鄉鎮機構改革

各地各有關部門要按照中央的部署和要求，統籌安排，突出重點，周密部署，協同推進。重點抓好四項工作：

轉變鄉鎮經濟發展方式，提高鄉鎮公共服務和社會管理能力，切實解決鄉鎮權力與責任不對等等問題。積極為鄉鎮轉變職能創造條件。

進一步優化鄉鎮黨政機構和事業站所設置，堅決守住機構編制和實有人員“只減不增”這條底線。

繼續推進分類改革，建立健全新型農業服務體系。

嚴格依法行政，加快推進政務公開，轉變服務方式，發揮基層組織的作用。

2004年以來，為配合農村税費改革和農村綜合改革、加快推進城鄉經濟社會一體化進程，中央啓動實施了新一輪鄉鎮機構改革。各地按照統一部署和要求，積極試點，大膽創新，改革逐步從試點轉入全面推開階段。全國已有70%的鄉鎮進行了機構改革，取得了明顯成效，積累了寶貴經驗。

推進鄉鎮機構改革關係到黨的路線方針政策在農村的貫徹實施，關係到黨和人民羣眾的血肉聯繫，關係到全面建設小康社會目標的順利實現，關係到深化行政管理體制改革的整體進程。必須實增強責任感和緊迫感，深入推進鄉鎮機構改革。

從2004年的“破冰試水”起算，鄉鎮機構改革試點已在各地進行了整整5個年頭。不久前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發《中央機構編制委員會辦公室關於深化鄉鎮機構改革的指導意見》。這標誌着，新一輪鄉鎮機構改革全面啓動。

而這一艱鉅任務的時間表也已經劃定——2012年基本完成鄉鎮機構改革任務。

鄉鎮機構改革，涉及中國34600多個鄉鎮，“工程”之複雜、任務之艱鉅，可想而知。2004年3月，為配合農村税費改革，中央決定開展鄉鎮機構改革試點，一直到次年2月，

在黑龍江、吉林、安徽和湖北4省進行。這一時段，被視為先行試點階段。

自2005年3月到2006年6月，試點進入擴大階段。國務院強調，試點要嚴格守住“兩條底線”，即鄉鎮機構編制和實有人員5年內只減不增和確保社會穩定。相比第一階段，各地開展試點積極性高漲，推進速度很快，試點鄉鎮絕對數增加了近7000個。

從2006年7月迄今，屬於逐步深化階段。國務院印發的《關於做好農村綜合改革工作有關問題的通知》明確提出：力爭在“十一五”期間或用更長一些時間基本完成鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制改革任務。

在試點中探索，在實踐中總結，在執行中完善。經過不懈努力,各地積極探索，逐步擴大試點範圍，不斷深化試點內容。據統計，截至2008年年底，全國試點鄉鎮已有約1.8萬個，佔全國鄉鎮總數的一半以上。其中，內蒙古、黑龍江、吉林、安徽、河南、湖北、浙江、重慶8省（區、市）已完成全省（區、市）範圍內機構和人員精簡等階段性任務；有的省份則選擇部分市縣鄉進行試點。

5年試點，經驗豐碩。税費改革前，一些鄉鎮是一幅“亂進人、進亂人”的亂象；試點後，鄉鎮人員編制呈逐年下降趨勢，鄉鎮人員膨脹的勢頭得到有效控制。

在試點改革過程中，鄉鎮幹部的觀念也悄然發生根本性變化。不少鄉鎮幹部感慨：必須從“老爺”、“當官”向“服務員”、“服務”轉變。

鄉鎮政府職能轉變也向前邁進一大步。首問負責制、辦事代理制、“和諧110”聯動體系；村村通公路、飲水工程改造……隨着各地一系列創新之舉、務實之舉頻頻推出，鄉鎮公益服務的能力和水平明顯提升。

但問題也不容忽視。多年來，鄉鎮職能越位、錯位和缺位並存，“有限權力、無限責任”尷尬，條條幹預鄉鎮運行、機構人員編制壓力依然很大……一個個現實難題依然有待實踐破解。

如今，隨着農業税的取消，中國農村税費改革已經進入農村綜合改革的新階段，而地方政府機構改革也漸次推開。中央領導同志強調指出：“鄉鎮機構改革既是地方政府機構改革的重要內容，又是農村綜合改革的關鍵。”全面啓動鄉鎮機構改革的時機已經成熟。

根據黨的十七大和十七屆二中、三中全會關於深化鄉鎮機構改革、加強基層政權建設的精神，中央決定，在總結試點經驗基礎上，在全國推開鄉鎮機構改革。“改革最突出的特點，在於從全黨全國工作大局和‘三農’工作全局高度進一步明確了鄉鎮一級的功能定位，推動鄉鎮政府職能轉變。”中央編辦主任王東明表示，全面啓動鄉鎮機構改革將以轉變政府職能為核心，理順職責關係，創新體制機制，優化機構和崗位設置，嚴格控制人員編制，推動鄉鎮行政管理與基層羣眾自治有效銜接和良性互動，建立精幹高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制，建設服務型政府，鞏固農村税費改革成果，減輕農民負擔，促進農村經濟社會又好又快發展。“這是貫穿改革的一根紅線。”

