關中平原城市羣

關中平原是華夏文明重要發祥地和古絲綢之路的起點，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有獨特戰略地位。培育發展關中平原城市羣，發揮其承東啓西、聯接南北的區位優勢，推動全國經濟增長和市場空間由東向西、由南向北拓展，有利於引導和支撐西北地區開發開放，有利於推進西部大開發，有利於縱深推進“一帶一路”建設。 ^[3] 

2018年1月9日，國務院正式批准了《關中平原城市羣發展規劃》（國務院《關於關中平原城市羣發展規劃的批覆》國函〔2018〕6號）。 ^[3] 

2018年2月7日，國家發展改革委、住房城鄉建設部聯合印發《關中平原城市羣發展規劃》（國家發展改革委 住房城鄉建設部關於印發關中平原城市羣發展規劃的通知發改規劃〔2018〕220號） ^[4]  。

關中平原城市羣規劃範圍包括：

陝西省的西安、寶雞、咸陽、銅川、渭南5個市、楊凌農業高新技術產業示範區及商洛市的商州區、洛南縣、丹鳳縣、柞水縣。

甘肅省的天水市及平涼市的崆峒區、華亭縣、 涇川縣、崇信縣、靈台縣和慶陽市。

山西省的運城市（除平陸縣、垣曲縣）、臨汾市的堯都區、侯馬市、襄汾縣、霍州市、曲沃縣、翼城縣、洪洞縣、浮山縣。

該區域總國土面積10.71萬平方公里，2016年末常住人口3863萬人，地區生產總值 1.59萬億元，分別佔全國的 1.12%、2.79%和 2.14%。 ^[4] 

區位交通優勢顯著。地處我國內陸中心，是亞歐大陸橋的重要支點，是西部地區面向東中部地區的重要門户。貫通西部地區的南北通道和新亞歐大陸橋在此交匯，以西安為中心的“米”字型高速鐵路網、高速公路網加快完善，國際樞紐機場和互聯網骨幹直聯點加快建設，全國綜合交通物流樞紐地位更加凸顯。

歷史文化底藴深厚。南依秦嶺、東跨黃河，具有獨特的文化和地理標識，發源和興盛於此的始祖文化、漢唐文化是中國元素的重要組成。西安、咸陽、寶雞、天水、平涼、運城、臨汾等城市歷史悠久，擁有大量珍貴的歷史文化遺產和豐富的人文自然資源。城市羣內各城市文化同源、人緣相親、民俗相近、交流合作密切、區域認同感強。

現代產業體系完備。工業體系完整，產業聚集度高，是全國重要的裝備製造業基地、高新技術產業基地、國防科技工業基地。航空、航天、新材料、新一代信息技術等戰略性新興產業發展迅猛，文化、旅遊、物流、金融等現代服務業快速崛起，產業結構4正在邁向中高端。西北的自由貿易試驗區和一批國家級產業園區，為現代產業發展提供了重要平台和載體。

創新綜合實力厚實。科教資源、軍工科技等位居全國前列，2016 年，研發經費投入強度超過 3%，擁有普通高校 99 所，在校大學生超過 100 萬，兩院院士 64 人，各類科研機構 1100 多家，國家級重點（工程）實驗室 25 家，國家級“雙創”示範基地 4 家，承擔着全面創新改革試驗、自主創新示範、軍民深度融合發展等國家重大改革創新任務。

城鎮體系日趨健全。西安已發展為西北地區的特大城市，核心引導作用不斷增強。西鹹新區是全國首個以創新城市發展方式為主題的國家級新區，寶雞、臨汾、天水等市城區常住人口接近百萬。2016 年城鎮化率達到 55.06%，各級各類城鎮聯繫日益密切。 ^{[2]  [5]} 

圍繞建設具有國際影響力的國家級城市羣、內陸改革開放新高地，加快在以下發展定位上實現突破：

向西開放的戰略支點。立足古絲綢之路起點，發揮區位交通連接東西、經濟發展承東啓西、文化交流東西互鑑的獨特優勢，依託中國（陝西）自由貿易試驗區等高層次開放平台，暢通向西開放、向東合作通道，強化交通商貿、科技教育、文化旅遊和國際產能合作，構建全方位開放格局。

引導西北地區發展的重要增長極。以西安國家中心城市和區域性重要節點城市建設為載體，以溝通西北主要經濟區的綜合性運輸通道建設為支撐，加快人口、資本、科技等發展要素集聚，加快培育發展新動能，打造全國重要的先進製造業、戰略性新興產業和現代服務業基地，輻射帶動西北及周邊地區發展。

