關於全面深化交通運輸改革的意見

2015年1月，交通運輸部出台《關於全面深化交通運輸改革的意見》。

《意見》稱交通部研究制定智慧交通發展框架，實現ETC、公共交通一卡通等全國聯網。

《意見》要求研究制定智慧交通發展框架。促進基礎設施、信息系統等互聯互通，實現ETC、公共交通一卡通等全國聯網。推動交通運輸行業數據的開放共享和安全應用，充分利用社會力量和市場機制推進智慧交通建設，推進新一代互聯網、物聯網、大數據、“北斗”衞星導航等技術裝備在交通運輸領域的應用。建立健全交通運輸領域科研設施和儀器設備開放運行機制。

研究制定綠色交通發展框架和評價指標體系，引導社會各方共同推進綠色交通發展。健全營運車船燃料消耗和主要污染物排放的市場準入和退出機制。積極推進內河船型標準化。推廣合同能源管理，積極培育綠色循環低碳交通運輸服務機構，推進環境污染第三方治理。

《意見》要求健全交通運輸安全生產責任追究機制，強化落實安全生產“一票否決”制度。完善交通運輸隱患排查治理體系，健全安全生產重大隱患排查治理、報備、掛牌督辦等制度。貫徹落實國家“一帶一路”等戰略，推進陸上和海上戰略通道建設，推進區域交通互聯互通和國際運輸便利化。深入實踐社會主義核心價值觀，大力培育和弘揚交通精神，增強交通運輸發展內生動力。嚴格落實黨風廉政建設主體責任和監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度。 ^[2] 

加強綜合交通運輸制度建設，推動國家層面出台加快綜合交通運輸發展的指導意見。建立健全綜合交通運輸發展協調機制，建立健全和落實部與部管國家局之間的職責關係和工作運行機制，推動完善部管國家局與地方交通運輸主管部門之間的工作協調機制，促進各種交通運輸方式融合發展。支持地方交通運輸主管部門負責本區域內綜合交通運輸規劃、建設、管理與服務，統籌地方鐵路、公路、水路、民航、郵政等管理，加快形成“大交通”管理體制和工作機制。鼓勵和支持各地加大綜合交通運輸改革探索，選擇具備條件的地方建立綜合交通運輸改革試驗區。

制定出台綜合交通運輸規劃編制與實施辦法。服務國家“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等戰略，建立跨區域的交通運輸規劃編制協調機制。落實國家規劃、政策、規定，完善各種運輸方式規劃編制工作機制，加強鐵路、公路、水路、民航、郵政發展的統籌規劃。探索建立交通運輸與國土、住建等部門之間多規銜接的規劃編制機制。

制定完善多式聯運系統、綜合交通樞紐等建設、服務標準，實現各種運輸方式標準的有效銜接。成立綜合交通運輸標準化技術委員會，統籌推進綜合交通運輸標準的制修訂和實施工作。推進貨運“一單制”、客運“一票制”、信息服務“一站式”，實現綜合運輸一體化服務。完善國家重大節假日等特殊時期運輸服務協調機制。

建立公平開放、統一透明的交通運輸市場，完善市場準入制度，探索分類建立負面清單。探索交通運輸領域對外商投資實行准入前國民待遇加負面清單的管理模式。全面清理交通運輸領域妨礙統一市場和公平競爭的規定和做法，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭。

逐步放開鐵路、公路、水路、民航、郵政等競爭性環節價格。提高公共交通、農村客運、航道等公益性服務定價透明度，公示收費項目和服務標準，接受社會監督。規範港口收費，減少收費項目，對競爭性服務收費實行市場調節。加快修訂《港口收費規則》。完善各種運輸方式價格形成機制，根據服務質量實行不同定價，更好地發揮價格在合理調節出行需求中的作用。