依照改革“藍圖”，鄉鎮機構改革將堅持分類指導、因地制宜，根據當地區域特點和經濟社會發展實際，確定鄉鎮機構設置和職能配置的重點。“全國有幾萬個鄉鎮，情況千差萬別，這就決定了必須適應新形勢要求，所有鄉鎮既要‘切一刀’搞改革，又不搞‘一刀切’，不能只搞一個模式。”王東明説。

改革堅持權責一致，賦予鄉鎮履行職能必要的事權和財權。長期以來，由於事權和財力的不相匹配，導致鄉鎮權力沒多少、責任卻無限大，嚴重影響了鄉鎮的正常履職與運行。“改革在這一點上的調整，旨在權力、責任相一致，保證鄉鎮的正常運轉。”王東明強調，改革後的鄉鎮要在四個方面全面履職，即促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、着力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧。“單看這四項職能，並不都是全新內容，但把現階段鄉鎮應當履行的四項職能清晰地表達出來，卻是第一次。”他表示，改革同時強調不同類型的鄉鎮要結合實際，確定工作重點，“這既體現了共性，也突出了差異性。”

雖然《意見》只有1900餘字，但其間透出的改革氣息，令人耳目一新。

曾幾何時，“食之者眾，生之者寡”，是對鄉鎮機構和人員膨脹的真實描述。嚴格控制機構和人員編制，是鄉鎮機構改革的一個重要目標。

“可根據不同類型、不同規模鄉鎮工作實際，確定黨政機構設置形式和數額，可設若干綜合辦公室，也可只設若干綜合性崗位。”中央編辦副主任吳知論介紹，譬如，有些地方設“三辦一所”，有些就設“四辦一所”，還有的設“一辦四所”。“只要符合當地實際，如何設置，不劃框框，但總體要求是：要精幹、要高效。”

在同一層級內，可根據實際情況對行政編制實行動態管理；跨層級調整行政編制的，必須按程序報批。“劃定這個硬槓槓，目的就在於避免將空餘的鄉鎮行政編制隨意調整到上級機關使用，從而產生行政編制分佈的倒金字塔現象。”他解釋。

同時，為切實把住5年內機構和人員編制只減不增這條“底線”，中央編辦多次強調，加快推行機構編制實名制管理，並向社會公開，接受羣眾監督。

多年來，原來由縣級各相關部門組織的各種評比達標表彰活動，在一定程度上成為鄉鎮工作的“指揮棒”。尤其是名目繁多的“一票否決”事項層出不窮，以致鄉鎮幹部整日疲於奔命：“工作要是樣樣都像計劃生育那樣一票否決，就是三頭六臂也顧不過來！”

2006年，河南開始全面清理“一票否決”和檢查評比項目。全面清理後，原有的“一票否決”項目取消了6項，保留5項；涉及鄉鎮的143項檢查評比達標活動取消了135項，僅保留8項，一舉為鄉鎮減了負、解了壓、鬆了綁。

在充分總結地方經驗基礎上，《意見》強調，嚴格控制對鄉鎮黨政領導的“一票否決”事項，堅決清理和規範各種評比達標表彰活動。《意見》指出，對鄉鎮的考核由縣級黨委、政府統一組織，不屬於鄉鎮職能的事項，不得列入考核範圍。“這實際上就把工作的‘指揮棒’統一歸口到縣級黨委、政府，避免‘條條幹預’氾濫，給鄉鎮營造一個比較寬鬆的履職環境。”吳知論説。

在創新事業站所管理體制方面，改革也有新內容。

提出，加強農業公共服務能力建設，創新管理體制，提高人員素質，力爭3年內在全國普遍健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構。

各地對鄉鎮事業站所的改革大致有三種模式：

是多數地方將鄉鎮事業站所整合為3—5個服務中心；

是湖北等地將鄉鎮事業站所轉製為企業或中介服務組織，由政府通過簽訂合同、項目招標的辦法向其購買服務；

是改由縣裏派駐。有的地方將鄉鎮事業站所上收到縣級主管部門管理，有的還實行了跨行政區域設置。

《意見》對鄉鎮事業站所改革提出三點原則要求：

——鄉鎮事業站所原則上實行以鄉鎮管理為主、上級業務部門進行業務指導的管理體制。根據實際情況，經省級人民政府批准，也可實行以上級主管部門管理為主或按區域設置機構的體制。

——推進事業站所分類改革，區分事業站所的公益性職能和經營性活動，對公益性機構加強財政保障，經營性機構要轉製為經濟實體。特別是，要綜合設置鄉鎮事業站所，鄉鎮不再興辦自收自支的事業單位。

——積極探索農村公益服務的有效實現形式。鼓勵發展多元化的農村社會化服務組織和農民專業合作社，扶持社會力量興辦為農服務的公益性機構和經濟實體。

事實上，各地在這方面早已進行大膽探索。如湖北等地探索的花錢買服務、養事不養人等做法，便深受基層歡迎。“把為民服務的事辦好了，也沒增加人力成本，可謂一舉兩得。”中央編辦三司司長李曉全説。“從實際出發，政府購買服務，使公益服務也走出一條市場化的新路子。”