以軍民融合為特色的國家創新高地。以西安全面創新改革試驗為牽引，圍繞產業鏈佈局創新鏈，圍繞創新鏈培育產業鏈，統籌推進軍工、科研創新機制改革，加快軍工、科技資源優勢向創新優勢、產業優勢轉化，推動大眾創業、萬眾創新，打造軍民深度融合發展示範區，努力在創新驅動發展方面走在全國前列。

傳承中華文化的世界級旅遊目的地。依託秦嶺黃河自然山水、周秦漢唐歷史遺存和文化資源多元富集等優勢，打造一批具有世界影響力的歷史文化旅遊品牌，推動中華文化傳承創新，提升中華文化的魅力和國際影響力，建設自然山水和歷史人文交相輝映的世界級旅遊目的地。

內陸生態文明建設先行區。立足相對脆弱、要素多元的生態本底，尊重自然山水格局，遵循以水定城、以水定產，優化國土空間開發，有序構建城鄉水系格局，以科學發展和合理開發促進9生態環境保護，轉變產業發展方式，積極發展綠色經濟，建設美麗城鎮和鄉村，打造顯山露水、透綠見藍、人與自然和諧共生的新型城市羣。 ^{[2]  [5]} 

到 2035 年，城市羣質量得到實質性提升，建成經濟充滿活力、生活品質優良、生態環境優美、彰顯中華文化、具有國際影響力的國家級城市羣。

西安國家中心城市和功能完備的城鎮體系全面建成。西安綜合經濟實力和發展活力明顯增強，參與國際競爭的功能顯著提升，在全國區域發展格局和國家治理體系中的地位更加凸顯。寶雞、運城、天水等重要節點城市輻射帶動能力持續增強，中小城市和特色鎮加快發育，城市間聯繫更加密切。城市歷史文化得到有效保護，城市特色風貌充分彰顯。

創新型產業體系和基礎設施支撐體系日趨健全。以軍民融合為特色的創新型產業體系基本建成，科技成果轉化能力顯著增強，研發經費投入強度穩定在 3%以上，軍民融合產業總收入超過 1.5 萬億元，建成國家創新高地。連通城市羣內外的多層次交通運輸網絡全面形成，通信、水利設施保障能力明顯提升。生態安全格局全面建立，生態環境質量根本好轉，集約緊湊式開發模式成為主導。

對內對外開放新格局有效構建。面向中亞的立體化國際大通道更加完善，市場化、法治化、國際化的制度環境和開放合作新機制比較健全，國際競爭新優勢更加突出，向西開放戰略支點作10用進一步顯現，東西互動、南北協同、引導西北、服務全國的開發開放格局進一步形成，開放型經濟向更廣領域和更高層次邁進。

一體化發展體制機制不斷完善。阻礙生產要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙基本消除，市場一體化、公共服務共建共享、生態共建環境共保、成本共擔利益共享機制基本建立。 ^[4-5] 

強化西安服務輻射功能，加快培育發展軸帶和增長極點，構建“一圈一軸三帶”的總體格局，提高空間發展凝聚力。

“一圈”指由西安、咸陽主城區及西鹹新區為主組成的大西安都市圈。加快功能佈局優化與疏解，增強主城區科技研發、金融服務、文化旅遊、國際交往等核心功能，完善閻良、臨潼、興平等外圍組團功能，推動西安—咸陽一體化發展，按程序合理調整行政區劃，打造帶動西北、服務國家“一帶一路”建設、具有國際影響力的現代化都市圈。

“一軸”即沿隴海鐵路和連霍高速的主軸線。強化西安的綜合樞紐地位和輻射帶動作用，增強寶雞、渭南、楊凌、天水等重要節點的人口和產業集聚能力，加強城市分工協作，形成現代化的產業帶和城鎮集聚帶。深度參與“一帶一路”建設，向西連接甘肅、青海、新疆等省區和絲綢之路經濟帶沿線國家（地區），向東加強與中原地區和沿海地區聯繫,進一步提升陸海雙向開放水平，強化對新亞歐大陸橋國際經濟走廊的戰略支撐作用。

“三帶”即包茂發展帶、京昆發展帶、福銀髮展帶。包茂發展帶依託包茂高速、包海高鐵等通道，促進銅川融入大西安都市圈，帶動延安、榆林、漢中、安康等地發展，形成連通西南西北的城鎮發展帶。京昆發展帶依託京昆高速、大西—西成高鐵等通道，推動韓城—河津一體化發展，強化運城、臨汾、侯馬等節點城市和沿線中小城市支撐作用，形成對接京津冀地區的新發展帶。福銀髮展帶依託福銀高速、銀西—西武高鐵等通道，推動平涼—慶陽、彬縣—長武—旬邑一體化發展，引導商洛等節點城市綠色發展，形成對接長江經濟帶、連接輻射寧夏的新發展帶。

