關於加強收入分配調節的指導意見及實施細則

收入分配關係到每一個人的錢包，向來都是一個敏感話題。從2006年公務員工資制度改革開始，中國新一輪收入分配改革在爭議中走走停停。

如今，在國際金融危機背景下，這輪改革再次起步。

2009年4月29日，國務院常務會議通過了《關於2009年深化經濟體制改革工作的意見》，提出加快出台《關於加強收入分配調節的指導意見及實施細則》(下稱《指導意見》)。

記者獲悉，被寄予厚望的《關於加強收入分配調節的指導意見及實施細則》(以下簡稱“收入新政”)目前正由國家發改委緊張修改，不久將再次上報國務院。“這一次是被退回了，還需要修改。”2010年3月18日，發改委就業和收入分配司一位人士向記者證實。 ^[1] 

在今年全國兩會上，“收入分配”再度被空前關注。決策層也就此問題頻頻吹風，繼2009年底中央經濟工作會議傳出調整“收入分配”的信號之後，國家領導人在不同場合多次表達了“要加大收入分配調整”的決心。

在此情況之下，國家發改委操刀的收入新政，也再次被置於風口浪尖。據悉，這份文件發端於2004年，在2007年至2009年間前後舉行了6次徵求意見討論會，卻始終也未能與公眾見面。多次參與收入新政徵求意見的國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇表示，收入分配改革牽涉到各種利益的博弈，這是其遲遲未出台的最大原因。

“方案被國務院退回來了，原因是還需要修改。”發改委一位參與者私下告訴記者。楊宜勇日前也對媒體表達過類似的觀點：“方案曾轉到國務院辦公廳秘書處，中央領導表態需要修改，但不是推倒重來。”

記者採訪獲悉，儘管收入新政還籠罩在迷霧之中，但具體內容也並非完全無跡可循。據介紹，該收入新政版本共分為四個部分，一是縮小城鄉差距，增加農民收入;二是增加對低收入居民的扶持;三是提高工資性收入;四是通過税收手段主要是個人税收來調節收入分配。其中，個税調整的一個最大突破就是確定了一個方向：個人所得税將按照家庭為主體徵收。

在發改委內部，具體操刀新方案的就業和收入分配司司長張東生，曾在2009年明確指出，新的國民收入分配方案，將堅持“初次分配注重效率，二次分配注重公平”的原則。同年8月25日，在向全國人大常委會所作的報告中，發改委主任張平指出，中國將逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動者報酬在初次分配中的比重。

不過，對於正在討論中的新方案，不少專家學者還頗有爭議。記者瞭解到，專家學者們不滿意的地方包括，新收入方案強調要提高初次分配中勞動收入的比重，但卻未設定任何定量的指標，也未設立基尼係數的具體目標。在衡量貧富差距的基尼係數上，按照世界銀行的測算，中國已經上升到目前的0.47，大大超過了國際上0.40的警戒線。“發改委不可能搞出操作性很強的細則性方案。”一位不願具名的專家向記者表示，“畢竟，該方案由包括髮改委在內的八個部委會商之後共同形成，很多東西只能是原則性的。”專家據此認為，這些因素的協調會導致收入新政被推後，“年底出台就不錯了。”

從2003年開始，為應對收入分配差距帶來的壓力，政府相繼出台了一系列措施。這些措施包括免除農業税、建立最低工資制度、加強勞動執法等。

2003年被看成是新一輪收入分配製度改革的起點。北京師範大學教授李實認為，這一輪改革的整體思路，大體上可以概括為“提低、擴中、調高”，即：提高低收入階層的收入水平，擴大中等收入羣體，並且通過財税政策對高收入羣體進行二次調節。