王東明表示，隨着新一輪鄉鎮機構改革任務完成，中國的基層政權將更為鞏固而有力。 ^[2] 

各地各有關部門一定要加強領導，嚴格責任，強化措施，狠抓落實，確保2012年如期順利完成鄉鎮機構改革各項任務。各省（區、市）黨委政府對鄉鎮機構改革負總責。各有關部門要加強協調配合。

多次以精簡機構和分流人員為目標的鄉鎮機構改革，沒有從根本上解決鄉鎮機構和人員膨脹等核心問題，其原因在於：忽視了通過競爭推動鄉鎮政府機構綜合配套改革；在精簡編外人員的同時忽視了精簡在編人員；在新農村建設時期忽視了創新事業站所運行機制和轉變鄉鎮政府職能；在調整鄉鎮政府行政權力的同時忽視了“上改下也改”的配套改革。鑑於此，今後要以競爭為重點，精簡鄉鎮黨政機構和人員，轉變政府職能，從撤消事業站所、置換職工身份和建立“以錢養事”的新的為農服務機制入手，從根本上解決鄉鎮機構改革中的難題。

新農村建設；鄉鎮改革；配套措施鄉鎮機構改革是一個錯綜複雜的系統工程，由於改革主體與客體合一，是自己為自己動手術，所以直接導致了改革受阻。以往多次以精簡機構和人員為目標的鄉鎮機構改革，不僅沒有走出精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈，反而產生了機構越簡越大、人員越簡越多的現象。在現階段或近一個時期內，要以競爭為重點，對鄉鎮政府機構實行綜合配套改革，建立精簡高效的鄉鎮基層政權。

⒈加強新農村**政治建設，改革鄉鎮幹部選拔任用制度，實行“兩票”直選初步候選人。具體的改革辦法有二：一是實行自薦報名，讓人才充分湧現。凡年齡在35週歲以下的鄉鎮機關幹部和上屆班子成員，只要符合任職資格條件，均可自薦報名。自薦簡報名結束後，由鄉鎮黨委進行資格審查，報市縣委組織部審核確定並公佈符合資格條件的人員名單及其歷，接受羣眾公開監督。二是以“海選”方式推薦候選人，充分尊重民意。各鄉鎮分別以政府機關、直屬部門、所屬村、企業為單位召開會議，組織黨員和羣眾代表推薦鄉鎮黨政領導班子成員初步候選人。根據市縣委的決定，每個參加推薦的黨員、羣眾代表限推薦9名黨委班子成員（其中黨委委員兼副鄉鎮長3—4人）為初步候選人。推薦結束後，由市縣委常委會按照推薦票數，綜合鄉鎮換屆考核情況確定12名鄉鎮黨委委員正式候選人。

⒉引入競爭機制，實行“鄉官”競選。在直選鄉鎮領導和領導班子成員時，要嚴格遵守法律和黨章規定的程序和議程，實行競職演講。黨委委員正式候選人進行競職演講完畢後，由全體黨員代表以無記名投票的方式直接選舉產生9—11名黨委班子成員。黨委委員選舉產生後，由市縣委確定兩名黨委書記兼鎮長候選人分別進行競職演講並接受代表們的現場提問。全體黨員代表直接選舉產生黨委書記後，由全體黨代表從落選的黨委書記候選人和3名副書記候選人中投票選舉產生3名副書記。在鄉級人民代表大會上，按照規定的議程，由黨代會選舉產生的黨委書記作為候選人等額選舉產生鄉鎮長，從黨代會選舉中未選上書記的副書記中選舉產生一名常務副鄉鎮長，從其他黨委委員及羣眾推薦的非黨副鄉鎮長中差額選舉產生3名副鄉鎮長。

⒊改革鄉鎮行政體制，實行領導班子成員交叉任職和競爭上崗。一是設立“三辦”。即黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室和社會事務辦公室。二是規範編制管理。所有人員按核定編制競爭上崗，實行一人一編一卡管理。落崗的人員下崗分流，出現空編時優先從原機關、事業單位分流人員中錄用。三是實行四大班子成員交叉任職。要根據中央機構編制委員會辦公室（簡稱中編辦）有關鄉鎮黨委班子成員人數的規定和要求，通過公開競爭將鄉鎮主副職調整到位，分別為黨委書記1名、副書記3名、委員4名。政府班子成員全部由黨委委員兼任，其中黨委書記兼任鄉鎮長；3名黨委副書記中1名兼任人大主席，1名兼任紀委書記（兼管政協工作），1名兼任常務副鎮長；其他黨委委員兼任副鄉鎮長、人民武裝部部長、組織宣傳員等職務。中層幹部競爭到位，擔任“三辦”主任；一般幹部按編制競爭上崗，擔任鄉鎮工作人員。落選下來的幹部一律進入“三辦”，通過公開、平等、競爭、擇優的方式，由“三辦”主任按各辦的崗位設置“點兵”，或按量化評分的辦法確定上崗人員，落崗人員自動分流。

