關於促進中部地區城市羣發展的指導意見

一、促進城市羣發展的總體要求

（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，加強規劃引導，加大政策扶持，創新體制機制，着力優化空間佈局，增強資源環境承載能力，加快一體化發展；着力加強自主創新，優化產業結構，提升產業發展水平；着力統籌城鄉發展，促進人口集聚，有序推進城鎮化；着力加強合作聯動，構建優勢互補、良性互動、特色突出、生態文明、協調發展新格局，推動形成“兩縱兩橫”經濟帶。通過努力，不斷壯大城市羣經濟實力，增強產業集聚能力，提高城鎮化水平，把城市羣建成支撐中部地區崛起的核心經濟增長極和促進東中西部良性互動、帶動全國又好又快發展的重要區域。

（二）基本原則

——統籌規劃、合理佈局。編制提升城市羣發展規劃，明確發展方向和目標，統籌協調產業佈局、生態環保、公共服務和基礎設施建設，科學合理佈局城市羣發展空間。

——市場導向，政府推動。遵循市場經濟和一體化發展規律，發揮市場配置資源的基礎性作用，加強規劃引導和政策扶持，把國家支持和自主發展有機結合起來。

——改革創新，擴大開放。着力深化改革，創新體制機制，破解發展瓶頸，優化發展環境，提升開放水平，有序承接國內外產業轉移，不斷增強發展動力和活力。

——功能互補，協調發展。發揮各自比較優勢，不斷拓展優化城市功能，實現合理分工、優勢整合，加快一體化發展。深化城市羣間協調互動，促進共同發展。

——立足當前，着眼長遠。既着力解決當前制約城市羣發展的突出矛盾和問題，又謀劃城市羣長遠發展，注重文化建設、生態文明建設，促進人的全面發展，全面激發城市羣發展潛力，促進可持續發展。

二、加強城市羣發展的規劃引導

（一）做好規劃編制工作。堅持規劃先行，發揮規劃在勾勒城市羣發展藍圖、佈局產業項目、優化資源配置、明確政策取向、提升城市功能、有序推進城市建設和發展等方面作用。按照《促進中部地區崛起規劃》明確的定位和要求，科學編制符合實際、各具特色的城市羣發展規劃，規劃要明確各城市羣發展的目標、發展重點、空間佈局、產業結構、生態環境、重大基礎設施配套和公共服務設施共建共享等重大問題，全面提升城市羣功能和綜合競爭力。

（二）提升規劃的科學性。城市羣規劃必須符合經國務院批准的省域土地利用總體規劃、城鎮體系規劃，加強與國家主體功能區規劃、土地利用總體規劃、全國及流域水資源綜合規劃和防洪規劃等的銜接，推動城市羣國土空間格局優化。加強對各類城市新區規劃建設的分類指導，嚴格按照土地利用總體規劃確定的用地規模和依法批准的城市總體規劃和詳細規劃進行建設。

（三）保障規劃順利實施。城市羣規劃由各省組織編制，報國務院有關部門備案，經省級政府批准實施。要採取切實有效措施，明確責任分工，加大政策支持，加強指導協調，落實保障措施，強化監督檢查，確保規劃作用的發揮和規劃任務的實現。

三、進一步優化城市羣空間佈局

（一）促進大中城市和小城鎮協調發展。發揮區域中心城市的輻射帶動作用，構建大中小城市和小城鎮協同發展的現代城鎮體系。特大城市和有條件的大城市要進一步增強高端要素集聚、科技創新、文化引領和綜合服務功能，充分發揮規模效應和帶動作用。其他大中城市要立足於既有條件，完善城市功能，增強經濟實力，加強協作對接，實現聯動發展、互補發展、特色發展和集約發展。加大對小城市、縣城和重點小城鎮的支持力度，制定和實施縣城規劃，調整優化鄉鎮佈局，統籌規劃工業園區、商貿園區、居民社區和中小學校，增強特色產業和人口集聚能力，提高縣域發展水平。

（二）推動產業和城市融合發展。優化城市羣開發空間格局，促進產業向城鎮集聚、人口向城鎮集中，促進產業與城市融合發展，工業化與城鎮化協調推進。支持開發區提升支撐能力，按照各自定位，進一步完善基礎設施和其他公用配套設施，提高公共服務水平，加速產業和人口集聚，提升吸納就業能力，鼓勵有條件的開發區逐步向綜合發展區域和城市新區轉型。加強開發區與城鎮基礎設施共建設共享，擴大城市服務功能輻射範圍，有序推動城鎮化進程。

四、推動城市羣產業結構優化升級

（一）促進產業特色化發展。整合城市羣產業資源，加強城市羣之間產業分工協作，按照已有產業基礎和比較優勢，調整優化產業結構，科學謀劃產業佈局，從營造產業集聚環境、完善配套服務體系等多方面入手，延長產業鏈，提升競爭力，着力構建特色鮮明的現代產業體系。

