關於實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定

（2015年12月31日）

實行計劃生育是我國的一項基本國策，事關億萬家庭的幸福安康，事關全面建成小康社會和“兩個一百年”奮鬥目標的實現。為貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，適應人口和經濟社會發展新形勢，促進人口長期均衡發展，現就全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策(以下簡稱全面兩孩政策)，進一步改革完善計劃生育服務管理，作出如下決定。

(一)計劃生育工作取得了舉世矚目的偉大成就。20世紀五六十年代，隨着經濟恢復、社會安定、人民生活改善和醫療衞生保障水平的提高，我國總人口從新中國成立初期的5.4億人迅速增加到1970年的8.3億人，給經濟社會發展帶來了巨大壓力。為控制人口過快增長，國家從七十年代開始在城鄉推行計劃生育。1980年，黨中央發表《關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，提倡一對夫婦生育一個孩子。1982年，計劃生育被確定為基本國策。40多年來，我國實施人口與發展綜合決策，不斷完善計劃生育政策，走出了一條中國特色統籌解決人口問題的道路。人口過快增長的勢頭得到有效控制，資源、環境壓力有效緩解，婦女兒童發展狀況極大改善，人口素質明顯提高，促進了經濟快速發展和社會進步，有力支撐了改革開放和社會主義現代化事業，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎。我國實行計劃生育也為世界人口發展和減貧作出了重大貢獻，樹立了負責任大國的良好形象。在此過程中，億萬人民羣眾積極響應黨和國家號召，自覺實行計劃生育，作出了巨大貢獻；廣大人口和計劃生育工作者付出了心血和汗水。實踐證明，實行計劃生育符合我國國情，是正確的，得到了廣大人民羣眾的理解和支持，是強國富民安天下的偉大事業。

(二)我國人口發展呈現出重大轉折性變化。人口問題始終是人類社會共同面對的基礎性、全局性和戰略性問題。人口的趨勢性變化，將對經濟社會發展產生全面、深刻、長遠的影響。進入21世紀特別是“十二五”時期以來，我國人口發展的內在動力和外部條件發生了顯著變化。人口總量增長勢頭明顯減弱，勞動年齡人口和育齡婦女開始減少，老齡化程度不斷加深；羣眾生育觀念發生重大轉變，少生優生已成為社會生育觀念的主流；家庭規模趨向小型化，養老撫幼功能弱化；人口紅利減弱，以人力資本為核心的國際競爭優勢有待進一步加強。這些變化對人口安全和經濟社會發展帶來新的挑戰。同時還應清醒地看到，到本世紀中葉，我國人口總量仍將保持在13億以上，人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經濟社會發展的壓力不會根本改變，人口與資源環境的緊張關係不會根本改變。當前，我國正處於人口大國向人力資本強國轉變的關鍵時期。必須從全局和戰略高度出發，充分認識堅持計劃生育基本國策的重要性和長期性，立足國情，遵循規律，正確處理當前與長遠、總量與結構、人口與資源環境的關係，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展，最大限度發揮人口對經濟社會發展的能動作用，牢牢把握戰略主動權。

(三)實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理是新形勢下堅持計劃生育基本國策的重大戰略部署。黨的十八屆三中全會作出了堅持計劃生育基本國策、啓動實施單獨兩孩政策的重大決策。單獨兩孩政策穩妥紮實有序實施，為進一步調整完善生育政策積累了經驗，當前啓動實施全面兩孩政策條件具備、時機成熟。實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理，是促進人口長期均衡發展的重大舉措，有利於優化人口結構，增加勞動力供給，減緩人口老齡化壓力；有利於促進經濟社會持續健康發展，實現全面建成小康社會的奮鬥目標；有利於更好地落實計劃生育基本國策，促進家庭幸福與社會和諧。各級黨委和政府要充分認識實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理的重要性，增強責任感和使命感，用法治的思維、創新的精神和務實的作風，不斷探索新形勢下落實計劃生育基本國策的體制機制和方式方法，使計劃生育成為惠及億萬家庭的甜蜜事業。

(四)指導思想

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持“四個全面”戰略佈局，以增進家庭和諧幸福、促進人口長期均衡發展為主線，堅持計劃生育基本國策，統籌推進生育政策、服務管理制度、家庭發展支持體系和治理機制綜合改革，努力實現規模適度、素質較高、結構優化、分佈合理的人口均衡發展，促進人口與經濟社會、資源環境協調可持續發展，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅實基礎和持久動力。