建立健全涵蓋交通運輸工程建設、運輸服務等領域的行業信用體系。針對不同交通運輸從業主體，逐步建立具有監督、申訴和複核機制的綜合考核評價體系。制定並落實守信激勵和失信懲戒制度，建立健全交通運輸市場主體和從業人員“黑名單”制度，實施動態監管。建立全國統一的交通運輸行業信用信息平台，推進與公安、工商、税務、金融、安監等部門信用系統的有效對接和信息共享。

全面清理交通運輸行業行政審批事項，進一步加大水運、海事等領域簡政放權力度，減少交通運輸建設投資、生產經營活動等審批。精簡交通運輸行政審批環節，優化審批流程，完善跨區域聯合審批制度，推進網上辦理和窗口集中辦理，實現審批、管理、監督相分離。

公佈交通運輸部門權力清單、責任清單和權力運行流程圖。加快實施政社分開，完善交通運輸行業社會組織管理體制，實現行業協會商會與行政機關真正脱鈎。建立交通運輸部門向社會力量購買服務制度，制定交通運輸領域政府購買服務實施意見，明確購買服務的種類、性質和內容，推動逐步擴大政府購買服務範圍。在公共汽電車、軌道交通等運營服務領域，進一步引入競爭機制，採取合同、委託等方式向社會購買。

加強交通運輸過程監管和後續管理，強化生產經營者的主體責任，完善市場退出機制。加快建立交通運輸強制性標準體系，重點加強對安全生產、工程質量、環境保護、服務質量等方面的監管。應用信息化等手段創新監管方式，建立交通運輸監管信息服務平台，推進監管信息的歸集和共享。

認真落實中央關於高等院校深化改革的要求，探索深化大連海事大學改革的目標和途徑。合理劃分交通運輸系統所屬公益性檢測機構與經營性檢測機構，穩步推進機構整合，探索實現跨區域、跨行業的信息共享和數據互認。推動全國船舶檢驗深化改革，加快建設國際一流的船舶檢驗機構。

推進交通運輸法律、法規的制修訂工作。健全交通運輸立法項目的徵集、論證及立法後評估制度。完善鐵路、公路、水路、民航、郵政法規的立改廢釋工作機制。

按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，研究制定交通運輸綜合執法指導意見，穩步推進交通運輸綜合行政執法。相對集中執法權，明確市縣兩級交通運輸部門為主要的行政執法主體，省級交通運輸部門保留必要的執法職責。健全執法經費由財政保障制度，推動將交通運輸執法機構納入行政序列。健全交通運輸行政執法與刑事司法銜接機制，完善案件的移送標準和程序。

加快法治政府部門建設，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為交通運輸重大行政決策法定程序。建立內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或審查不合法的，不得提交討論。積極推行交通運輸部門法律顧問制度。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

按照中央財税體制改革和事權劃分的要求，研究制訂公路、水路等領域事權劃分方案。探索推廣政府與社會資本合作等模式，引導和鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與交通運輸基礎設施等投資、建設、養護和運營。支持各地通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，優先支持引入社會資本的項目。建立中央交通專項資金用於支持政府與社會資本合作項目的運行機制。鼓勵各地探索設立交通產業投資基金和發展基金，建立穩定的資金保障機制。推動各地建立支持交通運輸發展的地方政府舉債融資機制，防範和化解交通運輸政府性債務風險。

制定完善交通運輸預算管理制度規定或意見。推行部門綜合預算管理模式，編制交通運輸發展三年滾動預算。完善預算績效管理制度，建立具有行業特色的預算績效評價指標體系。細化部門預決算公開內容，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出。

完善公路建設工程質量與安全監督機制，建立健全工程質量終身負責制。積極試行公路建設項目自管、代建、設計施工總承包等模式，探索項目專業化管理新模式。落實項目法人責任制，完善法人資格管理、目標考核、監督約束等機制。改革工程監理制，明確監理髮展定位和職責，引導監理企業轉型發展。

