郡縣制

西周時縣大於郡，《逸周書作雒》：“千里百縣，縣有四郡”；《左傳》哀公二年：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡”。春秋時代一些諸侯國為了加強管理而置縣和直接任命一些不得世襲的官員為地方官。後來晉又在國內置郡。由國君任免地方官，這制度使分散的權力層層集歸中央，防止因分封而導致分裂。至戰國時代這種制度逐漸為各強國採用，逐漸減少分封於貴族的地區。

縣制起源於春秋時期的楚國楚武王熊通。熊通，先楚熊坎的次子，奪得兄長熊旬的王位自立為楚王。在三年之後便想渡江攻打西周在漢中佈置的重鎮，但是第一次失敗了，於是回國養精蓄鋭，之後吞併了周圍的國力衰弱但物資豐富的權國，改權國為權縣，熊通命權王做縣尹。權王叛亂。楚王熊通知發兵平亂，將權王帶回楚國看管，又在權縣選拔人才做縣尹。這是中華縣制之肇始。

郡制起源於春秋時期的秦國秦穆公嬴任好。嬴任好，秦德公少子，秦宣公、秦成公之弟，被《史記》認定其為春秋五霸之一。秦穆公九年（前651），晉公子夷吾（即晉惠公）對秦國使者談到“君實有郡縣”，為秦國設郡的最早記載，也是中國歷史上最早關於郡制的記載。 ^[2] 

春秋時代，隨着世卿世祿制被官僚制的取代，地方組織也逐漸由采邑制轉為縣制-郡制。縣與郡的出現，同春秋時的政治形勢的發展有密切的關係。春秋初期，諸侯國內普遍實行采邑制度。到了中後期，由於土地私有制的發展和按田畝徵收賦税，原有的采邑制度已不能適應新的形勢。這時，一些國家在所佔有的領地的地方推行由國君直接管理的縣郡管理體制。最初的郡大多建於邊境地區，區域雖大，地位卻比縣低。晉國的趙簡子曾於公元前493年宣佈克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。《左傳》哀公二年這是我國曆史上推行縣郡兩級制的開端。這個時候縣的建制高於郡。開始時，縣和郡都是有國君派官駐守，後來為了擴大兼併和抵禦外敵的需要，就成了固定的地方政權組織，有權應變邊境的突發事變。發展到了戰國時，隨着邊地日益繁榮，就在郡下分設若干個縣，郡在建制上的地位高於縣，並逐漸形成郡縣兩級地方組織。

光有中央政府機構而無地方行政機構，仍然形不成強大的封建統治網絡。但建立什麼樣的地方行政機構，這在秦統一六國之後是經歷了一場激烈爭論的。以丞相王綰為首的羣臣，主張沿用周代以來的封國建藩制度，分封諸皇子為王。他們的理由是有利於統治新徵服的六國地區。而廷尉李斯則力排眾議，主張廢除分封諸侯制度，全面推行郡縣制度。很顯然，李斯的主張符合專制皇權和統一的要求。因而得到了秦始皇的採納，將全國分為三十六郡。後隨邊境的不斷開發和郡治的調整，增至四十餘郡。

郡，是中央政府轄下的地方行政單位，其組織機構與中央政府略同，設郡守、郡尉、郡監（監御史）。郡守，為一郡最高行政長官，掌全郡政務，直接受中央政府節制；郡尉，輔佐郡守，掌管全郡軍事；郡監，掌監察工作。

郡以下設縣或道。縣是秦朝統治機構中關鍵的一級組織，是從中央到地方政府機構中具有相對獨立性的一個單位。滿萬户以上的縣設縣令，不滿萬户的設縣長。令、長為一縣之首，掌全縣政務，受郡守節制。縣令下設尉、丞。尉，掌全縣軍事和治安；丞，為縣令或縣長的助手，掌全縣司法。

縣以下設鄉、裏和亭。鄉和裏是行政機構，亭為治安組織。鄉設三老、嗇夫和遊徼。三老掌教化，嗇夫掌訴訟和税收，遊徼掌治安。鄉以下為裏，是秦國最基層的行政單位。裏設里正或裏典，其職能除與鄉政權職能大體相同外，還有組織生產的任務。此外，還有司治安、禁盜賊的專門機構亭。秦規定，兩亭之間相隔十里，設亭長。亭遍佈於城鄉各要地。鄉里的作用逐漸強化，並超過郡縣，民間有知鄉里不知郡縣的説法。