(五)基本原則

——以人為本。尊重家庭在計劃生育中的主體地位，堅持權利與義務對等，寓管理於服務之中，引導羣眾負責任、有計劃地生育。

——創新發展。推動人口和計劃生育工作由控制人口數量為主向調控總量、提升素質和優化結構並舉轉變，由管理為主向更加註重服務家庭轉變，由主要依靠政府力量向政府、社會和公民多元共治轉變。

——法治引領。充分發揮立法對完善生育政策和服務管理改革的引領、規範、保障作用，堅持嚴格、規範、公正、文明執法，不斷提高計劃生育法治水平。

——統籌推進。注重改革措施的系統性、整體性、協同性，做到調整完善生育政策與服務管理改革同步推進、配套政策措施同步制定。

(六)主要目標

到2020年，計劃生育服務管理制度和家庭發展支持體系較為完善，政府依法履行職責、社會廣泛參與、羣眾誠信自律的多元共治格局基本形成，計劃生育治理能力全面提高；覆蓋城鄉、佈局合理、功能完備、便捷高效的婦幼保健計劃生育服務體系更加完善，基本實現人人享有計劃生育優質服務，推動聯合國2030年可持續發展議程的落實；保持適度生育水平，人口總量控制在規劃目標之內。

(七)依法組織實施全面兩孩政策。貫徹落實新修改的《中華人民共和國人口與計劃生育法》，完善相關行政法規以及地方性法規。從2016年開始實施全面兩孩政策。各省(自治區、直轄市)政府綜合評估本地人口發展形勢、計劃生育工作基礎和政策實施風險，科學制定實施方案，報國務院主管部門備案，確保政策平穩落地，生育水平不出現大幅波動。

(八)改革生育服務管理制度。實行生育登記服務制度，對生育兩個以內(含兩個)孩子的，不實行審批，由家庭自主安排生育。改進再婚等情形再生育管理。優化辦事流程，簡化辦理手續，全面推行網上辦事，進一步簡政便民。依法依規查處政策外多孩生育。

(九)加強出生人口監測預測。加強人口變動情況調查，科學預測出生人口變動趨勢，建立出生人口監測和預警機制。加快推進國家人口基礎信息庫和人口健康信息化建設，實現國家與省級人口和計劃生育信息互聯互通，實現户籍管理、婚姻、人口健康、教育、社會保障等信息共享。

(十)合理配置公共服務資源。根據生育服務需求和人口變動情況，合理配置婦幼保健、兒童照料、學前和中小學教育、社會保障等資源，滿足新增公共服務需求。引導和鼓勵社會力量舉辦非營利性婦女兒童醫院、普惠性託兒所和幼兒園等服務機構。

(十一)加強婦幼健康計劃生育服務。推進優生優育全程服務，落實孕前優生健康檢查，加強孕產期保健服務和出生缺陷綜合防治，提高出生人口素質。向不孕不育等生育困難人員提供必要的輔助生殖技術服務。推進婦幼保健計劃生育服務機構標準化建設和規範化管理，加強孕產婦與新生兒危急重症救治能力建設。加快產科和兒科醫師、助產士及護士人才培養，合理確定服務價格，在薪酬分配等方面加大政策傾斜力度。全面推進知情選擇，向育齡人羣提供安全、有效、適宜的避孕節育服務，提高服務的公平性和可及性。加強基礎研究和科技創新，開發推廣避孕節育、優生優育、生殖保健的新技術新產品。

(十二)推進流動人口基本公共衞生計生服務均等化。按照常住人口配置服務資源，將流動人口納入城鎮基本公共衞生和計劃生育服務範圍。鞏固完善流動人口信息互通、服務互補、管理互動的全國“一盤棋”工作機制。推進網上信息核查和共享，做好流動人口在居住地的生育登記服務。廣泛開展生殖健康科普宣傳，增強流動人口等人羣自我保健意識和防護能力。關懷關愛流動人口和留守人羣，促進社會融合。

(十三)強化基層基礎工作。完善宣傳倡導、依法管理、優質服務、政策推動、綜合治理的計劃生育長效工作機制。深入開展計劃生育優質服務先進單位創建活動。建立健全衞生和計劃生育綜合監督行政執法體系，加強計劃生育服務管理能力建設。穩定和加強縣、鄉級計劃生育工作力量，妥善解決好村級計劃生育專幹的報酬待遇、養老保障等問題。