根據公路的不同功能定位，建立健全政府與市場合理分工的公路養護組織模式。深化全壽命週期養護成本理念，全面開展預防性養護。積極探索公路養護市場化機制，推進收費公路養護工程、普通國省幹線大修養護工程向社會公開招投標，農村公路專業性養護工程採取政府購買服務等方式。組建區域性公路養護應急保通隊伍。

完善公路應急管理體系，加強跨部門、跨區域應急力量配備和協調，強化警地聯合應急機制建設。推進國家區域性公路交通應急反應與物資儲備中心建設。建立健全公路設施損毀、破壞責任倒查和追究制度。聯合工信、公安等部門完善公路源頭治超、聯合治超、科技治超工作機制，重點整治車輛非法改裝等行為。探索實行計重前置、非現場執法等公路治超方式。推進跨區域大件運輸一站式審批和一證通行。

立足我國基本國情和社會多元化的出行需求，按照使用者付費、債務風險可控等原則，完善收費公路發展機制。制定收費公路改革方案，加快推進《收費公路管理條例》修訂。改革收費公路管理模式，對政府投資的收費公路實行收支兩條線，通行費收支納入政府預算管理；對採用政府與社會資本合作模式及社會資本全額投資建設的經營性高速公路，實行特許經營。改革收費公路通行費率形成機制，實現通行費率與營運服務水平等掛鈎。完善收費公路信息公開制度。

理順港口管理體制，推動港口資源整合，促進區域港口集約化、一體化發展。支持國有港口企業創新建設、經營方式，發展混合所有制經濟。完善國家與地方航道管理機構的職責體系，逐步建立以中央和省兩級為主，相對集中的管理模式。加快推進長江航道管理體制改革，促進事企分開。建立健全運轉高效的三峽等樞紐通航管理體制。理順海事、港航等部門水上監督職責，實現統一高效管理。完善海事履約機制和海事磋商機制。完善與海警部門的協作機制，加強海上行政執法。

建立健全與現階段經濟社會發展相適應的現代化專業救助打撈體系，提升救助打撈能力。推進交通運輸專業打撈單位市場化改革。加快救撈系統飛行單位機構改革，建立適應公共安全應急需求和符合國家民航規則標準的管理運行體制機制。

探索公共交通引導城市合理發展模式，完善城市交通擁堵綜合治理機制，科學引導公眾出行需求，合理控制私人小汽車的增長和使用，使公共交通成為公眾出行優選。推動公共交通與城市土地使用一體化規劃，探索建立規劃、建設、運營一體化的管理模式。健全城鄉和跨區域公共交通銜接機制，促進城鄉和區域公共交通協調發展。

改革道路客運班線經營權配置機制，全面推進實施客運線路服務質量招投標制度。發揮市場在線路資源配置中的決定性作用，擴大企業在站點變更、班次增減、車輛更新等方面的經營自主權。促進城鄉道路客運一體化發展。

完善交通運輸與發展改革、商務、海關、供銷等部門綜合協調機制，打破條塊分割和地區封鎖，加快形成跨區域物流大通道，降低物流成本。大力推廣多式聯運、甩掛運輸、共同配送等組織方式，支持無車承運人、貨運中介等管理方式創新。完善配送車輛進入城區作業相關政策，建立健全城市配送與車輛管理工作協作機制，着力解決物流運輸“最後一公里”問題。加強物流信息資源的整合利用，加快推進國家交通運輸物流公共信息平台建設，促進各類平台之間的互聯互通和信息共享。

科學定位出租汽車服務，完善運力投放機制，科學調節出租汽車總量，推進通過服務質量招投標等方式配置出租汽車的車輛經營權。完善出租汽車價格動態調整機制，形成與公共交通合理的比價關係。加強對手機召車等新型服務模式的規範管理，鼓勵發展多樣化約車服務。推動出租汽車行業實行公司化、集約化經營和員工制管理，進一步形成暢通有序的行業訴求表達和權益保障機制。

