金融管制

金融管制是政府管制的一種形式，是伴隨着銀行危機的局部和整體爆發而產生的一種以保證金融體系的穩定、安全及確保投資人利益的制度安排，是在金融市場失靈(如脆弱性、外部性、不對稱信息及壟斷等)的情況下由政府或社會提供的糾正市場失靈的金融管理制度。從這一層面上來看，金融管制至少具有帕累託改進性質，它可以提高金融效率，增進社會福利。但是，金融監管是否能夠達到帕累託效率還取決於監管當局的信息能力和監管水平。如果信息是完全和對稱的，並且監管能完全糾正金融體系的外部性而自身又沒有造成社會福利的損失，就實現了帕累託效率。關於完全信息和對稱信息的假設，在現實經濟社會中是不能成立的，正是這一原因形成了引發金融危機的重要因素——金融機構普遍的道德風險行為，造成金融監管的低效率和社會福利的損失。

從20世紀70年代起，各國逐漸金融自由化和放鬆金融管制，都在尋求一種減少政府幹預的經濟運行機制。管制或許可以減少，在有的行業和領域也可能會消失。但只要有政府的存在，就無法消除政府幹預，政府是影響企業和市場的重要宏觀環境變量。管制是政府發揮經濟職能的重要形式，將會伴隨政府的存在而存在。金融是現代經濟的核心領域，金融管制或許會減少，但卻不可能消失，也不應該消失，只會產生更多的替代形式或更新的管制方式。金融管制有其存在的客觀原因。

如果交易者佔有不對稱的信息，市場機制就不能達到有效的資源配置。金融市場中信息不對稱主要體現在金融機構與金融產品需求者之間的風險識別和規避上。在嚴格的條件限制下，如在完全信息條件下，進行理性決策．市場機制高效率等等，當事人會根據自身的風險承受能力以及風險偏好，在“風險與收益對稱”原則的支配下進行決策，即使發生損失，但在可以承受的範圍之內，個別風險事件不會擴散為危及整個社會的金融動盪。然而，在現實中，如此嚴格的假設很難成立，個別風險所產生的損失可能會超過自身可承受的能力，金融機構間相互交織的債權債務網絡，以及信息不對稱情況下人們普遍具有的從眾心理所產生的“羊羣效應”，可能使微觀領域的風險最終影響到金融體系的穩定。金融管制可以較有效地解決金融經營中的信息不對稱問題，避免金融運行的較大波動。

金融市場中各個機構具有較強的關聯性，金融系統與單個金融或金融產品之間也存在較強的關聯性，根據管理學中木桶理論，金融系統作為一個整體發生風險時，金融風險和問題是由金融市場這一木桶的最短邊決定的。

金融業務的公開性形成了金融經營機構管理者權利與責任的不對稱。真正的金融經營機構管理者只對其自有資本承擔有限責任，然而他們卻可以經營、使用相當於其自有資本數額倍乘的金融資產。這種權利與責任的嚴重不對稱使得必須有一個機構外的第三方組織對其進行監管，讓其最大限度透明經營和披露信息，以更好地約束其經營行為。

由於金融市場難以實現完全自由競爭。作為金融創新主體的金融機構總是從自身微觀的利益出發去考慮問題，這就決定了其在決策時不可能充分考慮到宏觀利益所在，甚至為追求自身利潤的最大化往往可能實施一些規避管制的違規冒險行為，同時為了防止加大經營成本，更容易忽視對操作程序的規範和監控，從而影響到其對風險的防範與控制能力。

金融管制的出發點是由立法機構確定相關法律依據，然後由相關業務執行部門加以實施。金融監管就是這些業務部門依照所確定的有關金融管制法律，具體完成金融管制目標的行為。也就是説金融管制是金融監管的法律執行基礎，金融監管是實現金融管制的有效工具和路徑。這樣，可以把金融管制按其效用具體分為以下幾種類型：

宏觀金融總量管制關注整個金融體系的健康，防止因個別金融機構陷入危機或倒閉而衝擊整個經濟金融體系。這是為維持金融總體活動的總量控制以及抑制國家主要的內部和外部失衡(如外匯儲備要求、直接的信貸和存款限額、利率控制及對外國投資的限制等)。