(十四)充分發揮社會組織作用。加強政府與社會協同治理，廣泛動員工會、共青團、婦聯等羣團組織和其他社會組織共同做好計劃生育工作。充分發揮計劃生育協會的生力軍作用，切實加強縣、鄉級計劃生育協會的組織和能力建設，更好地承擔宣傳教育、生殖健康諮詢服務、優生優育指導、計劃生育家庭幫扶、權益維護和流動人口服務等工作。鼓勵社會組織依法開展人口和計劃生育公益慈善與幫扶救助活動。在城鄉社區和企事業單位，引導羣眾廣泛開展計劃生育自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

(十五)加大對計劃生育家庭扶助力度。切實保障計劃生育家庭合法權益，使他們優先分享改革發展的成果。對政策調整前的獨生子女家庭和農村計劃生育雙女家庭，繼續實行現行各項獎勵扶助政策，在社會保障、集體收益分配、就業創業、新農村建設等方面予以傾斜。完善計劃生育家庭獎勵扶助制度和特別扶助制度，實行扶助標準動態調整。幫扶存在特殊困難的計劃生育家庭，妥善解決他們的生活照料、養老保障、大病治療和精神慰藉等問題。推進計劃生育與扶貧開發相結合，繼續實施“少生快富”工程。對政策調整後自願只生育一個子女的夫妻，不再實行獨生子女父母獎勵優惠等政策。

(十六)增強家庭撫幼和養老功能。建立完善包括生育支持、幼兒養育、青少年發展、老人贍養、病殘照料等在內的家庭發展政策，鼓勵按政策生育。完善計劃生育獎勵假制度。增強社區幼兒照料、託老日間照料和居家養老等服務功能。推進醫療衞生與養老服務相結合，探索建立長期護理保險制度。加大對殘疾人家庭、貧困家庭和獨居老人的幫扶支持力度。廣泛開展創建幸福家庭活動和新家庭計劃。

(十七)促進社會性別平等。深入開展關愛女孩行動，創造有利於女孩成長成才的社會環境。綜合治理出生人口性別比偏高問題，依法嚴厲打擊非醫學需要的胎兒性別鑑定和選擇性別人工終止妊娠行為。依法保障婦女的宅基地、房屋等財產繼承權和土地承包權。依法保障女性就業、休假等合法權益，支持女性生育後重返工作崗位，鼓勵用人單位制定有利於職工平衡工作與家庭關係的措施。

(十八)落實黨政責任。各級黨委和政府要堅持計劃生育黨政一把手親自抓、負總責，將實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理作為全面深化改革的重要任務，加強統籌規劃、政策協調和工作落實。堅持和完善計劃生育目標管理責任制，確保責任到位、措施到位、投入到位。對人口和計劃生育工作主要目標任務未完成、嚴重弄虛作假、違法行政造成惡劣影響等情形，實行“一票否決”。

(十九)加強部門協作。進一步完善計劃生育兼職委員和領導小組制度。建立健全重大經濟社會政策人口發展影響評估機制，促進相關經濟社會政策與計劃生育政策有效銜接。各有關部門要認真履行職責，重點解決好政策配套、公共服務保障、執法協調、信息互通等問題，加強對各地工作的指導。

(二十)深化人口發展戰略研究。深入研究新形勢下人口與經濟、社會、資源、環境之間的互動關係以及人口數量、素質、結構和分佈的變動趨勢，加強前瞻性研究，完善人口發展戰略，編制中長期規劃。科學評估經濟增長和社會發展對生育行為的影響，準確研判生育水平變動態勢，做好政策儲備。加強人口發展的國際比較研究，促進國際交流與合作。

(二十一)做好宣傳和輿論引導。各地區各部門要把思想和行動統一到中央的決策部署上來，大力宣傳計劃生育取得的偉大成就，做好實施全面兩孩政策解讀。加強人口基本國情和計劃生育基本國策教育，不斷增強全社會的國情和國策意識。總結推廣計劃生育服務管理改革的好經驗、好做法，表彰先進典型。正確引導社會輿論，營造支持政策落實和改革創新的良好氛圍。

(二十二)強化督導落實。各地區各有關部門要按照本決定要求，制定實施方案，細化改革任務，明確實施步驟。加強對各項改革措施的跟蹤評估，及時發現和解決改革中的苗頭性、傾向性問題。各省(自治區、直轄市)黨委和政府每年要向中央專題報告本地區計劃生育工作情況，中央將定期開展督查。 ^[1] 