⒋按區域設置行政站所和派出機構，不搞一鄉鎮一站（所）。農村税費改革後，撤併鄉鎮和行政村的工作正在全國展開，行政站所和派出機構一鄉鎮一站（所）的設置，已不能適應建設****新農村的整體需要。歸併鄉鎮行政站所、按區域設置行政站所和派出機構、精簡人員、壓縮編制，已成為鄉鎮體制綜合配套改革的重要組成部分。各市縣可根據實際，以3—4個鄉鎮為一個區域，按區域設置行政站所和派出機構。對税務所、工商所、法庭、司法所等部門按區域設置；根據各鄉鎮實際和優勢設置2—3個公安派出所和市縣垂直部門管理的站所；其他機構不延伸或派駐鄉鎮。這些單位的黨組織關係實行屬地管理，人事任免等重要事項按有關規定徵得鄉鎮黨委同意，經費按誰設立誰負擔的原則由主管部門負責落實，不增加所在鄉鎮政府和羣眾的負擔。對這些單位的編制要實行嚴格管理，分流超編人員，清退無編制人員和臨時工。

⒌改革領導幹部職務消費管理辦法，實行職務消費貨幣化。鄉鎮領導幹部職務消費無章無序，導致多種腐敗現象滋生蔓延，極易造成鄉鎮領導幹部權力膨脹，致使幹羣關係緊張、各種收費項目氾濫。為了有效控制鄉鎮的各類支出，確保鄉鎮幹部職務消費有較大幅度的下降，要重點抓好鄉鎮黨政領導班子成員職務消費貨幣化改革，嚴格核定補貼標準，把領導幹部職務消費從票據報銷方式逐步統一到貨幣支付上來。改革的重點是招待費、通訊費和交通費三個職務消費項目。

⑴通訊費分單位公共通訊費和領導幹部個人公務通訊費（包括移動電話費）兩部分。公共通訊費由鄉鎮黨政辦公室集中管理，實行限額控制、節約滾存並按比例獎勵責任人的辦法，主要用來維持鄉鎮機關的正常工作，保障上下暢通。領導幹部個人通訊費補貼主要用於與其職務和分管工作相關的公務通訊活動，可按照職務、分工、工作量的大小，因人因事核定標準，按月隨工資發放，超支自付，節約歸己。關於移動電話費補貼要結合各地的實際情況，對鄉鎮黨委書記、常務副鄉鎮長（主任）、黨委副書記兼人大主席、政協主任、紀委書記以及其他領導班子成員分別確定每人每月的具體補助金額。

⑵各鄉鎮只保留一部公務用車，鄉鎮辦其餘車輛一律封存。對公務用車採用承包、租賃的經營方式，由單位與司機簽訂協議，司機的工資及補助、車輛折舊等費用從小車營運收入中解決。公務用車交通費的總額控制在5?5—6?5萬元以內，包括公共交通費和個人交通費。公共交通費由單位承擔，主要包括處理突發事件、開展防汛、抗旱、防火、救災工作、到市縣外招商引資等公務行為而發生的交通費用。公共交通費由鄉鎮黨政辦公室集中管理，限額控制（限額不得超過交通費總額的30%）。個人交通費主要用於在市縣內開會、辦理日常公務、到基層開展工作、對口接待、迎接檢查等所發生的交通費用，以及公共交通費中應由個人承擔的部分。個人交通費依據領導幹部的職務、分工和工作量的大小核定到人、包乾使用，節約歸己、超支自付。

⑶公務接待費包括公共接待費和領導幹部個人接待費。公共接待費包括因招商引資、鄉鎮黨委或政府組織召開會議、市縣級以上組織在鄉鎮召開會議、外地領導或兄弟單位來學習視察、協助市縣級以上新聞單位從事宣傳報道工作等發生的招待費。這部分費用由鄉鎮黨政辦公室集中使用，限額控制（限額不得超過接待費總額的30%）。領導幹部個人接待費按照其職務、分工和工作需要核定標準，節約歸己、超支自付。

撤消或轉制事業站所，深化鄉鎮事業單位改革 　中國大多數省市進行的鄉鎮機構改革，一般將重點集中在清退和分流超編人員上，而忽視了創新事業站所運行機制、轉變鄉鎮政府服務職能和調整縣鄉兩級政府行政執法職能。我們認為：只有轉變政府職能，調整縣鄉兩級政府的行政權力，才能從根本上解決長期困擾鄉鎮政府機構改革的問題。

1.撤消“七站八所”，置換職工身份。中國農村地域廣闊，人口眾多，鄉鎮事業站所人員佔鄉鎮機構人員的80%。為了確保鄉鎮體制改革穩步推進，必須對鄉鎮農技站、農機站、水利站、林業站、畜牧獸醫站、農經站、文化站、廣播站、城建所、房管所、土地所、計劃生育服務站等事業站所或綜合設置的服務中心進行“收章、摘牌、改制、人員整體分流”改革。一是市縣編制辦對財政供養人員進行“鎖定”，對事業站所的總資產、債務、淨資產等家底進行清理，通過盤活閒置資產、財政籌資等途徑組建新的經營實體，在鄉鎮政府委託下承擔相關的農業公益服務項目。二是引導和鼓勵原站所人員自願轉換身份，領取一次性經濟補償金，解除與原單位的勞動人事關係，退出財政供養序列，參與市場競爭。三是對轉制事業單位的在編、在冊人員實行全員保險，對改革前已退休的人員實行全員保險後由社保機構發放其退休養老金。

