的部門協作機制，由國土資源部門牽頭，發展改革、公安、住房城鄉建設等部門參與，加強配合協調，做好政策銜接。國土資源部門會同發展改革部門負責提出吸納農業轉移人口落户城鎮的基礎設施、公共服務設施、配套產業建設用地需求，制定和實施進城落户人口用地政策。住房城鄉建設部門負責城鎮規劃、用地結構佈局，以及住房和市政設施建設用地需求及結構預測等。公安部門負責核實彙總下一級人民政府報送的上一年度進城落户人口數據，提供給國土資源、發展改革、住房城鄉建設部門，並報送本級人民政府，作為實施人地掛鈎機制的重要依據。

（三）規範政策實施。公安部門要加強對户籍管理的監管，防止出現為片面追求城鎮化用地規模而更改户籍、農民“被市民化”等現象，保證農業轉移人口進城落户的真實性和準確性。現階段，不得以退出農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落户的條件。要加強信息化建設，實現人口、土地等基礎數據跨部門共享，對進城落户人口和城鄉建設用地變化情況實行動態監測。對於政策實施過程中出現的失職瀆職、弄虛作假等行為，要按照有關規定予以嚴肅處理。

（四）加強宣傳引導。充分利用報紙、廣播、電視、網絡等媒體，準確解讀人地掛鈎機制的重要意義、政策內涵和工作要求，合理引導社會預期，形成廣泛共識。在實施過程中，要認真做好宣傳，及時迴應羣眾關切，為加快農業轉移人口市民化進程、推進新型城鎮化發展營造良好社會氛圍。

（五）做好總結評估。各省（區、市）人民政府要對人地掛鈎機制實施進展情況進行年度總結，向國土資源部報送有關情況。國土資源部會同有關部門建立跟蹤分析機制，每年開展總結評估，進展情況向國務院報告；對於好的經驗和做法，要及時研究推廣；對於實施中出現的問題和困難，要加強溝通協調，認真研究解決，不斷完善政策，確保人地掛鈎政策措施落到實處，取得實效。 ^[1] 

《意見》強調，要充分尊重農民意願，不搞強迫命令、不搞“一刀切”，切實維護進城落户農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自願有償轉讓上述權益，完善權益流轉機制；現階段，不得以退出農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落户的條件。

日前，國土資源部、國家發展改革委、公安部、人力資源社會保障部和住房城鄉建設部聯合發佈《關於建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落户數量掛鈎機制的實施意見》（以下簡稱《意見》），明確2018年基本建立人地掛鈎機制，2020年全面建立科學合理的人地掛鈎機制政策體系，為如期實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落户提供用地保障。

《意見》明確了目標任務：到2018年，基本建立人地掛鈎機制，形成部門聯動、上下銜接、有利於促進新型城鎮化發展的建設用地供應制度；到2020年，全面建立科學合理的人地掛鈎機制政策體系，區域和城鄉用地結構佈局更加優化，土地節約集約利用水平顯著提高，為如期實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落户提供用地保障。

《意見》提出了建立人地掛鈎機制的五項主要措施：

——實行差別化用地標準。按照超大城市、特大城市、大中小城市和小城鎮協調發展的要求，實行差別化進城落户人口城鎮新增建設用地標準：現狀人均城鎮建設用地不超過100平方米的城鎮，按照人均100平方米標準安排；在100~150平方米之間的城鎮，按照人均80平方米標準安排；超過150平方米的城鎮，按照人均50平方米標準安排。超大和特大城市的中心城區，原則上不因吸納農業轉移人口安排新增建設用地。

——實施規劃統籌管控。在各級土地利用總體規劃、城鄉規劃編制和修訂時，充分考慮區域經濟社會發展水平、土地利用現狀、節約集約用地要求和人口規模等因素，特別是進城落户人口數量和流向，科學測算和合理安排城鎮新增建設用地規模。原有用地規模確實無法滿足進城落户人口用地需求的，可依法對土地利用總體規劃進行適當調整。

——改進用地計劃安排。依據土地利用總體規劃和上一年度進城落户人口數量，合理安排各類城鎮新增建設用地年度計劃，保障進城落户人口用地需求。國家在下達土地利用年度計劃時，充分考慮各省（區、市）上一年度進城落户人口規模，合理分解新增建設用地計劃指標；省（區、市）根據所轄各市縣上一年度進城落户人口規模，專項安排進城落户人口相應的新增建設用地計劃指標；縣（市、區）在組織城鎮建設時，優先安排吸納進城落户人口鎮的用地。

——優化土地供應結構。各縣（市、區）要根據有關規劃和計劃，按照方便進城落户人口生產生活的要求，統籌各類各業建設用地供應，優先保障住房特別是落户人口的保障房，以及教育、醫療、養老、就業等民生和城鎮基礎設施建設用地，合理安排必要的產業用地。鼓勵各地盤活存量城鎮建設用地，提高節約集約用地水平。

——提高農村土地利用效率。結合農村宅基地制度改革，允許進城落户人員在本集體經濟組織內部自願有償退出或轉讓宅基地，鼓勵農村土地經營權規範有序流轉。規範推進城鄉建設用地增減掛鈎，對舊村莊、舊宅基地和閒置農村建設用地進行整理復墾，增加耕地面積，在滿足農民安置、農村發展用地的前提下，可將節餘的建設用地用於城鎮建設。

《意見》強調，建立人地掛鈎機制要充分尊重農民意願，不搞強迫命令，不搞“一刀切”，切實維護進城落户農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自願有償轉讓上述權益，完善權益流轉機制。公安部門要加強户籍監管，防止出現為片面追求城鎮化用地規模而更改户籍、農民“被市民化”等現象。現階段，不得以退出農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落户的條件。

部規劃司有關負責人表示，為確保進城落户人口建設用地需求，根據國務院剛批准實施的《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）調整方案》，特別考慮“三個1億人”等因素，國土資源部提出了2015~2020年全國新增建設用地總規模約3900萬畝，其中包含了進城落户1億人口的各類用地需求，初步估算為1200萬畝。如果按以往規劃編制方法，農村流動人口只按城鎮人均建設用地標準的60%安排用地，1億農村流動人口用地約為720萬畝。從現行規劃看，土地供應方面可以滿足進城落户人口發展用地需求。 ^[2]