建立實施汽車維修技術信息公開制度，促進維修市場公平競爭。推進汽車維修配件供應渠道開放流通，破除維修配件渠道壟斷，探索建立汽車維修配件質量追溯體系。深化機動車駕駛員培訓和道路從業人員培訓市場化改革，推動完善考培分離制度，強化專職駕駛員培訓。

研究制定智慧交通發展框架。促進基礎設施、信息系統等互聯互通，實現ETC、公共交通一卡通等全國聯網。推動交通運輸行業數據的開放共享和安全應用，充分利用社會力量和市場機制推進智慧交通建設，推進新一代互聯網、物聯網、大數據、“北斗”衞星導航等技術裝備在交通運輸領域的應用。建立健全交通運輸領域科研設施和儀器設備開放運行機制。

研究制定綠色交通發展框架和評價指標體系，引導社會各方共同推進綠色交通發展。健全營運車船燃料消耗和主要污染物排放的市場準入和退出機制。積極推進內河船型標準化。推廣合同能源管理，積極培育綠色循環低碳交通運輸服務機構，推進環境污染第三方治理。

健全交通運輸安全生產責任追究機制，強化落實安全生產“一票否決”制度。完善交通運輸隱患排查治理體系，健全安全生產重大隱患排查治理、報備、掛牌督辦等制度。貫徹落實國家“一帶一路”等戰略，推進陸上和海上戰略通道建設，推進區域交通互聯互通和國際運輸便利化。深入實踐社會主義核心價值觀，大力培育和弘揚交通精神，增強交通運輸發展內生動力。嚴格落實黨風廉政建設主體責任和監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度。

交通運輸部日前印發了《關於全面深化交通運輸改革的意見》（簡稱《改革意見》），作為到2020年指導交通運輸行業全面深化改革的綱領性文件。《改革意見》是如何誕生的？改革有哪些亮點？對服務羣眾、改善民生有何重要影響？

交通運輸業是國民經濟的基礎性、先導性、服務性行業，改革起步較早，正是改革加快了交通運輸發展，釋放了交通運輸發展活力。黨的十一屆三中全會後，原交通部根據中央的部署要求，結合行業實際，響亮地提出“有路大家走車，有水大家行船”，全面放開搞活交通運輸市場，極大地解放和發展了交通運輸生產力。30多年來，我國交通運輸實現了跨越式發展，高速鐵路、高速公路、港口、機場等基礎設施建設創造了多項世界第一。

然而，發展過程中的新問題也不斷凸顯，比如交通運輸投融資體制改革、事權與支出責任劃分、規範交通運輸行政執法、收費公路發展等，這些問題都是行業發展面臨的棘手和緊迫問題，到了不改革就難以為繼的程度。而且，這些問題如果僅僅按照過去的辦法，進行局部的、單一的改革或調整，很難取得突破，這就需要打好組合拳，全面系統地推進改革。

黨的十八屆三中全會掀起了全面深化改革的大潮，交通運輸領域也迫切需要統籌謀劃。2014年年初，交通運輸部全面深化改革領導小組成立伊始，就決定在深入調查研究的基礎上，制定全面深化交通運輸改革的意見，推動改革在重要領域和關鍵環節向縱深發展，破解難題，清除藩籬，不斷優化服務、改善民生，推進交通運輸治理體系和治理能力現代化。

《改革意見》起草工作啓動後，起草組沒有急於動筆，而是先明確要以紮實深入的調查研究為基石，絕不“閉門造車”。2014年6月，交通運輸部印發了全面深化交通運輸改革調研推進工作方案，專門部署開展了23項改革調研，由部領導分別帶隊下基層，形成了一批質量高、共識廣的調研成果，為起草《改革意見》打下了堅實基礎。