⒉重構鄉鎮財政所，實行人員競崗分流。為了確保鄉鎮政府資金的科學管理，各鄉鎮政府應設立財政所作為鄉鎮直屬事業單位，承擔鄉鎮財政資金管理、農村經營管理、土地承包管理等職能。鄉鎮財政所人員從原財政所和農經站人員中競爭產生，競爭上崗考試分別由市縣財政局和農經站組織，採取考試與考核相結合的辦法，由高分向低分擇優錄用，在市縣範圍內統一調配、定編管理。對符合內退條件的人員，全部實行內退；對落崗的人員實行分流。分流人員領取生活費，退出編制管理，進入各鄉鎮成立的中介性質的財政服務中心，通過開展中介服務獲得相應的報酬。

⒊保留個別重點站所，充分發揮鄉鎮“龍頭”優勢。為了充分發揮鄉鎮的產業優勢，促進經濟發展，各鄉鎮應在堅持整體轉制的前提下，保留一個發展較好的支柱產業、重點宜林山區等特別行業和有區域優勢的鄉鎮站所。各鄉鎮只准轉制、保留一個集體性質的企業。可將重點站所的正式員工整體轉入社會服務部，該服務部按市場化運作，獨立核算，自負盈虧，其人員全部退出事業編制。同時，按照執法主體在市縣、服務工作在鄉鎮的原則，建立統一的管理機制，由市縣局委和鄉鎮政府共同從有資質的鄉鎮人員中聘用專業技術人員，從事防疫、檢疫、護林、防火等為農服務工作，實行一年一聘，動態管理。

⒋改革鄉鎮事業單位服務體制，建立“以錢養事”新機制。按照“行政職能整體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的改革思路，將鄉鎮原事業站所的行政執法職能收歸縣直主管部門，將其行政管理和公益性服務職能分別向鄉鎮“三辦”轉移。鄉鎮政府應本着在改革中絕對減人、相對減支、減人不減政府責任、減支不減政府公益性支出的原則，對原事業站所的服務項目制定“鄉鎮政府承擔、公開招標、合同管理、以錢養事”的改革方案，通過購買服務和購買勞務的辦法，落實鄉鎮政府服務“三農”的責任。

⒌改革幹部職工養老辦法，建立覆蓋面廣泛的社會保障制度。為了確保鄉鎮置換身份人員和鄉鎮幹部無後顧之憂，促進農村社會穩定發展，應該建立“五保合一”的社會保險制度，將社會保險的範圍擴大到包括黨政機關、人民團體和事業單位在內的所有用人單位。鄉鎮機關幹部職工（包括分流人員）應積極補交保險費，參加養老、失業、醫療、工傷和生育五種保險。對鄉鎮站所人員應建立鄉鎮事業單位養老保險制度，補建10年的個人賬户，以職工1995年以來歷年檔案工資為繳費基數，按11%（單位8%、個人3%）的比例補繳個人賬户資金。

⒈制定科學合理的的事業單位人員“置換身份”資金標準，解決長期困擾鄉鎮體制改革的難題。鄉鎮事業單位要徹底改革，必須集中大量資金給予站所人員一次性置換身份補償。改革需要成本，長期看要絕對減人，短期內要相對增加一定的支出來辦理職工養老保險和買斷職工身份。考慮到全國鄉鎮人員較多，資金投入量大，建議國務院和省級人民政府從資金上對縣一級政府予以支持，撥付“置換身份資金”，制定科學的“置換身份”標準，如按每人每年工齡補當年1個月工資的補償標準置換身份。同時，國務院和省市級人民政府、市縣級政府應增加專項預算，各負擔置換身份資金的1/3為宜。

⒉改革資金劃撥標準，調動鄉鎮改革的積極性。鄉鎮“七站八所”撤消轉制之後，中央各部委和各省、市、自治區原來對“七站八所”下撥的補貼和各項經費不應停撥。因為雖然事業站所撤消或轉制了，但農村的社會服務需求還存在，仍需加大力度予以滿足，原事業站所承擔的大量的為農服務項目仍需要通過招標發包的形式尋找專業技術隊伍去做。為此，中央和省級政府應制定相應的改革政策，做好資金劃撥與鄉鎮體制改革的銜接工作。對於合村並組的鄉鎮，各省市、自治區應改革以村組個數為標準劃撥資金的辦法，結合當地人口、耕地、歷史等因素確定下撥轉移支付資金，以調動鄉鎮改革的積極性。

⒊改革市縣局委管理體制，做到“下改上也改”。市縣派駐鄉鎮的站所按區域設置後，原在崗在編人員下崗分流達80%左右，對這部分羣眾如不及時出台方案予以分流安置，將難以完成改革任務。因此，在制定鄉鎮體制改革方案時，應將派出機構和垂直機構按區域設置方案與撤消轉制事業站所改革方案配套進行。市縣級垂直局委對已改革的鄉鎮和部門不應以站所撤消為由從資金、物資、項目上予以限制，國務院有關部門應制定相應的政策防止市縣局委為了增設或保留站所和人員而卡鄉鎮，同時制定市縣局委機構改革、人員分流、物資發放等改革方案，做到“下改上也改”。