（二）強化區域產業分工。強化城市羣內部產業分工協作，注重產業配套與產業鏈延伸，促進產業互補發展和錯位發展，實現合作共贏。區域中心城市要依託區位、人才、資源等優勢和現實基礎，在高技術產業、現代服務業等高端產業發展方面率先突破，壯大支柱產業，提升服務業發展水平，促進傳統產業向周邊城市和小城鎮轉移和集聚，在周邊城市和小城鎮推動形成與區域中心城市主導產業配套的加工、生產和製造基地。

（三）增強產業發展活力。發揮企業主體作用，促進產學研結合，深入實施技術創新工程，增強城市羣自主創新能力。支持有條件的城市創建國家創新型城市，強化城市創新中心功能，加快實現創新驅動發展。鼓勵和支持城市羣企業加快推進兼併重組，增強核心競爭力，培育具有國際競爭力的大企業集團。營造有利於中小企業發展的良好環境，大力發展非公有制經濟，積極發展混合所有制經濟，增強發展活力。大力推進信息化與工業化融合，促進產業優化升級，加快經濟發展方式轉變。

（四）積極承接產業轉移。在城市羣內選擇國家級開發園區和具備一定基礎和條件的省級開發園區，設立若干承接產業轉移示範區，完善合作機制，積極探索承接產業轉移新模式，積極完善投資環境，按照承接產業轉移園區定位，明確產業承接發展方向，推動上下游產業配套發展。發揮各級各類開發園區的作用，加強產業配套設施和園區基礎設施建設。加快發展現代流通，建立連接東西、貫穿南北、輻射全國的現代流通網絡體系。

五、加快城市羣一體化發展

（一）推進市場一體化。清理和廢除阻礙城市間要素和商品自由流動的規章制度，統一市場標準，打破行政壁壘，逐步建立健全區域性市場體系。依託全國集中統一的徵信系統，建立公共信用信息交換平台，加快社會信用體系建設，推進金融市場一體化。建立城市羣內統一的人力資源市場，大力發展人力資源服務業，實現人力資源跨城市合理流動和優化配置。進一步規範和整合行業協會組織機構，發揮行業協會在促進城市羣市場一體化發展中的作用。

（二）推進基礎設施一體化。加快城際間、城市羣間綜合交通運輸通道建設，促進特大城市軌道交通系統建設，加強各種交通方式間相互對接。加強信息網絡基礎設施建設，支持和鼓勵電信企業降低資費水平，推動信息服務均等化。統籌推進能源基礎設施一體化，形成統一的能源輸送體系。加快城市羣防洪、水利資源配置工程體系建設，提高水利保障能力，統籌規劃城市防洪、城鎮供排水、供氣、供電、垃圾處理等重大基礎設施建設。加強旅遊基礎設施一體化建設，整合城市羣內旅遊資源。整合現有口岸資源，推進區域通關一體化。加快科技基礎設施一體化建設，統籌科技資源，實現科技資源整合與共享。

（三）推進社會管理一體化。整合社會管理資源，完善社會管理制度，創新社會管理方式，構建公共事務協作管理、社會發展協同推進新格局。推動基本社會保障制度一體化，支持有條件的城市羣統一最低生活保障標準，推動失業保險等社會保障關係互聯互認和醫療、養老保險關係的正常轉移接續。加快社會保障服務設施建設，推動城市羣內社會保險業務集中經辦。加快構建區域創新體系，共建自主創新平台，促進科技成果轉化。整合教育資源，統籌重點實驗室、工程技術研究中心、實訓基地的開發、利用，促進教育基礎設施共建共享，推動教育事業一體化發展。共同推動精神文明建設，發展文化體育事業，創建城市羣文化品牌，弘揚和引導城市文明風尚。加強城市羣公共安全和應急救援指揮體系建設。

（四）推動城鄉一體化。統籌城鄉建設規劃，優化城鄉用地結構和居民點佈局。統籌城鄉產業發展，培育有機結合、連接互動的城鄉產業體系。統籌城鄉基礎設施建設，促進基礎設施向農村延伸，形成完善的城鄉基礎設施網絡。探索建立全國城鄉統一的户口登記管理制度，實行以具有合法固定住所、穩定職業為基本條件的户口遷移政策，促進農民有序轉變為城鎮居民。以統籌解決農民工問題為突破口，建立統籌城鄉的勞動就業和職業培訓制度，加強城鄉公共就業服務體系建設。擴大城鎮住房保障覆蓋面，積極採取各種措施，多渠道改善農民工住房條件。推進城鄉教育一體化，保障農民和流動人口子女接受良好義務教育、學前教育和中等職業教育及培訓的權利。完善城鄉對口支援機制，逐步形成以城帶鄉、以工補農新機制。