春秋時期已有縣、郡的設置。春秋的縣可分為兩種類型：楚和秦的縣都直屬於君主；晉、吳的縣多是卿大夫的封邑。兩者都是直屬於國君的別都，具有邊防重鎮的作用。楚武王滅掉權國，將其改建為縣，是為設縣之始。春秋後期，縣制開始逐漸推行於內地。戰國時期，縣的設置已較廣泛，並轉變為作為地方政權而實行官僚制度的縣制。縣令為一縣之長，由國君任免。縣之下有鄉、裏等作為國家對居民進行控制的基層組織單位。郡的設置要較縣為晚。秦穆公九年（前651），晉公子夷吾（即晉惠公）對秦國使者談到“ 君實有郡縣”，為秦國設郡的最早記載。而後，晉、趙、吳相繼設置了郡。這一時期的郡地位比縣為低，但縣與郡之間並無相統屬的關係。到了戰國時期，有名可考的最早設置的郡當為魏文侯時的西河郡（吳起曾為西河守）、上郡和楚悼王時的宛郡。隨着邊防設郡之地逐漸繁盛，內地的縣逐漸增多，需要建立起更高一級的管理機構，於是就形成了郡、縣兩級制的地方管理體系。郡守為郡之長，多由武官充任，有徵兵領軍之權。至戰國末年，各國郡縣的設立已很普遍。

秦始皇統一天下之前，縣大於郡，千里百縣，縣有四郡。秦始皇統一天下後，曾出現過應否置郡的爭論。當時不少大臣，特別是李斯的上司王綰，認為原楚國、燕國、齊國等地的領土都遠離秦國，主張實行分封，授各地貴族予世襲的諸侯名份，惟身為廷尉的李斯認為分封制是周朝諸侯混戰的根源，他大膽地反駁道，周制訂的這個政策已經證明是一個政治災難。周王室的親戚一旦取得了他們的土地，立刻互相疏遠和進行戰爭，而天子則無力阻止他們，所以結論是“置諸侯不便”。 ^[1]  他力排眾議建議實行郡縣制，並得到秦始皇的採納。

在郡縣制下，共設三十六郡，每郡有守（相當於省長）、尉（相當於防區司令）和監（相當於監察專員）各一。郡下轄縣；郡（守）與縣（令），由皇帝直接任命。秦代至此成為為中國歷史上最早在全境推行“郡縣制”的朝代。至漢代仍承襲這個制度，形成州郡縣三級行政管理，自此成為日後各朝地方政制的基礎，直到唐朝，才被道路制所取代。

秦制滿萬户以上的縣設縣令，不滿萬户的縣設縣長，是為一縣之首。縣令下設丞、尉。縣尉負責一縣的軍事和治安。由於秦王朝政權具有軍事專制的特點，所以縣尉的任務特別繁重，舉凡一切軍事、治安、徵發徭役、管理士卒等事，均要由縣尉主持完成，稍有差錯就要受到嚴厲制裁。由於縣尉任務繁重，所以每一個縣的縣尉不止一人，可能有二至四個縣尉。

商鞅變法時，廢分封，行縣制。秦統一後，秦始皇採納李斯的建議，決定在全國範圍廢除分封制，以郡縣制作為中央控制地方的制度。

郡，是中央政府以下最高一級地方行政機構。秦始皇統一六國後，國土空前廣袤，分天下為三十六郡。“郡”設郡守、郡尉、監御史等職官，分掌行政、兵事、監察職責。郡守是郡的最高行政長官，對上承受中央命令，對下督責所屬各縣。設置於少數民族聚居地的同級地方行政機構成為“道”。縣級一下有“鄉”、“裏”兩級地方基層行政機構。此外，還有負責地方治安併兼管公文傳遞的“亭”。

縣，是郡的下級行政機構。縣的長官稱縣令，由朝廷任命，主要任務是治理民眾，管理政財、司法、獄訟和兵役。郡守通過每年的考核和平時的檢查，對縣令的工作進行考察。

秦朝這套從中央到地方的統治機構，管制有明確的職責分工，既相互配合，又彼此牽制，統治機構的最高統治權掌握在皇帝一人手中，確保了封建地主專制統治。這套金字塔般統治機構的建立，標誌着封建專制主義中央集權制度進一步強化。

郡縣制與西周分封制相比較，最主要的差別在於形成了中央垂直管理地方的形式。西漢王朝繼續推行郡縣制。漢初曾分封諸侯王而形成“郡”、“國”並存的局面，後逐步消除與中央抗衡的地方割據勢力，使“大一統”政體更為鞏固。