⒋取消“一票否決權”，建立寬鬆的改革環境。據調查：有關部門下達到鄉鎮的“一票否決權”有154項之多，鄉鎮領導為了應付眾多的“一票否決權”，四處奔波以平衡關係，爭取過關。眾多的“一票否決權”本應屬於市縣的工作範圍，市縣卻將其一併壓到鄉鎮，這無疑造成了權利和決策方面的不對等。因此，中央和省市有關部門要研究制定取消“一票否決權”的改革方案，確保鄉鎮體制改革後有寬鬆的工作環境，調動鄉鎮幹部的積極性。

⒌建立領導幹部改革承包責任制，確保農村社會整體穩定。鄉鎮體制改革後，機構和人員大量減少，人員交叉任職，職數相應減少，其影響複雜而深遠。

調動鄉鎮黨政幹部積極性的難度加大。不僅落選的原班子成員的積極性受到影響，中層幹部的積極性也受到影響，因為領導班子職數的減少，本身就意味着中層幹部進入領導班子的機會減少。如何保護和調動鄉鎮幹部的工作積極性和進取心，是今後一個時期幹部工作需要研究和解決的一個重點和難點問題。

事業單位轉制改革的阻力加大。部分原站所職工對鄉鎮體制改革持抵制態度，認為改革砸了他們的“鐵飯碗”，要求改革後政府包乾解決其養老保險費續繳、醫療保險、失業保險等問題。對此，市縣鄉應建立領導幹部包鄉鎮、包人員的改革承包責任機制，做好每位分流人員和置換身份人員的思想工作，確保農村社會整體穩定。

⒍卡死人員入口，逐步消化超編人員。要解決鄉鎮政府機構人員多的問題，就必須逐步消化富餘人員。省級人民政府應對鄉鎮的行政和事業編制實行總量控制，規範其機構和崗位設置，任何地方和單位都不得要求基層設置機構和專職人員。編制一經核定必須嚴格執行，堅決把住入關口。中國現有鄉鎮幹部約400多萬人，每年正常退休20萬人左右，如果從現在開始能夠卡死人員入關口，則通過置換身份和分流人員，每年就可以減少幾十萬幹部。經過兩年左右的努力，就可以逐步消化富餘人員，在確保社會穩定的情況下，把中國龐大的鄉鎮政府機構精簡下來，保證****新農村建設有力有序有效推進。

農村税費改革工作，是一項重大的政治任務，是關係到千千萬萬農民切身利益的改革，是關係到鄉鎮幹部及基層事業單位去留的改革，其意義重大，史無前例。

作為農村税費改革工作的配套工程-------鄉鎮機構改革，無疑是税改工作中最為複雜的系統工程。

湖北，一個走在全國農村税費改革前列的農業大省，從2002年下半年農村税費改革工作啓動以來，通過減免農業税、鄉鎮綜合配套改革，着實取得極大減輕農民負擔的成績和工作經驗。從2005年起，農業税全面停止增收，種田農户每年還能從國家財政領取數額不等的種田補貼，這無疑是中國農民史無前例的奇蹟，“千年的皇糧國税從此銷聲匿跡”。“政策好，但這樣的好政策能持續多久”，這無疑又成為中國農民心中的一個疑問。減輕農民負擔，關健在減支，如何減支，又關鍵在減人、減機構，但機構精簡工作能順利進行嗎，人員能按期分流嗎，機構改革工作又進行的怎麼樣了，工作中是否還存在不可逾越的矛盾和阻力。如何處理好鄉鎮機構改革中存在的矛盾和難題，對我們的農村税費改革工作來説是極其重要的。

湖北省鄉鎮機構改革，在2002年農村税費改革試點工作剛開始時就已經提到了日程上來，作為配套工程，它也是減輕農民負擔，確保農民負擔不反彈的根本所在。作為中國最龐大的機構羣體，鄉鎮機構改革工作的難度是很大的，人員如何分流，今後的工作如何做，這都是各級領導苦思銘想的問題。

過去，鄉鎮政府作為中國最基層的一級政府，承擔着中國農村大量的社會事務管理工作，計劃生育、社會綜合治安、催糧派款等都是鄉鎮政府的中心工作，長期如此，行政干預是政府工作的主要方式，一個儼儼實實的計劃經濟的執行者和各項政策的實施者。改革後，由於職能轉變，出現一些新問題在所難免。1、職責難履行。鄉鎮事權、責任無限大，人權、財權不斷弱化，與鄉鎮承擔的職責相比，鄉鎮履行職責的權力極其有限，處於一種權責不對等的尷尬狀態。2、事務難應付。由於上下機構改革不協調，“上面千根線，下面一針穿”，減人難減事的矛盾十分突出。3、幹部難適應。税改後，鄉鎮工作的要求越來越高，面對新形勢，部分鄉鎮幹部在思想上、能力上、工作方法上表現出明顯的不適應，感到工作無所適從。為羣眾辦好事、辦實事有願望沒能力，有想法沒辦法，心有餘而力不足。