金融資源配置管制通過影響和引導金融資源的配置以實現扶持某些優先發展的產業和行業的目的(如選擇性信貸計劃、強制性透支需求和優惠利率等)。

金融市場結構管制藉助於管制政策實現金融體系的結構優化和有序發展(如准入和兼併控制、業務發展地區限制和各類金融機構經營活動範圍的限制等)。

審慎性經營管制關注個別金融機構的健康程度，分析和監控金融機構的資產負債表、資本充足率、信貸風險、市場風險、營運風險和其他審慎性指標。監督經營者履行職責的情況，建立有效管理各種風險的體系，促進信息披露，要求金融機構接受外部機構(如會計師事務所)的監督，並在公司治理結構和風險管理體系方面定期接受監管機構的監督檢查。

金融組織性管制旨在保證金融市場和信息交換的順利進行和協調統一，實現金融組織間信息的對稱交流和共享，減少信息存在的風險(市場形成和參與的法規、市場信息的公開原則和最低技術標準等)。

保護金融需求者管制旨在給金融服務的使用者，特別是消費者和非專業投資者提供足夠的必要保護，降低金融風險，保證金融產品使用者的基本利益(如對消費者的信息披露、補償基金、存款保證金、調整和解決爭議的聽證程序等)。

西方典型的商業銀行的產業，是以1694年英格蘭銀行的建立為標誌。商業銀行發展，如同其他金融機構一樣，呈現多樣化、專業化和國際化的特徵。其業務範圍極其廣泛，內容亦極其豐富，以至於被人稱作“金融百貨公司”。商業銀行的業務主要有三大類：即資產業務（亦稱“授信業務”），負債業務（也叫“受信業務”）和中間業務。

雖然在銀行業的出現及以後發展的相當長一段時期內都沒有關於銀行的專門立法，但與銀行相關的立法則很早就存在了。這主要源於：一方面當時的銀行大多有高利貸性質；另一萬四是在當時已有一種對金融權力的恐懼力，如5世紀意大利銀行家中最梅迪西斯家族，曾一度統治佛羅倫薩，從而“喚醒了懷疑和敵視的情緒”。由此，限制高利貸和銀行權力的立法在當時就存在了。

英格蘭銀行在成立伊始便具有了“政府的銀行”性質。在英格蘭，它是唯一的特許銀行，政府規定，“英格蘭不能有第二個銀行由國會議決設立，或有六人以上的股東。所以英格蘭銀行已非普通銀行可比，它是一個國家大機關了。”1833年的法案放鬆了合股銀行進入65英里範圍以內的條件，但否定了他們發行銀行券的權力，英格蘭銀行紙幣因此成為國家銀行紙幣兑換的法定貨幣，實際上這確定了英格蘭銀行的壟斷地位。同時，1833年以法律的形式允許在倫敦城內設立合股銀行，這打破了英格蘭銀行在倫敦城內的獨佔格局。

伴隨着西方銀行業的發展進程，證券交易在16世紀的西歐就已萌芽。早期的證券市場完全是自由市場，沒有專門性證券立法，但有一些零星的立法，如加州1879年憲法明文規定禁止以信用購買證券。證券市場基本上依靠自律管理。因此，難免投機充斥，欺詐行為層出不窮，如當時的美國證券市場，就幾乎完全是一個投機市場。

其間，由於發展過程中產生的問題，政府亦試圖通過立法來規範其行為，並且產生了一定的成效。然而，早期的金融混亂對經濟的影響能力終究十分有限，也就是從另一方面講，金融對經濟的“主動性”作用並沒有產生，尤其在金本位制度下，銀行本質上不是創造貨幣的機構，所以整個金融行業同其他商業機構一樣，基本上不受管制，其對金融監管的需求程度以及監管本身的效能都不明顯。金融業從自由發展走向全面管制，其最初就是對貨幣發行的管制，以及銀行的銀行——中央銀行的建立。

中央銀行建立初期的主要職能是作為政府銀行和發行銀行，雖然中央銀行最初在堅持將它們的紙幣可兑換成金銀時，同任何其他銀行的作用並沒有什麼區別，也沒有被看成有區別，但是由於作為政府銀行的中央銀行在發行貨幣方面具有合法的特權地位，很自然地導致銀行系統內部集中的一定數量的儲備金為中央銀行所掌握，中央銀行由此成了銀行的銀行。這種地位的逐步建立使中央銀行承擔起金融監管的特殊職責，普遍地對銀行系統的健全予以全面的支持和負責。可以這麼説，各國中央銀行的建立是金融活動由自由走向管制的第一步。

