農田水利建設

整修田間灌排渠系，平整土地，擴大田塊，改良低產土壤，修築道路和植樹造林等。小型農田水利建設的基本任務，是通過興修各種農田水利工程設施和採取其他各種措施，調節和改良農田水分狀況和地區水利條件，使之滿足農業生產發展的需要，促進農業的穩產高產。①採取蓄水、引水、跨流域調水等措施調節水資源的時空分佈，為充分利用水、土資源和發展農業創造良好條件；②採取灌溉、排水等措施調節農田水分狀況，滿足農作物需水要求，改良低產土壤，提高農業生產水平。

中國有悠久的農田水利建設的歷史。早在夏商時期，人們就把土地規劃成井田。井田即方塊田，把土地按相等的面積作整齊劃分，灌溉渠道佈置在各塊耕地之間。五代兩宋時期建設了太湖圩田。明清時期建設了江漢平原的垸田及珠江三角洲的基圍等。這些小型農田水利形式在以後得到繼承和發展。至20世紀50年代初期，中國修建了許多近代灌溉工程，干支級渠道比較順直整齊，但對田間渠系和田塊沒有及時進行建設和整修，田間工程配套不全。旱作灌區，土地不平整，大畦漫灌，水量浪費嚴重；水稻灌區串灌串排現象普遍存在，不僅影響合理灌溉、排水曬田，而且造成肥料流失、水量浪費。另一方面，田塊面積小，形狀不規則，與農業機械化生產很不適應。

農田水利建設難題主要有 ^[1]  ：

投入不足是造成農田水利建設落後的主要原因。為此，2011年中央“1號文件”第一次提出從土地出讓收益中提取10%用於農田水利建設。土地出讓收益指的是政府出讓國有土地使用權取得的土地出讓收入，扣除當年從地方國庫中實際支付的徵地和拆遷補償支出、土地開發支出等相關成本性支出項目後部分。

這一指標含金量極高。2010年全國土地出讓金總額高達2.9萬億元，其中收益約8000億元，依照10%的比例推算，用於農田水利建設的新增資金將達800億元，這超過了2010年中央和地方財政資金總和。

由於土地出讓收益大多掌握在區縣政府，而中央和省對縣區級政府能否足額提取並沒有多少有效的控制手段。在過去數年，中央“1號文件”也曾提出15%的類似提法，但實際落實並不理想。

土地出讓收益已經成為地方政府預算外收入最主要的來源，有些地方其佔比重高達70%，成為地方政府的“第二財政”。但由於沒有納入預算管理，使用不規範，就連全國土地出讓的具體數字，國土部門和財政部門的説法也各不相同。

熟悉內情的人士認為，一些地方採取將土地出讓金的成本做大,從而減少實際收益。

為此，有學者提出改土地出讓收益為土地出讓金，按土地出讓總收入提取一定的比例，浙江省提出土地出讓收入的2%用於農田水利建設。據悉，2%-3%的比例獲得更多認可。

由於各級政府多有負債，土地出讓金維繫政府運轉作用日益突出，各級政府少真金白銀用於農田水利，並不被部分學者和官員看好。水利部門一位官員估計，最多可落實500億元。

另一個棘手問題是土地出讓收益地區不均衡問題。約75%的土地出讓收益集中在東部，但很多東部地區的農田水利建設任務並不重。中西部地區，尤其是農業大縣，農田水利建設欠賬多，建設任務重，而土地出讓收益往往很少。

為此，相關部門提出了跨區域統籌使用的建議，但這遭到了部分發達省份的反對。上述專家認為，東部地區的土地出讓收入是比較多，但要做的事並不少，而且建設規格比西部地區高，建設資金需求並不小。

水利部農村水利司副司長倪文進告訴《財經》記者，財政部、水利部正在積極研究具體的落實政策。水利部建議中央和省統籌一部分土地出讓收益，支持糧食主產區、中西部地區改善農業生產條件。

中國科學院-清華大學國情研究中心副主任王亞華建議，在加強跨區域的轉移支付的同時，制定相應的政策，允許東部地區的土地出讓收益用於非農田水利的水利建設項目。

財政部、水利部印發一份農田水利建設資金計提、清算的具體辦法的文件——《關於從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》，文件要求各地足額提取、定向使用，將10%的土地出讓收益用於農田水利建設。