一提到改革，馬上就讓人想到減人、減機構上來。有人戲稱，改革就是減人革命，每次改革都提減人，但最後都是不了了之。這雖然是一句戲言，但也確實説明了長期以來的改革存在的艱鉅性和複雜性。中國曆次的政府機構改革取得了很大成效，但成效向人們的預期以及經濟社會發展的需要尚有不少差距，許多時侯還未能跳出“精簡-----膨脹-----再精簡-----再膨脹”的怪圈，也就是我們常説的黃宗羲定律。這其中存在着一些很普遍的現象，也是難以達到預期目標的癥結所在。

1、 鄉鎮機構組成人員複雜，清退難。八十年代以來，隨着我們國家改革開放的深入，國民經濟有了很大發展，在計劃經濟體制下，大量的社會事務都由政府直接承擔，由於人少事多，公共管理職能不能有效到位，這就促使鄉鎮機構聘請大量臨時人員來直接從事公共管理。一些基層單位的領導趁機將自己的“三大姑、八大姨”招工進來，並轉了正，成為國家工作人員，有的單位就是“夫妻站”、“父子所”。這些通過關係進來的人，背景都較為複雜，很難清退，改革成本很高。鄉鎮機構中還有合同制工人，國家安排的復退轉軍人，這都決定了鄉鎮組成人員的複雜性。“好進不好出，你有我也有，大家都一樣”，對鄉鎮機構改革來説，這就是難點。

2、 遺留問題處理難。鄉鎮綜合配套改革前，鄉鎮的“七站八所”由縣主管局管理，鄉鎮政府主要是事權。縣管時期，人員進編，都由主管局決定。在這種人事管理體制下，必然會出現超編進人和違規進人現象。縣局主管期間，進編收費是一條不成文的規定，只有在交了進編費後才能進入單位。還有五花八門的所謂調劑費、好處費、上崗費，這些高昂的費用全部來自於單位職工。機構改革後，被清退的職工以交了錢為由，拒絕退出工作崗位。

3、 各項待遇落實難。長期以來，鄉鎮財政主要靠收取“三提五統”和農業税及特產税來維持運轉，在除去各項徵收費用後，勉強度日，有些差鄉鎮甚至只能發最基本的生活費來維持。在收不抵的情況下，幹部職工的待遇就很難得到落實，養老保險和醫療保險拖欠現象嚴重，職工對自己年老後的生活充滿擔憂。對鄉鎮單位的自籌部分，湖北省也早有規定，但在沒有資金的情況下，也無法兑現，“白條子”滿天飛。

4、 清退人員補償難。改革是陣痛，但也必須付出成本，清退職工必然涉及到經濟補償。根據<<中華人民共和國勞動保障法>>規定，用人單位清退職工必須對職工進行經濟補償，但在實際工作中，改革的成本沒有着落，根本無法落實。有些職工認為補償額度過低，要求提高標準。有些職工就是要錢，但卻無錢可給。這樣直接形成單位想清退退不了，職工想走人人走不了的現象。

機構改革後，新的單位應該有新氣象，人員的工作積極性應有很大的提高，工作方式方法應有很大的改變，但就從改革後來看，存在的問題也確實不少。

1、 管理方法沒有變化。改革後，鄉鎮的管理模式發生了變化，但是老式的管理方式方法依然大有市場，鄉鎮幹部已習慣於發號施令。本應該是從行政命令轉為主動服務的工作，一些幹部依然是習慣於高高在上，指手劃腳，想做好卻還是做不好。

2、 上下關係難捋順。鄉鎮機構改革主要是對眾多的鎮一級機構，並不牽扯到縣一級單位。鄉鎮改革後，一些職能弱化的部門和單位被撤或並，新單位與縣一級及更高層級的管理機構並沒有對口，但人員比原來減少，而事卻沒減輕。許多原來部門的業務一下集中到新單位，每個主管部門都認為自己的事重要，這讓鄉鎮工作人員疲於應付，各種檢查是接連不斷，減人減事的初衷並沒能達到，下面改了，上面不改，改了也是白改。

3、上級、羣眾難兼顧。新的機構，要做的事很多，上級有上級的安排，羣眾有羣眾的要求，對於夾在中間的鄉鎮政府來説，壓力很大。人員減少後，但上級的工作必須得做，各種檢查還得應付，但羣眾的要求也變高，鄉鎮的工作目標發生了變化，羣眾要求脱病致富、改變落後的生活環境，保障自身安會的願望比以往任何時侯都要強烈，鄉鎮加快發展，帶領羣眾致富的擔子更重了。這一切都要人去做，要有人去做，上級和羣眾很難兼顧。

4、走出怪圈難上難-----黃宗羲定律。這個怪圈是個循環定律，我們想走出機構改革的怪圈，還沒有很好的辦法，我們的職能還不能很好的轉變，富餘人員還難以真正分流，這為機構、人員回升、財政負擔加重都留下了隱患，跳出這個定律，難上難。

現鄉鎮很大的一個難題就是債務問題。長期以來，由於各種原因，債務不斷增加，已經危脅到鄉鎮機構的正常運轉。做事要錢，不做事也要錢，錢從哪裏來，對緊張的鄉鎮財政來説簡直就是一籌莫展，借債保運轉是以農業為主的鄉鎮保運轉的唯一途徑。這多年來，債務形成主要有以下幾個方面：