為進一步起草好《改革意見》，部政策研究室專門成立了改革綜合問題調研工作組，在浙江、遼寧、湖北、四川、深圳等地交通運輸廳（委）和部規劃研究院的共同參與下，實地走訪了53個市（縣），召開51次座談會，並在全國範圍開展網上問卷調查，收集問題660多項、建議2400多條，形成了改革綜合問題調研總報告和6個分報告、1個研究報告，為起草《改革意見》提供了有力支撐。

《改革意見》初稿形成後，起草組廣泛徵求行業內外意見，多次召開部黨組會議、部改革領導小組專題會議、改革辦會議進行研究；先後12次召開行業內外專家和基層幹部羣眾座談會聽取建議；反覆徵求部內各司局、部屬各單位和各省（區、市）交通運輸部門意見，收集了600餘條修改建議。在一年一度的全國交通運輸工作會議上，又專門增加半天時間研究討論《改革意見》。為了一個文件，全國交通運輸工作會拿出半天討論，這是近十幾年從未有過的，可見部黨組對《改革意見》的重視程度。起草組認真研究各方意見並充分吸納，大到文件框架，小至遣詞用字，反覆打磨，進行了數十次修改，《改革意見》最終於2014年12月30日正式印發。

《改革意見》幾易其稿，整體框架和文字篇幅不斷精簡，剪除枝蔓後的框架勾畫出一個比較清晰的輪廓，精練的語言突出了每一條 “乾貨”，保證了《改革意見》突出重點，易於理解。《改革意見》共11個部分、42條改革任務，可分解為150多項改革舉措，以便分工落實。

在改革任務的選擇上，起草組將交通運輸未來發展最關鍵的問題——綜合交通運輸體制機制改革放在了首位。圍繞黨的十八屆三中全會的核心問題“處理好政府和市場的關係”，提出了完善交通運輸現代市場體系和轉變政府職能的改革舉措；圍繞黨的十八屆四中全會的主題“依法治國”，提出了加快推進交通運輸法治建設的改革舉措。針對交通運輸行業和社會各界反映強烈的突出問題，分別提出了交通運輸投融資體制、公路管理體制、水路管理體制、現代運輸服務體系等多方面的改革舉措。在深化改革中兼顧行業可持續發展，提出了完善交通運輸轉型升級體制機制的改革舉措。

雖然文字上不斷提煉，但《改革意見》的起草始終堅持4個原則：一是堅持“全面系統”，全面落實中央深化改革的各項決策部署，確保交通運輸改革不缺位、不漏項；二是堅持“問題導向”，提出改革任務時敢於直面問題，研究改革舉措時注重針對問題，確保交通運輸改革敢碰硬、不迴避；三是堅持“主題主線”，緊扣科學發展這個主題，突出深化改革這條主線，針對制約交通運輸轉型升級的體制機制障礙，力求提出有交通特色、有創新突破、有試點典型的改革措施；四是堅持“頂層設計”，在充分吸收已有改革調研成果的基礎上，努力做到向前展望、超前謀劃，提出到2020年的改革任務和舉措，增強改革的指導性和可操作性。

破解交通難題，直面羣眾呼聲，突破重點領域，在大交通、投融資體制機制、收費公路等領域改革實現重大突破，是此次《改革意見》的亮點。

綜合交通運輸是交通運輸行業未來的發展方向，當前我國綜合交通運輸體系建設的突出問題主要集中在體制機制方面，這也是我國交通運輸可持續發展必須破解的關鍵問題。在體制方面，普遍反映國家層面大交通管理體制雖然已經建立，但工作機制尚未完全理順；地方交通運輸管理體制還存在職能分割、銜接不順等問題，推進綜合交通運輸體系建設困難重重。為此，《改革意見》提出，要在國家層面推動出台加快綜合交通運輸發展的指導意見，在地方層面推動實現交通運輸主管部門負責本區域內綜合交通運輸規劃、建設、管理與服務，加快形成“大交通”管理體制和工作機制。在機制方面，綜合交通運輸規劃編制機制的完善是難點。由於規劃涉及多種運輸方式、多個部門，必須統籌協調才能順利編制。為此，《改革意見》提出，要加強不同運輸方式的統籌規劃，探索建立交通運輸與國土、住建等部門之間多規銜接的規劃編制機制。