六、推進城市羣集約發展和環境保護

（一）統籌研究落實城市羣土地利用政策。在切實保護耕地和基本農田的前提下，按照“總量不減少、用途不改變和質量有提高”的要求，探索實現耕地佔補平衡的多種途徑和方式，盤活城市羣內現有土地資源，緩解用地供需矛盾。加快荒地、污染地改造，在建設用地總規模不變的前提下，對受污染特別嚴重、難以整治的耕地，經法定部門認定不宜繼續作為耕地利用的，依法予以調整，污染區域建設使用土地的，依法辦理建設用地有關程序。在城市羣試點地區總結城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎試點經驗，逐步完善政策措施。制定鼓勵城市羣開展建設用地整理的政策，嚴格建設用地審批管理，建立土地節約集約評價、考核體系和獎勵制度。

（二）加強資源節約和綜合利用。堅持開發節約並重、節約優先的發展理念，大力推進節能節水節材，全面推行清潔生產，加強資源綜合利用，在城市羣率先形成低投入、低消耗、低排放和高效率的經濟發展方式。依法編制循環經濟發展規劃，建設一批符合循環經濟發展要求的工業園區，以企業為主體，着力培育資源高效、循環利用的產業鏈，在更大範圍內推動資源合理開發和利用，促進節能環保產業快速發展。

（三）加大生態建設和環境保護力度。研究制定綜合性環境功能區劃，探索“分區管理、分類指導”的環境管理新思路，建立水陸一體化、區域一體化的環境功能分區體系，配套相應政策，指導城市羣環境保護。強化產業政策、環境影響評價制度、環境准入和污染物排放總量控制和環境標準的約束作用，引導社會經濟合理佈局。加大對受污染農用地的綜合整治力度，加強水系、水域環境污染聯防聯控和綜合治理。嚴格實施城市綠地系統規劃和綠線管制制度，加強城市綠地、森林、草地、濕地等生態用地保護。把城市羣重大污染治理和生態修復項目納入國家相關規劃並給予相應支持。加強城市羣內污水、垃圾處理設施建設，完善配套管網，提高污水、垃圾處理收費標準，逐步實行排污權有償使用和交易制度。強化水資源論證制度、水功能區管理制度，加強城市近郊開山採石、取土、挖沙的管理，禁止濫採亂挖，有效控制水土流失。

七、加大對城市羣發展的政策支持

（一）支持城市羣在重大改革領域先行先試。圍繞推動生

產要素跨區域合理流動和實現基本公共服務均等化，允許城市羣在政府行政管理體制、國有企業改革、非公有制經濟發展、就業、職業培訓和社會保障體制等方面先行先試。按照經濟發展要求，適當調整城市羣內行政區劃，完善城市設置，優化空間佈局，增強城市功能和發展潛力。有關部門的專項改革符合城市羣發展實際的，要優先放到城市羣進行試點。

（二）強化政策支持力度。

——國家對城市羣公益性較強且符合政府投資方向的基礎設施一體化建設項目給予適當支持。

——省級政府要統籌安排資金，加大對本行政區內城市羣實行公共服務一體化的支持力度。

——支持城市羣產業結構調整，允許中部六省從國有資產變現收入中按一定比例提取產業結構調整專項資金，專門用於城市羣產業結構調整，淘汰能耗高、污染重、不符合經濟規模的企業，以及鼓勵重污染企業搬遷、轉產和技術升級等。支持城市羣工業企業向開發區、產業園區和高技術產業基地集中。

——鼓勵和支持地方整合城市羣內地方性商業銀行，支持符合條件的城市商業銀行跨區域發展，尤其是到中部地區及其縣域設立分支機構，積極探索在資本、業務和信息等方面的合作聯盟。

——對城市羣的海關特殊監管區域和保税監管場所進行整體規劃、科學佈局，積極培育和發展保税物流，加大對城市羣“大通關”建設和口岸建設的支持力度。

——支持城市羣與東部沿海地區共建產業合作園區，在貸款、用地指標等方面加大對園區建設的支持力度。

——積極引進世界500強企業和全球行業龍頭企業，鼓勵在城市羣設立地區總部、研發機構、採購中心和產業基地。支持建設服務外包基地城市。

八、加強對城市羣發展的組織領導

（一）落實地方政府責任。省級人民政府對城市羣發展工作負總責。切實加強對城市羣發展工作的領導，探索建立城市羣高層協調機制，落實城市羣發展規劃和有關政策，協調解決城市羣發展中的重大問題，推動城市羣一體化發展。

（二）加強總體指導和監督檢查。有關部門要在規劃編制、政策實施、項目安排、體制創新等方面支持中部地區城市羣發展。國家發展改革委將切實加強總體指導，會同有關部門深入研究城市羣發展中的重大問題，落實有關政策措施，加強協調溝通，強化監督檢查，引導和支持中部地區城市羣健康發展。 ^[1]