文件規定，農田水利建設資金實行專款專用，專項用於農田水利設施建設，並重點向糧食主產區傾斜。具體使用範圍包括：小型農田水利設施、田間工程和灌區末級渠系的新建、修復、續建、配套、改造；山丘區小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設；發展節水灌溉，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等技術；牧區農田水利建設。同時，也可以用於上述農田水利設施的日常維護支出，但不得用於人員經費、公用經費等經常性開支。

中央政府如何統籌，方案尚未最後敲定，但提取比例極有可能為30%左右，約900億元。 ^[1] 

中央“1號文件”出台後，一些縣市水利局、發改委便忙碌起來，加緊制定規劃，上報項目。據瞭解，一些原本要上馬的項目被加快推進，另一些因資金困難而無法上馬的項目也有望爭取到。

“有了項目才有錢，沒有項目，不可能搞來錢先放着讓你再統籌使用。”山東水利部門一位官員告訴《財經》記者。由於所有的水利資金都是以項目形式劃撥，申報項目，爭取國家相關部委支持，成為當下一些地方政府的急務。

不過，隨着中央水利投資的大幅增長，地方政府的配套缺口和壓力也越來越大。

《財經》記者在多省採訪瞭解到，縣市預算內資金往往用於項目的前期規劃，中央投入多少、地方配套多少的“釣魚政策”，演變成了地方的“反釣魚政策”，即在中央投資到位後，地方承諾的配套資金並未到位。

2010年的統計數據也證明了這一點，全年農田水利基本建設投資1139.15億元，其中市級政府和縣級政府，投資額僅僅是97.86億元和152.75億元，剛剛超過兩成。

社科院農村發展研究所課題組認為，水利資金投入結構變化可分為三個階段，第一階段是1988年-1996年所有水利骨幹項目投資均由中央財政承擔；1997年-2003年在中央財政資金的引導下，地方政府逐步增加對項目的配套，通過組織和動員，擴大自籌資金的投入比重；2004年後，在中央財政資金帶動下，地方財政配套和自籌資金逐步成為項目的投資主體。

“十一五”期間，中央水利建設投資2934億元，地方水利建設投資4000多億元。但業內人士分析指出，地方水利建設投資增長主要得益於省級政府，在4000多億元中，省級投入2947億元，佔七成以上，擁有大量土地出讓收益的區縣政府投入僅佔兩成。

水利建設投資渠道較多，例如預算內固定資產投資、財政專項資金、水利建設基金、金融機構貸款、外資及其他社會資金。由於農田水利項目公益性強，社會資金往往不願意進入，政府財政資金仍然是投入的主要來源。

《財經》記者在多地調查發現，無論東部還是中西部地區縣市官員均認為，中央應該加大投入，減少地方配套。中央一些部委官員則認為，預算外的土地出讓收益較多，應該加大對農田水利的投入。

與投入渠道同樣重要的，是農田水利建設資金的整合機制。

全國人大2009年的一份專題調研報告指出，農田水利建設直接投入項目有九項，涉及國家七八個部門和更多的運行環節。其中國家發改委和水利部負責大型灌區續建配套、節水改造、灌排泵站改造等項目；財政部和水利部負責小型農田水利建設補助專項資金；國家農業綜合開發辦負責農業綜合開發中低產田改造項目；國土部和財政部負責土地開發整理項目；國家發改委、農業部負責大型商品糧基地和優質糧產業工程項目等。

由於涉及部門較多，所以資金整合難度大，這勢必會影響資金使用效率，且項目監督評估難度大。

社科院農村發展研究所研究報告建議，加大省級資金整合力度，省財政積極協調、歸併和本級安排的有關涉及農田水利建設資金；縣級政府在農田水利建設總體規劃引導下，打捆使用農業綜合開發、土地整理、灌區續建配套與節水改造等資金。 ^[1] 