交通運輸業是我國最早實行政企分開的行業之一，市場化程度相對較高，但是還存在行政干預較多、市場監管不到位、條塊分割和地區封鎖等問題，影響了行業資源優化配置和發展活力。黨的十八屆三中全會強調，經濟體制改革是全面深化改革的重點，建立完善現代市場體系、使市場在資源配置中起決定性作用是本次改革最重要的任務。為此，《改革意見》提出，完善市場規則，加快建立公平開放、統一透明的交通運輸市場；注重發揮市場形成價格的作用，放開競爭性環節價格；完善交通運輸市場信用體系，落實各領域守信激勵和失信懲戒各項措施。同時積極推進公路養護、道路運輸等重點領域市場化改革。

當前，資金仍是制約交通運輸發展的重要瓶頸，隨着國家財税體制改革的推進，交通運輸部門在資金籌措、財税政策等方面面臨着巨大挑戰。黨的十八屆三中全會提出，推進財税體制改革主要包括3個方面：財政預算制度、税收制度、事權與支出責任相適應的財政體制。這三項制度與交通運輸關係都很密切，也是基層關注的焦點。為此，《改革意見》提出，合理確定中央和地方交通運輸事權範圍，解決基層反映強烈的事權財權不匹配問題；完善社會資本參與交通建設機制，推廣PPP等模式，推動地方建立支持交通運輸發展的舉債融資機制。其中，收費公路政策改革是解決公路發展融資問題的關鍵所在。為此，《改革意見》提出，按照“使用者付費、債務風險可控”等原則，加快推進《收費公路管理條例》修訂，完善通行費率調整機制和信息公開制度，對收費公路實行分類管理。

這是交通運輸改革面臨的一項重大而緊迫的任務，也是提升交通運輸治理能力的重點內容。比如，城市擁堵是困擾各大城市居民出行的一大心病，改革與羣眾日常出行息息相關的公共交通體制機制是化解這一難題的重要突破口。為此，《改革意見》提出，探索公共交通引導城市發展模式，推動公共交通規劃、建設、運營一體化管理，完善城市公共交通資源配置機制，使公共交通成為公眾出行優選。又如，出租汽車行業多年來飽受詬病，相關問題在社會反映強烈，必須從市場化的角度進行改革。為此，《改革意見》提出，要科學定位出租汽車服務，完善運力投放機制，科學調節出租汽車總量，推進通過服務質量招投標等方式配置出租汽車的車輛經營權，加強對手機召車等新型服務模式的規範管理，推動出租汽車行業實行公司化、集約化經營和員工制管理。

當前交通發展方式粗放、產業結構不合理、創新能力不強、管理理念滯後等問題突出，行業傳統發展模式難以為繼，必須通過深化改革，加快轉型發展。2014年全國交通運輸工作會議確定了“四個交通”的發展方向，其中智慧交通、綠色交通、平安交通相關的體制機制改革都是支持交通運輸轉型升級、保障交通運輸可持續發展的重頭戲。為此，《改革意見》提出，完善智慧交通體制機制，推動交通運輸行業數據的開放共享和安全應用，實現ETC、公共交通一卡通等全國聯網，完善交通運輸科技創新體制機制，推進新一代互聯網、物聯網、大數據、“北斗”衞星導航等技術裝備在交通運輸領域的應用；完善綠色交通體制機制，研究制定綠色交通發展框架和評價指標體系，引導社會各方共同推進綠色交通發展，大力倡導綠色出行；完善平安交通體制機制，科學界定交通運輸管理部門與其他安全監管部門的責任界限，健全交通運輸安全生產責任體系、隱患排查治理體系、安全風險防控體系。 ^[3]