秦統一後郡縣制遂遍行於全國，漢繼秦制，比秦更為嚴整。司馬遷説秦始皇分天下為36郡，《晉書》以為統一後又有所增設，可達40郡之多。漢時不斷增立新郡，東漢順帝時全國共有105郡國。國指諸侯王國，武帝以後，國的地位相當於郡。一郡所統之縣，一般約為20縣上下，一郡總人口數以20萬左右者居多，多者也可逾百萬。漢代一縣，其面積大約為方百里。漢代列侯所食之縣曰侯國，皇后、公主所食之縣曰邑，有少數族居住之縣曰道。縣之下置有鄉、亭、裏。裏是民户聚集之處，猶如後世之村落。

秦稱郡之長官為守 ，漢景帝時改名太守。西漢時郡的軍事平時似主要由郡尉主管。由於郡守要兼領武事，故當時人常以“郡將”稱之。郡之長官，除太守外，秦置監、尉。西漢置尉而不置監。景帝時改尉為都尉。都尉和太守的治所可分設於兩地。都尉也設府置官屬，在郡中和太守並重，有時可代太守行事。縣之長官為令、長。新莽時曾將令、長改名為“宰”。《漢書》説縣滿萬户者，其長官稱令，不滿者稱長。令、長的職責是掌管一縣的治安、刑訟及賦斂徭役等事。令、長之下設丞一名，以主文書、倉庫和監獄。 又設尉，專管武事，大縣則設左尉 、右尉各一人。漢代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。

秦統一後郡縣制遂遍行於全國，司馬遷説秦始皇分天下為三十六郡。《晉書》以為統一後又有所增設。可達四十郡之多。王國維等又以為有四十幾郡（見秦朝行政區劃）。究竟多少郡。尚難確定。郡以下的一級行政機構是縣或道。內地均設縣，只有邊地少數民族才設道。道和縣是平行的，道、縣均是郡下一級的行政組織，其官制大約也略同。西漢時不斷增立新郡（見西漢行政區劃）。據平帝元始年間的記載。全國共有一百零三郡國（見西漢郡國）。到東漢時（見東漢行政區劃），據東漢順帝時的記載。全國當時共有一百零五郡國（見東漢郡國）。國指諸侯王國。武帝以後。國的地位相當於郡。秦在京師地區設內史以統縣。西漢初因之。武帝時乃份內史之地為京兆﹑左馮翊﹑右扶風。或稱為“三輔”。實則為三郡。東漢在都城所在的洛陽地區設河南尹。也相當於一個郡太守。一郡所統之縣。多少不等。一般約為二十縣上下。屬縣最多之郡當推西漢的琅邪郡。有屬縣五十一；最少者為玄菟郡。僅轄三縣。一郡總人口數以二十萬左右者居多。多者也可逾百萬。兩漢百萬人口以上的郡有十幾個。其中最多者為西漢的汝南郡。達二百五十九萬人；少者不過幾萬。甚至象東漢時的朔方郡。僅七千多人。

漢代一縣。其面積大約為方百里。人口稠密之地。不足方百里者也可成縣；而人口稀少之地。一縣或遠超過方百里。漢代列侯所食之縣曰侯國。皇后﹑公主所食之縣曰邑。據西漢平帝時的統計。當時全國縣、邑、道、侯國。總數為一千五百八十七；東漢順帝時的記載。總數為一千一百八十。縣之下置有鄉、亭、裏。平帝時全國共有六千六百二十二鄉。二萬九千六百三十五亭。由此推測。每縣下面大約有九鄉和十幾亭。裏是民户聚集之處。猶如後世之村落。

從長沙馬王堆漢墓出土的地圖來看。西漢初。一里的户數多少不等。多者百餘户或幾十户。少者才十幾户。有的史書以為漢代一里百家。恐不會如此整齊。郡縣之長官秦郡一級的最高長官是郡守。郡守之下設丞，輔佐郡守管理郡中的行政及刑獄工作，郡的軍事和治安則由郡尉負責。郡尉不干預民事，與郡守的職責有明確分工。統一後，在郡一級增置了監察史，負責監督百姓及官吏，職務類似於中央的御史大夫，也有牽制郡守的作用。