1863年美國國會通過了《國民貨幣法》，是世界上最早以法律形式確定的金融監管制度。《國民銀行法》的頒行雖然實現了對全美國貨幣的管理，但沒有達到對銀行業加以全面監管的目標，貨幣監理署也只能對國民銀行加以監管。美國依然缺乏具有中央銀行功能的機構，從而難以控制貨幣供應量，這種狀況引發了週期性的金融恐慌。1873年、1884年、1890年、1893年和1907年，都發生了金融危機，這些危機導致銀行倒閉和貨幣市場混亂，有時甚至是長期的經濟衰退，危機的消極影響瀰漫着整個美國經濟。作為應付金融危機的步驟，國會於1913年通過《聯邦儲備法》。

德國和日本等國家也差不多經歷了從分散的較為自由的銀行體系走向對貨幣銀行系統實行管制的發展歷史。德國於1876年成立了帝國銀行，統一了德國貨幣。日本於1882年成立了日本銀行，並逐步壟斷了貨幣發行。總之，對貨幣發行的壟斷是對金融業初步管制的第一步，具體的標誌是中央銀行的紛紛創立，儘管當時其權力還相當有限。

20世紀30年代金本位制的普遍崩潰和第二次世界大戰後佈雷頓森林體系的確立，對各國金融法律制度帶來直接的影響。

1929－1933年的經濟大蕭條，是美國金融業由自由發展走向全面管制的分水嶺。1933年3月，富蘭克林·羅斯福出任美國總統。以實施“新政”為契機，頒佈了一系列政府幹預經濟的法律，如《國民復興法》，1933年《證券法》，1934年《證券交易法》，1933年《銀行法》，《聯邦住房放款銀行法》，（19年）《國民放款法》等。其中，1933年銀行法的第16、20、21和32條款組成《格拉斯一斯蒂格爾法》。該法將商業銀行與投資銀行嚴格分離，在兩者之間建立了一道格拉斯一斯蒂格爾金融防火牆。

1933年銀行法是美國對銀行業實行全面管制的標誌。它要求美國的銀行業與證券業實行完全的分業經營、分業管理。隨後，美國政府頒佈了一系列詳盡的法律來對銀行業與證券業及其他相關金融業務實施完全的金融監管，市場盲目競爭或者説完全自由競爭的局面已經結束，市場的各個方面無不處於法律的管束之下。

1973－1975年的銀行危機引起了中央銀行如何監督銀行的審議，隨後英格蘭銀行在1976年發表了《對接受存款的人許可監督》白皮書，提出了對銀行監督的重要觀點，包括：嚴格限制使用以“銀行”名義，以“銀行”名義只適用於少數有最高金融地位的機構；嚴格限制許可接受存款人的資格；併為存款人設立保險基金。這些觀點後來成為1979年銀行法的一個基礎。

第二次世界大戰後日本金融制度的特點之一是以間接金融為主，日本金融監管也就是以銀行的管制為中心展開。開業管制、分業管制、利率管制和外資金流動管制構成了日本金融監管的主要內容。就政府管制的程度而言，日本是最為全面和嚴格的，其金融監管中明顯地呈現壟斷資本主義特徵，用保護金融業壟斷的方法，達到維護金融體系穩定的特點。

國慶期間，國務院總理温家寶率央行行長、銀監會主席等赴温州調研，引發廣泛關注。有統計顯示，目前温州至少已有80多家企業老闆逃跑、企業倒閉。其中9月份就發生26起。9月22日以來，温州市發生三起因債務危機後，老闆被逼上絕路而跳樓自殺事件，造成兩死一傷。被外界稱為“寶馬鄉”的江蘇省泗洪縣石集鄉就有1500多人捲入高利貸，涉案資金3.1億元，石集鄉問題最嚴重的李台村僅涉案本金就達1050萬元。吸引“寶馬鄉”民眾入局的則是誘人的回報：10000元月息高達3000。 從金額上看，高利貸尚不至於危及金融體系穩定，但由於地下融資涉及眾多個人，且透明度低，缺乏法律保障，容易誘發社會不安定，理應引起高度重視。

高利貸的流行，既是中國金融體系改革不到位的結果，也反映了貨幣政策緊縮的影響。

自2010年以來，通脹壓力不斷上升，今年7月份CPI更突破6.5%高位。9月的大連“達沃斯論壇”上，温家寶説：“通貨膨脹如果同貪污腐敗結合在一起，足可以影響社會的穩定和人心的向背，我們要以這樣的高度來對待增長與通脹之間的關係。” 2010年10月、12月，2011年2月、4月、6月，央行五次加息，將一年期存款利率自2.25%調整為3.5%。但是加息步伐依然太慢，實際利率明顯為負。