建設西安國家中心城市。加快西安中心城市建設步伐，加強西鹹新區、西安高新區國家自主創新示範區、西安國家級經濟技術開發區等建設，強化面向西北地區的綜合服務和對外交往門户功能，提升維護西北繁榮穩定的戰略功能，打造西部地區重要的經濟中心、對外交往中心、絲路科創中心、絲路文化高地、內陸開放高地、國家綜合交通樞紐。保護好古都風貌，統籌老城、新區發展，加快大西安都市圈立體交通體系建設，形成多軸線、多組團、多中心格局，建成具有歷史文化特色的國際化大都市。

做強重要節點城市。進一步提升寶雞、銅川、渭南、楊凌、商洛、運城、臨汾、天水、平涼、慶陽等重要節點的綜合承載能力，適度擴大城市人口規模，提升綜合服務功能，壯大特色優勢產業，增強對城市羣發展的支撐作用。推進基礎設施互聯互通，加強經濟協作，推動富平—閻良、楊凌—武功—周至、韓城—河津—萬榮、彬縣—旬邑—長武—涇川等協同發展，形成新增長極。 培育發展中小城市。提升興平、華陰、侯馬、霍州、河津、永濟等城市基礎設施和公共服務發展水平，增強人口聚集能力，因地制宜發展特色產業。推動彬縣、蒲城、三原、華亭、秦安、甘谷等具備條件的縣有序設市，增加城市數量。積極推動蔡家坡等特大鎮探索新型設市模式。

加快發展特色小（城）鎮。根據區域要素稟賦和比較優勢，聚焦特色產業，夯實產業基礎，完善服務功能，優化生態環境，提升發展品質，創建一批文化旅遊、廣播影視、商貿物流、電子信息、先進製造、科技教育等美麗特色小（城）鎮，成為產業轉型升級、輻射帶動農村發展的新載體。

構建城市羣對外運輸大通道。以高速鐵路、普速鐵路、國家高速公路為骨幹，加快構建“四縱四橫”的對外運輸大通道。推進銀川—西安、西安—十堰、西安—重慶等高速鐵路及蘭州（定西）—平涼—慶陽—黃陵鐵路建設，形成覆蓋廣泛、輻射周邊的鐵路網，進一步增強連通西南西北地區的運輸能力。全面建成區域內國家高速公路網，強化局部重點路段通行保障能力。

暢通城市羣內快速交通網絡。加快城際鐵路、省級高速公路、國省幹線建設，重點推進西安北—咸陽機場、西安—韓城等城際鐵路建設，加快推進單中心放射狀公路網格局向多節點網絡化格局轉變。增強骨幹通道、客運樞紐、物流中心的快速銜接和集散，實現客運零距離換乘、貨運無縫化銜接。以貧困地區路網通道、景區園區連接線、縣城過境路、斷頭路、瓶頸路為重點，加快國省幹線公路、縣鄉公路升級改造，提升公路交通安全設施防護能力。

強化一體銜接的綜合交通樞紐功能。以西安咸陽國際機場、西安北客站和西安國際港務區為依託，加快將西安打造成為以服務絲綢之路經濟帶為重點，具有更大輻射範圍和集聚能力的國際性綜合交通樞紐。積極建設寶雞全國性綜合交通樞紐，推進渭南、商洛、運城、臨汾、天水、平涼等一批區域性交通樞紐建設。積極推進西安咸陽機場國際航空樞紐建設，啓動寶雞、天水、平涼、華山等民用支線機場項目前期工作，推進一批通用機場建設。優化樞紐內部交通組織，打造高效便捷的換乘體系。

提升綜合運輸服務能力和水平。加快交通運輸與旅遊、文化、產業、物流、信息多領域融合發展，依託秦嶺山區高速公路、沿黃公路等發展一批“交通+旅遊+文化”示範工程，推進一批旅遊軌道小火車示範線路。強化陸港聯動，構建現代貨運物流體系，拓展多式聯運、鐵路快運物流、無人機物流等組織模式。推進各運輸方式間智能協同調度，實現信息對接、運力匹配、時刻銜接，推動旅客客票向“一票制”、貨物運單向“一單制”發展。

把生態環境保護作為城市羣建設的硬任務和大前提，優化生態安全格局，強化生態保護與修復，推進氣水土等污染防治，實現區域污染同治、生態同建，為城市羣追趕超越增添綠色動力。