2016年1月11日，國新辦舉行實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的有關情況新聞發佈會。國家衞生計生委副主任王培安，國家衞生計生委法制司司長張春生，計劃生育基層指導司司長楊文莊介紹實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的有關情況，並答記者問。

王培安表示，為貫徹落實黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，適應人口與經濟社會發展的新形勢、新要求，促進人口長期均衡發展，黨中央、國務院於6天前發佈了《關於實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》。該《決定》的發佈具有重大意義。

王培安首先介紹《決定》發佈的背景時指出，實行計劃生育是基於我國人口眾多、人均資源相對不足的基本國情作出的一項重大戰略決策，1982年，計劃生育被確立為我國的基本國策，有力地推動了人口和計劃生育事業的持續健康發展。

王培安重點強調了《決定》發佈的重要意義。他指出，黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央站在中華民族長遠發展的高度，着眼於經濟社會發展全局和人口發展的轉折性變化，作出了堅持計劃生育基本國策、逐步調整完善生育政策、促進人口長期均衡發展的重大戰略部署，為新時期人口和計劃生育的改革發展指明瞭方向，開啓了人口和計劃生育改革實踐的新篇章。黨的十八屆五中全會作出了全面實施一對夫婦可以生育兩個孩子的重大決策。這是對人口和計劃生育政策的一次重大調整，具有里程碑意義。這次中央又專門作出《決定》，對實施全面兩孩政策、深化計劃生育服務管理改革作出了全面的部署，明確提出了計劃生育改革發展的思路、原則、目標、主要任務和措施，是指導“十三五”和今後一個時期人口和計劃生育工作的綱領性文件。

王培安介紹説，《決定》貫穿了堅持計劃生育基本國策，統籌推進生育政策、服務管理制度、家庭發展支持體系和治理機制綜合改革，增進家庭和諧幸福、促進人口長期均衡發展的總體思路。分為六個部分，包括：重大意義；指導思想、原則和目標；穩妥紮實有序實施全面兩孩政策；大力提升計劃生育服務管理水平；構建有利於計劃生育的家庭發展支持體系；切實加強組織領導等。

王培安指出，《決定》充分肯定了計劃生育工作取得的偉大成就和廣大人民羣眾、計劃生育家庭、計劃生育工作者作出的重要貢獻；強調了堅持計劃生育基本國策的重要性和長期性；在科學研判人口形勢的基礎上，深刻分析實施全面兩孩政策的時代背景和現實條件；在部署改革發展任務的同時，強調了對存在特殊困難的計劃生育家庭的幫扶和保障。

王培安介紹了衞生計生委抓好《決定》精神貫徹落實六項原則：

一是堅持計劃生育基本國策。

二是依法組織實施全面兩孩政策。

三是改革生育服務管理制度。

四是加強婦幼健康計劃生育服務。

五是做好政策銜接和計劃生育特殊家庭的幫扶。

六是不斷夯實基層基礎。

王培安強調，衞生計生委將會同相關部門，按照黨中央、國務院的部署，認真學習貫徹《決定》精神，研究細化各項改革措施，增強羣眾的滿意度和獲得感。

王培安表示，實施全面兩孩政策出台的時間是適宜的，叫做條件成熟、時機適宜。

王培安指出，全面落實兩孩政策《決定》提出要解決三項問題：

一是解決生得起的問題。特別是生活在大城市的育齡婦女，多數人的工作壓力都比較大，還有經濟上的壓力，撫養成本高了。《決定》在制度安排上，關於產假的問題，託兒所、幼兒園的問題，在解決生得起的問題上都作了相應安排。

二是解決生得出的問題。因為年齡大能否生得出問題，《決定》中提出技術上要跟得上，要確保母嬰安全。

三是解決生得好的問題。即關於優生優育的問題，《決定》對此給予高度重視，而且是根本目標。

楊文莊表示，在保障母嬰健康方面，國家衞生計生委和各級衞生計生委採取相應措施：

一是要增加婦幼保健能力的供給，加強技術人員的培訓。

二是推進分級診療，引導孕產婦合理選擇助產的服務機構。

三是要加強孕產婦的諮詢指導。

四是完善危急重症孕產婦和新生兒的轉診、會診網絡和機制，確保急救通道的暢通。

王培安表示，中國國情決定了堅持計劃生育基本國策的長期性，可以從三方面來認識：

一是我國人口眾多的基本國情長期不會根本改變。人口對經濟社會發展的壓力，人口與資源環境的緊張關係將長期客觀存在。

二是生育觀念和意願發展很不平衡。在少生優生已經成為整個社會生育觀念主流的同時，還存在少生和多生、不生和超生並存的問題。特別是一些貧困地區，越生越窮，越窮越生的現象還比較突出。