與加息相比，央行顯然更倚重存款準備金率的調整。2010年央行六次上調準備金率，2011年又六次上調準備金率，大型銀行存款準備金率從15.5%上升到21.5%，中小銀行則從13.5%上升為19.5%。不僅如此，9月初央行下發通知，將商業銀行的信用證保證金存款、保函保證金存款以及銀行承兑匯票保證金存款等三類保證金存款納入存款準備金的繳存範圍，預計約凍結銀行資金9000億元人民幣，相當於二至三次上調存款準備金率。

利率、公開市場操作和存款準備金率是貨幣政策的三大基本工具，但其影響並不相同。利率是資金的價格，合理的利率應該反映資金的供求關係。利率的波動，可以合理引導資金的供求：加息，可以將回報率低的項目淘汰；人為壓低利率，則會導致一些低迴報率項目苟延殘喘。因此，負的實際利率，一方面導致公眾存款意願降低，另一方面放大了企業的貸款衝動。

存款準備金率的提升，對收縮貨幣供應量的效果更為立竿見影。但是，將準備金率提高到20%左右的歷史高位，導致銀行可貸資金高度緊張。

一方面是負的實際利率，一方面是銀行可貸資金受限。雙重因素作用下，銀行資金成為供不應求的“短缺商品”。在有限的資金規模下，銀行自然會保大項目、大客户。此外，由於大多數銀行仍是國有資本控股，在放貸時不可避免地會傾向政府和國企。

由此產生的扭曲在於：一方面中小企業“求錢若渴”，願意支付更高利率從銀行貸款；另一方面銀行又不能隨意加息，導致資金供求矛盾更為突出。在這樣的背景下，地下錢莊和高利貸的流行，是順應了強烈的民間融資需求。

從高利貸的供給方來看，大量公眾為銀行存款負實際利率而憂愁，高利貸的誘人回報自然會使很多人飛蛾撲火。央行温州市中心支行調查顯示，温州有89%的家庭個人和59.67%的企業參與民間借貸。據該市經信委監測，温州市民間借貸的規模已超過1200億元。此外，大量灰色收入也為高利貸的繁榮創造了條件。根據經濟學者王小魯的測算，中國2008年的灰色收入高達5.4萬億。部分灰色收入由於缺乏安全感，不敢存入銀行，地下錢莊無疑是理想去處，雖然高風險，但灰色收入對風險並不敏感。據新華網報道，一位温州高利貸主攜13億潛逃被抓，涉及的八成債主為公務員，涉案金額約“8億官銀”。今年年初，温州市龍灣公安局在偵查周某非法吸收公眾存款一案時，發現債主名單中的人均為當地司法機構公務員，牽涉的受害人資金從2000萬到8000萬不等。被捲走銀子的官員們都是一律低調，寧願血本無歸，也不敢公開站出來追討，甚至不敢承認自己被捲走了錢。

從更長期來看，高利貸的活躍，則反映出金融體制改革的滯後和利率市場化的迫切需求。長期以來，我國金融體系保持了銀行主導金融體系、國有資本主導銀行體系的格局，銀行體系遲遲未能對民營資本開放，銀行體系依然處於“半壟斷”狀態。雖然近年來出現了擔保公司等新型融資機構，但受制於資金來源，這些機構難以發揮顯著作用。銀行體系半壟斷狀態下，競爭並不充分，大量中小型企業的融資需求長期邊緣化，一旦遇到貨幣緊縮，中小企業常常面臨“缺水”之困。

在中國市場體系初步建立、經濟微觀主體市場化、金融交易急劇增長的情況下，利率市場化遲遲不啓動，導致了資源配置的嚴重扭曲。目前，中國依然保持着3%左右的存貸利差，全球罕見。最初，保持銀行高利差，可以幫助銀行體系積累利潤和資本實力，沖銷歷史遺留的壞賬。但長期保持高利差，使得銀行能輕鬆“坐着掙錢”，不利於銀行管理效率的提升，也導致銀行成為公眾存款的“分利者”而非價值創造者。

金融是現代市場經濟的血液。金融體系的市場化，是市場經濟良性運轉的前提條件。只有放鬆金融管制，降低銀行業進入壁壘、打破國有壟斷，加快利率市場化步伐，消除負的實際利率，才能真正對高利貸起到釜底抽薪之效。 ^[2]