西漢初年，在地方上繼承秦朝的郡縣制，同時又分封同姓諸侯國，郡國兩制並行（參見詞條郡國並行制）。

漢景帝時改名太守。新莽時曾改為“大尹”或“連率”。東漢時仍稱太守。太守之秩為二千石或比二千石的 。有的大郡太守為中二千石。

太守的職責是掌管一郡的民政和軍事。但西漢時郡的軍事平時似主要由郡尉主管。太守常要“行縣”。以省察各縣令﹑長的治狀。春天到各縣去“行春”。以勸課農桑。太守掌握着一郡的司法權。對民事﹑刑事案件都可作出最後的判決。貢士進賢。即按中央的要求向上推舉各種人才。也是太守的一項重要任務。漢代謂之察舉。西漢時。每年秋天。太守主持“都試”以講武。皇帝向太守頒發發兵用的銅虎符。郡中若發生武裝暴動。太守要率兵前往鎮壓。邊郡太守還須率領官屬、軍隊與來犯之敵交鋒作戰。由於郡守要兼領武事。故當時人常以“郡將”稱之。

郡之長官，除太守外，秦置監、尉。西漢置尉而不置監。景帝時改尉為都尉。都尉的職務是典武職甲卒。都尉和太守的治所可分設於兩地。都尉也設府置官屬。在郡中和太守並重。有時可代太守行事。漢武帝時曾一度命令東郡不置守。使都尉吾丘壽王主一郡之政。西漢時沿邊諸郡。還增設部都尉數人。東漢初年。除邊郡外。皆不設都尉。不過後來有的內郡也仍有設者。

太守屬官有丞、五官掾、主簿、督郵、諸曹掾史。丞為太守之助手。五官掾則有太守“股肱”之稱。主簿管文書。督郵主要職責是監察各縣。西漢時一郡似乎置督郵兩名。如河東郡分南北兩部。每部設督郵一名。東漢時一郡所置督郵增多到三名或四五名。多數郡是三名。督郵除督察縣令、長外。還管制地方的奸猾豪強。成為守相之耳目。郡設置分管具體事務的部門曰曹。郡曹有十幾種之多。其中如功曹是專管官吏的選署、升黜。户曹、集曹管户籍及徵集租谷等事。金曹管錢幣及鹽鐵生產。倉曹管倉廩、積貯。辭曹、決曹管獄訟。賊曹管武備和治安。每曹皆置掾、史主其事。但也有不置曹而設掾者。如設文學掾主管學官。設市掾管理市場交易。設都水掾、道橋掾以主管水利興修和造橋築路。掾、史主秩為百石。在掾史之下還有書佐、循行、乾等小吏。

縣之長官為令、長。新莽時曾將令、長改名為“宰”。《漢書》説縣滿萬户者。其長官稱令。不滿者稱長。實際上漢代縣官稱令或稱長。有時也與其縣之重要與否有關。不單是決定於民户的多少。令的秩為六百石到千石。長的秩為三百石到五百石。

令、長的職責是掌管一縣的治安、刑訟及賦斂徭役等事。令、長之下設丞一名。以主文書、倉庫和監獄。又設尉一名。專管武事。大縣則設左尉、右尉各一人。丞、尉之秩為二百石到四百石。又設廷掾以監鄉。縣也設置十幾個曹的掾、史。以分掌縣內的許多具體事務。

漢代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。而守、令以下的掾屬則歸守、令闢除。故漢人又稱郡縣掾、史為門下掾史。除三輔和邊郡外。多任用當地人為吏。

鄉設三老以掌教化。設嗇夫以聽訟和收賦税。設遊徼以禁盜賊。亭有亭長。裏有裏典或裏魁﹑里正。

郡縣制確立後。中央通過考課和監察以加強對地方政權的控制。秦漢之制。郡守於每年秋冬向中央上計。縣也同樣要上集簿於郡。中央或郡即在這時各對其下屬進行考核。根據他們的治狀而定殿最。守、令有功者可受獎賞或升遷。有過者輕則貶秩。重則免官、服刑。和考課相輔而行的是監察制。中央派郡監或刺史以監郡。郡縣也各派督郵或廷掾以監縣或鄉。刺史、督郵等可隨時按劾有罪贓的守、令或其它官吏。由於自上而下的層層督課。使得中央政令能較為順利地貫徹到最基層。保證了政令的劃一性。為後來兩千年的地方行政體制奠定了堅固的基礎。

東漢末年。原監察區性質的州轉變為郡以上的行政區。地方行政制度始成州郡縣三級。

隋開皇三年（583）。罷天下諸郡。以州統縣。大業三年（607）。又改州為郡。郡置太守。唐武德元年（618）。複稱為州。州置刺史。唐玄宗天寶元年（742）。改州為郡。郡置太守。後又改回。自此。郡極少設置。至元。郡名完全廢棄，郡縣制改為州縣制。 ^{[1]  [3]} 