為了建設基礎設施達標鄉鎮，這些年來鎮政府不惜借債上馬搞街道硬化建設，以求提升自己的形象，這些政績工程往往是建好之日，就是債主上門之時。復退轉軍人的安置是一項政治工作，基層政府為搞好這項工作，在無地方安排的情況下，只有出錢，但財政無能力，只有欠債，這就直接增加了政府債務。

主要有“普九”債務、教育比例劃債、防汛購物用工債務、重大事故賠付、農業結構調整付出的成本、修路等。

1999年農村合作基金會關閉後，鎮政府將其所有資產，往來進行了接管，成立了債管中心，所有債務由政府來償還，還有供銷社股金兑付工作也由政府來承擔，這都增加了債務總額。

機構改革後，管理區和有些單位被撤或並，其債務也隨着一併劃入新機構，造成新單位還未運轉就已經是負債累累，運轉艱難。

多年來，能否在規定的時間內完成“三提五統”和農業税及特產税的徵繳任務是決定鄉鎮幹部升遷和政績考核的主要依據，有些鄉鎮在未能及時完税的情況下，採取借本付息的方式舉債上繳完成任務，年復一年，本息如雪球一樣越滾越大。

(a) 將鄉鎮的職能重新定位，並加以明確<<；行政許可法>>為依據，改變責任無限大，權力無限小的現狀。

我們要科學定位，解決“路往哪裏走”的問題，找準鄉鎮職能重新定位的出發點。

i. 要理順鄉鎮工作職能，把握鄉鎮工作重點。在市場經濟條件下，鄉鎮職能應轉到抓好經濟發展、管理社會事務、維護社會治安、提供公共服務上來。在工作重點上，要致力於落實政策、組織協調、科技示範、行政執政、市場服務和管理社會，促進農村社會全面進步。

ii. 要理順鄉鎮管理體制，建立起權責對等、各司其職、各負其責、齊心協力的鄉鎮工作體制。

iii. 要理順管理秩序，建立起上下配套、運轉協調的鄉鎮工作運行體系。

我們要轉變觀念，解決鄉鎮“事該怎麼幹”的問題，找準鄉鎮 職能轉變的中心點。

1、 要樹立市場經濟觀念，由抓大農業向抓大市場轉變，走市場化的路子。學會依靠市場配置技術、人才、資金等生產要素，積極為農民把產品轉為商品牽線搭橋、創造條件，引導農民進入市場。

2、 要樹立民本觀念，由行政推動型向優質服務型轉變，走示範引導的路子。加強政策服務、信息服務、科技服務和法律服務，及時提供產前、產中、產後服務。

3、 要樹立開放的觀念，由具體管理向間接調控轉變，走社會化的路子。

4、 要樹立民主法制觀念，變人治為依法行政、民主管理，走民主化、法制化的路子。

我們要加強培訓，解決鄉鎮“隊伍怎麼帶”的問題，找準幹部隊伍建設的新路子。

1、 要由經驗型向學習型轉變，不斷提高落實政策的能力。鄉鎮幹部要注重學習黨的路線、方針、政策，做到熟悉政策、精通政策、用好政策、用活政策，用政策化解矛盾，用政策指導實踐。

2、 要由權力型向能力型轉變，不斷提高領導的工作能力。要學會用説服、教育和示範引導等方法，做好羣眾工作。

3、 要由指揮型向示範型轉變，不斷提高領導經濟發展的能力。

4、 要由隨意型向規範型向規範型轉變，不斷提高依法行政的能力。鄉鎮幹部要不斷強化法律意識，學習法律知識，用法律規範自己的言行，不斷提高依法行政的水平。

5、 要由干預型向服務型轉變，不斷提高為民服務的能力。要急羣眾所急，想羣眾所想，憂羣眾所憂，麻煩事耐心解決，難事想辦法解決，小事不馬虎，難事不推諉，急事不拖拉，真正做到讓羣眾滿意。

這是一個漸進的過程，但在這個過程中也要注意理論與實踐相結合。湖北省鄉鎮綜合配套改革，對湖北的農民來説是一件喜事，但對廣大的基層幹部來説，是壓力，同時也是動力。在改革後，新的機構承擔了原來絕大部分事情，工作效率有了很大的提高。但改革後人員減少，事沒減，鄉鎮財政依然緊張，這也是不爭的事實。我們要轉變職能，必須先理順上下關係，減少不必要的事情，使幹部能從繁重的瑣事中解脱出，從“收款催糧”的主力軍轉到經濟建設和社會發展的主戰場上來。要理順上下關係，就必須實行縣鄉同步改革。

我們要改鄉鎮改革為縣（市）鄉同步改革，要減負放活鄉鎮，要理順縣鄉財政分配關係，做到事權與財權相一致。

對於改革，應該適當加快步伐，變被動為主動，變消極為積極，大力做好縣（市）鄉改革聯動工作。在改革中，根據各級財力的實際情況，具體問題具體分析，在改革成本上儘量能做到分級負擔，減輕基層的財政壓力。