三是計劃生育基本國策的內涵在發生變化。過去長期主要關注人口數量，現在（2016年）基本國策的內涵已經發生了變化，叫做總量調控、素質提高、結構優化、分佈合理；過去政府管理為主，現在（2016年）提倡家庭有計劃、負責任的安排生育，而且強調要做好服務管理。

王培安強調，隨着時代和形勢的變化就會有新的要求、新的變化，總的原則首先是體現以人為本，二是創新發展，三是法治引領，四是統籌推進，它是與時俱進的。與國際計生聯和全美計劃生育協會所主張、倡導的每一個家庭都負責任的、有計劃的生育理念一致的。

張春生表示，我國新修訂的《人口與計劃生育法》和這次中共中央、國務院頒發的《關於實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》，兩者關於兩孩問題的法律與政策的內涵和意思是一致的。

張春生指出，五中全會作出了一對夫婦可生育兩個孩子的重大決策部署之後，《人口與計劃生育法》在第18條調整為提倡一對夫妻生育兩個孩子。這個法條的變化實際上是貫徹了五中全會的總體精神，所以兩者的內涵和意思是一致的，只是中央《決定》是政策語言。從全國人大在修法當中，我們的《人口與計劃生育法》第18條關於這款是延續了過去總的精神，但是在胎次上是與時俱進的，體現了提倡、體現了導向，體現了引導家庭自覺負責任、有計劃的生育的意圖。

楊文莊表示，我們國家產科兒科人才緊缺確實是一個突出問題，跟需求相比確實是一場硬仗，國家將調整醫療資源服務《決定》貫徹落實。

楊文莊指出，國務院和國家衞生計生委、教育部等部門對此高度重視，在教育方面要加強產科、兒科學歷教育的人才培養，在有條件的高校探索開設大學本科助產和兒科專業，加強相關專業的招生培養。在住院醫師規範化培訓中也要加大兒科等緊缺專業的招生規模，進一步開展助產士、兒科醫師的轉崗培訓，鼓勵相關專業的醫護人員在助產士、兒科方面進行繼續醫學教育。在職稱評定、薪酬分配等方面都要加強對助產士、產科醫師、兒科醫師、護士等給予傾斜，要改善在這些崗位工作的醫護人員的待遇，增加這些崗位的吸引力。也要結合公立醫院醫療服務價格改革，建立價格動態調整機制，合理調整提升體現醫護人員技術勞務價格的醫療保健服務價格，特別要向婦產、兒科、婦產科等傾斜。 ^[2] 

這一文件是在我國最高立法機關不久前對人口與計劃生育法作出修改後，對全面兩孩政策實施的進一步規定。文件充分肯定了計劃生育工作取得的巨大成就，明確了計劃生育改革發展的思路、目標、原則、主要任務和措施。

決定指出，當前我國人口發展呈現出重大轉折性變化，實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理是新形勢下堅持計劃生育基本國策的重大戰略部署。

決定提出，實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理的主要目標是，到2020年，計劃生育服務管理制度和家庭發展支持體系較為完善，政府依法履行職責、社會廣泛參與、羣眾誠信自律的多元共治格局基本形成，計劃生育治理能力全面提高；覆蓋城鄉、佈局合理、功能完備、便捷高效的婦幼保健計劃生育服務體系更加完善，基本實現人人享有計劃生育優質服務，推動聯合國2030年可持續發展議程的落實；保持適度生育水平，人口總量控制在規劃目標之內。

為穩妥紮實有序實施全面兩孩政策，決定提出，依法組織實施全面兩孩政策，改革生育服務管理制度，加強出生人口監測預測，合理配置公共服務資源。

決定同時要求，大力提升計劃生育服務管理水平，構建有利於計劃生育的家庭發展支持體系，切實加強組織領導。

決定指出，計劃生育政策推行40多年來，我國人口過快增長的勢頭得到有效控制，資源、環境壓力有效緩解，婦女兒童發展狀況極大改善，人口素質明顯提高，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎，也為世界人口發展和減貧作出了重大貢獻。 ^[3]