構建“兩屏、一帶、多廊、多點”的生態安全格局。

堅持區域生態一體化建設，推動城市羣內外生態建設聯動，確保城市羣生態安全。加強秦嶺、黃河生態環境保護治理。構建南部秦巴山地生態屏障和北部黃土高原生態屏障，貫通中部渭河沿岸生態帶，建設區域生態安全格局的主骨架。以黃河及渭河、汾河、涇河、丹江等水系為重點，自然保護區、水產種質資源保護區、濕地灘塗等重要生態斑塊為補充，構建綠色生態廊道。強化各級自然保護區、地質公園、森林公園、濕地公園等管控和保護，建設好城市羣生態節點。

在秦巴山地和隴東黃土高原等生態功能重要或生態環境敏感、脆弱的區域劃定生態保護紅線，涵蓋國家級和省級禁止開發區域和有必要嚴格保護的其他各類保護地。生態保護紅線劃定後，只能增加、不能減少，確需調整的要嚴格履行報批程序。依託國家生態保護紅線監管平台，實施綜合監測、落實管控要求，做好勘界定標，保護和維護好關中平原城市羣可持續發展的底線與生命線。

分區分類開展受損生態系統修復，採取以封禁為主的自然恢復措施，輔以人工修復，改善和提升區域生態功能。系統整治並修復湖泊、濕地、蓄滯洪區等生態功能重要區域。以秦巴山地及渭北、天水等黃土高原丘陵溝壑區為重點，科學實施山水林田湖草生態保護修復工程。

依託航線聯通、鐵路貫通、公路暢通的綜合交通網絡，強化向西向北開放合作，打造新亞歐大陸橋和中蒙俄經濟走廊銜接互動的重要平台。以陸橋通道為主軸，建設東西雙向國際貿易大通道。密切與京津冀、長三角地區的綜合交通聯繫，完善東向出海大通道。暢通連接成渝、珠三角、北部灣等城市羣交通物流網絡，形成南向國際貿易大通道。

深化產學研結合、人才培養、科技成果轉化等領域的國際交流合作，與中亞國家在能源化工、現代農業等領域聯合開展技術攻關。發揮絲綢之路大學聯盟的帶頭作用，加強教育國際合作交流，推進面向絲綢之路沿線國家的教育培訓基地建設，發揮傳統文化資源優勢，搭建國際文化交流平台。制定外籍高層次人才認定標準，共建開放包容的國際性創新創業基地。與新疆、甘肅、寧夏等省（區）以及絲綢之路經濟帶沿線國家和地區聯合打造絲綢之路經濟帶國際精品旅遊線路。支持在西安設立外國領事機構，推動地區對外交往和各領域合作。

加強與沿線國家在航空航天、農業、電子信息、裝備製造、服務外包、衞生檢疫等領域的合作。引導有實力的大型企業集團走出去跨國經營，在有條件的國家（地區）佈局境外經貿合作區。支持楊凌農業高新技術產業示範區與中亞國家聯合建設旱作農業技術研發中心、技術推廣示範基地和合作園區，開展“一帶一路”現代農業國際合作。拓展跨境金融合作領域。支持中歐班列（西安）健康發展，完善“兩幹多支兩節點”國際鐵路物流網絡。

陝西、山西、甘肅三省人民政府和國務院有關部門要高度重視、精心組織，深化細化配套政策措施，建立健全協同工作機制，確保規劃目標和任務如期完成。

陝西、山西、甘肅三省人民政府是關中平原城市羣建設的責任主體，要切實加強規劃實施的組織領導，建立城市羣建設發展協調機制，明確推進機構，制定實施方案，落實工作責任，形成工作合力，重大建設項目按程序報批。國務院有關部門要切實履行職能，研究制定支持關中平原城市羣發展的具體措施，在有關規劃編制、跨區域重大項目建設、土地保障、優化行政區劃設置、體制機制創新等方面給予積極指導和支持。國家發展改革委、住房城鄉建設部要加強對規劃實施情況的跟蹤分析和督促檢查，適時組織開展規劃實施情況評估。

依據本規劃的總體部署，陝西、山西、甘肅三省要抓緊共同編制出台相關專項規劃。科學確定年度工作重點，協同推進重點任務落實，盡力而為、量力而行、久久為功，有效防範地方政府債務風險。建立交通、資源環境、信息、市場、公共服務、產業等專項合作機制，分領域策劃和推進具體合作事項及項目。健全財力保障機制，加強財政預算與規劃實施的銜接協調。國務院有關部門要完善激勵約束機制，督促各地區採取共同行動，保障合作的持續穩定開展。

加強關中平原城市羣建設發展的宣傳報道，突出宣傳城市羣發展的重要意義、重大舉措和成果，形成推動城市羣協調協同發展的輿論氛圍。引導社會各界關注和參與城市羣建設，暢通公眾意見反饋渠道，引導各類市場主體積極、主動參與城市羣建設。