目前的政策如果説在“提低”方面有切實成效的話，“擴中”和“調高”則乏善可陳。李實等學者則指出，政策很難在“擴中”方面直接發揮作用，是因為一個國家中產階層的擴大，和整體經濟發展息息相關。楊宜勇也表示，“擴中”的整個過程可能要持續一二十年的時間，政府很難從行政上直接介入。在“調高”這個政府本應大有作為的領域，迄今也未有大的突破——— 公眾最為關注的物業税和遺產税，具體推行仍無時間表。中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧表示，收入新政在“調高”方面至少有兩件事情可以做：一是解決公務員收入過高，二是解決國有壟斷行業收入過高。“利益調整阻力大。”中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所副所長王小魯曾撰文稱，收入分配涉及財税體制改革、社保制度設計等多個層面，政策設計和重構利益格局不是一件簡單的事情。多位接受記者採訪的學者也強調，收入分配改革涉及很多利益的根本性調整，絕非短期之內可以完成。比如，“要對高收入羣體的二次調節，最重要的手段還是打破壟斷，但這需要時間和智慧。”據《華夏時報》報道

2010年3月4日，記者獲悉，一份名為《關於加強收入分配調節的指導意見及實施細則》(下稱《指導意見》初稿)，目前正由國家發改委緊張修改，不久將上報國務院。

在《指導意見》初稿的初步方案中，一些突破性的制度設計理念也首次實質觸及。僅以個税改革方向為例，將以家庭為個税徵收主體，個人所得税按照綜合徵收，以此降低賦税。

正在召開的全國兩會代表和委員們對收入分配提出了自己的意見。在諸位代表和委員看來，是到了政府“出手”的時候了，重點在於降低政府、企業的收益比例，加大居民的收入佔比。

據本報瞭解，當前的《指導意見》初稿版本中，城鄉收入差距過大是《指導意見》初稿首要改革對象。

對於即將啓動的收入分配改革而言，重點改革什麼至關重要。

記者獲悉，《指導意見》初稿將會提出要在初次分配中適當提高勞動報酬的比重，改變目前初次分配中資本所得偏多、勞動所得偏少的局面。初次分配中最主要的就是工資。

“調整收入分配結構關鍵看兩個比重：一來是初次分配中勞動報酬的比重；二來是國民收入分配中居民收入分配的比重，其中初次分配政策是《指導意見》初稿出台的重點。”參與過《指導意見》初稿徵求意見的國家發展與改革委員會社會發展研究所楊宜勇告訴記者。

如何提高工資收入，並縮小各個方面的收入差距？

記者瞭解，《關於加強收入分配調節的指導意見及實施細則》版本共分為四個部分，對這一難題較為系統地提出瞭解決方案。

第一個部分是涉農，縮小城鄉差距，增加農民收入；第二部分是增加對低收入居民的扶持；第三部分則為提高工資性收入；第四部分則為通過税收手段(主要是個人税收)來調節收入分配。

正在制定中的《指導意見》初稿強調了個人所得税的徵收模式要採取綜合徵收的方式。記者瞭解，《指導意見》初稿關於個税的一個最大的突破就是確定了一個方向：個人所得税或將按照家庭為主體進行徵收，可以減輕一些負擔。

通過個税調節差距之外，知情人士透露，對於壟斷行業高收入、事業單位薪酬改革、離退休人員工資以及低保等方面，也在《指導意見》初稿中得以體現。

2010年，收入分配改革大幕已徐徐拉開。

截至4日下午5時，據不完全統計，已經有4份提案就收入分配改革提出建議。更多的人大代表和政協委員紛紛就收入分配改革提出了自身的看法，這些提案或建議將為正在進行修改之中的《指導意見》初稿提供借鑑。

“本來2009年應該出台的，由於2009年保增長比較忙，加上國務院也要求再修改完善下。”4日，一位參與過《指導意見》初稿徵求意見的核心人士透露説。“2010年如無意外，肯定會出台。”

中央高層在今年年初就釋放出相關信號，並將調整國民收入分配格局作為“十二五”期間的重點任務。

1月8日，胡錦濤總書記在中共中央政治局的集體學習會上指出：“要規範收入分配秩序，加大國民收入分配調整力度，增加城鄉勞動者勞動報酬，增強居民特別是低收入羣眾消費能力。”

緊接着在2月4日，國務院總理温家寶在省部級主要領導幹部深入貫徹落實科學發展觀加快經濟發展方式轉變專題研討班上講話時亦特別指出在做大蛋糕的同時，“把蛋糕分好，讓全體人民共享改革發展的成果。”