郡守、縣令（縣長）由皇帝直接任免，不得世襲。郡縣制使君主有效地加強了中央集權，有利於政治的安定和經濟的發展。　

春秋初期，秦、晉、楚等國往往在新兼併的地方設縣。縣與卿大夫的封邑不同，是直接隸屬於國君的地方行政區域，有利於國君對邊遠地區的統治。春秋中期以後，設縣的國家增多，有的在內地也設置了縣，縣開始成為地方行政組織。春秋末期，有的國家又在新得到的邊遠地區設郡。這時的郡，雖然面積比縣大，但是由於偏僻荒涼，地廣人稀，地位卻比縣低。進入戰國後，郡所轄的地區逐漸繁榮，人口增多，於是分郡設縣。戰國時期，各國先後在邊地和內地設置了郡縣，產生了郡統轄縣的兩級地方行政組織。至此，郡縣制開始形成。

郡的長官稱“守”，縣的長官稱“令”，均由國君任免。郡縣制使各諸侯國形成了中央、郡、鄉一套比較系統的行政機構，對地主階級實行集權統治起了重要的作用。戰國時期，郡縣制雖然形成並得到了很大的發展，但由於各國分立，執行情況不盡相同。直到秦統一中國後，為了加強中央集權，才健全了郡縣制，進而在全國推廣。

郡縣制從根本上否定了分封制，打破了西周以來分封割據的狀況，中央通過考課和監察加強了中央對地方的管理，有利於防止地方割據分裂，有力地維護了國家的統一。秦漢之制，郡守於每年秋冬向中央朝廷申報一年的治狀，縣也同樣要上集簿於郡，中央或郡即在這時各對其下屬進行考核，有功者可受獎賞或升遷，有過者輕則貶秩，重則免官、服刑。和考課相輔而行的是監察制。中央派郡監或刺史以監郡，郡縣也各派督郵或廷掾以監縣或鄉。刺史、督郵等可隨時按劾有罪贓的守、令或其他官吏。由於自上而下的層層督課，使得中央政令能較為順利地貫徹到最基層，保證了政令的劃一性。秦漢的郡縣制代替了周的分封制，也即從地方分權演進為幹強枝弱的中央集權制，為後來2000年的地方行政體制奠定了堅固的基礎。東漢末年，原監察區性質的州轉變為郡以上的行政區，地方行政制度始成州郡縣三級。隋開皇三年（583）， 罷天下諸郡，以州統縣。至元，郡名完全廢棄，改為行省制度。

總之，郡縣制廢除了分封貴族時代的世襲特權，有利於形成中央對地方的垂直管理形式；廢除了分封制，基本上解除了地方分封割據勢力對中央政權的威脅，既是君主專制和中央集權制度的重要組成部分，也是官僚政治取代貴族政治的重要標誌。

郡縣制下的郡守和縣令都是由皇帝直接任免，從而使君主有效地加強了中央集權，有利於政治安定和經濟發展；郡縣制從根本上否定了分封制，打破了西周以來分封割據的狀況，加強了中央對地方的管理，有利於防止地方割據分裂，有力地維護了國家的統一，為現代的行政區劃劃分提供了重要的歷史參考。

周、秦之變歷來被視作中國歷史重要轉折，封建、郡縣之辨更是其間最重要的內容。然而，郡縣制並非是商、周之制的斷裂，它仍然處於商、周傳統的延長線上。郡縣制的出現是春秋戰國時代治理效率化競爭的結果，並有賴於官僚制度的成長——更確切地説，郡縣制的出現是“治權”發展的結果。

秦漢以後，郡縣的功能與範圍大致不變，因為郡縣作為地方政區，主要任務是勸課農桑、徵收賦税、維持治安。“縣”的名稱一直沿用至今。郡一級的行政區劃，唐宋多稱“州”，明清多稱“府”，但其性質相近。由於郡（州、府）數量太大，不便於朝廷管理，故而在郡（州、府）之上還編有更高一級的政區，東漢末年至魏晉南北朝是“州”，唐代為“道”，宋代為“路”，元、明、清為“省”。

自秦始皇在全國範圍內推行單一的郡縣制、中間經由漢武帝予以穩定，在兩千多年的歷史中，郡縣制一直是中國古代國家的基石。在今 天中國學界討論的治理體系創新的議題中，郡縣制仍然是可資解讀的重要歷史資源。