政府舉辦的專門管理機構運轉困難，而對末端渠系管理的民間組織——農民用水協會，實際上也是運轉困難，往往難以發揮作用。

在實際運行中，農民用水協會經費難以保障，僅靠收水費對工程進行簡單的清淤維修，難以解決根本問題，從而導致農民對協會失去信心，甚至導致協會難以運轉下去。

社科院農村發展研究所研究報告認為，農村水利設施管護主體缺失和能力不足是存在的突出問題。今後政府應該通過產權、補助、補償等多種方式，大力扶持用水合作組織，從根本上解決管護難題。 ^[1] 

①全面規劃。

②因地制宜地制定具體建設規劃。

③規劃以治水為中心，實行山、水、田、林、路綜合治理。

④建設規劃與中小流域治理規劃相結合。

黨的十八大對深化水利改革，加快水利發展，加強水利建設提出明確要求。今冬明春農田水利建設要以科學發展觀為指導，深入貫徹落實黨的十八大精神和中央治水興水決策部署，統籌規劃、標本兼治，因地制宜、科學安排，突出重點、整體推進，廣泛動員全社會掀起大幹水利新高潮，着力提高防汛抗旱減災能力、供水保障能力和水土資源利用效率，力爭在政策支持上有新突破，在組織發動上有新舉措，在資金投入上有新增長，在綜合效益上有新提高，在惠及民生上有新成效。 ^[2] 

為此，要重點抓好以下六項工作： ^[2] 

一是加快修復水毀災毀水利工程，突出抓好防洪薄弱環節建設。要在今年冬季修復各類灌溉設施，確保明年春灌用水；在明年汛前全面修復各類防洪設施，確保明年度汛安全。大力推進中小河流治理、病險水庫水閘除險加固、山洪災害防治等防洪薄弱環節建設，全面實施全國抗旱規劃，建設一批抗旱水源工程。 ^[2] 

二是加快灌區續建配套與節水改造，不斷完善農田灌排體系。進一步增加大中型灌區續建配套與節水改造投入，做到完成一批、驗收一批、銷號一批。積極推進大中型灌溉排澇泵站更新改造，在有條件的地方新建一批灌區，加強重點澇區治理，不斷提高農田灌排骨幹工程的配套率和完好率。

三是加快小型農田水利工程建設，着力解決“最後一公里”問題。突出抓好1250個小型農田水利重點縣建設，大力加強田間工程、末級渠系及涵閘泵站建設，因地制宜興建“五小水利”工程，集中連片、整體推進縣域農田水利建設，進一步擴大旱澇保收高標準農田面積。 ^[2] 

四是加快推進東北四省（區）節水增糧行動，大力發展高效節水灌溉。抓緊實施東北四省（區）節水增糧行動，積極推進西北、華北規模化高效節水灌溉前期工作，完善節水灌溉設備補貼等政策，集中力量建設一批規模化高效節水灌溉示範片區，力爭新增高效節水灌溉面積2000萬畝以上。 ^[2] 

五是加快水土保持生態建設，努力改善農村人居環境。加大坡耕地綜合整治力度，實施革命老區水土流失重點治理，推進生態清潔型小流域建設，抓好牧區節水灌溉飼草料地建設，加快農村水電增效擴容改造、水電新農村電氣化縣和小水電代燃料生態保護工程建設，大力開展農村水環境綜合整治。

六是加快農村飲水安全工程建設，積極發展集中供水工程。優先考慮城鄉供水管網向農村延伸，鼓勵發展集中供水工程，提高農村自來水普及率，強化水源地保護和水質監測，創新農村水利建設管理體制，確保明年再解決6000萬農村人口飲水安全問題，為“十二五”全面解決農村飲水安全問題奠定堅實基礎。 ^[2] 

搞好農田水利建設意義重大。要進一步強化保障措施，紮實做好各項工作，確保如期完成年度目標任務。

一是着力落實工作責任。要全面落實行政首長負責制，明確部門分工，逐級簽訂責任書，建立健全績效考核和激勵獎懲機制，確保目標任務、保障措施、監督檢查落實到位。領導幹部要帶頭參加冬春農田水利建設，切實發揮好示範帶動作用。 ^[2] 

二是着力加大資金投入。要進一步加大公共財政投入，加強資金整合，全面落實從土地出讓收益中提取10%用於農田水利建設的政策，繼續完善民辦公助、以獎代補、農機具購置補貼、財政貼息、金融支持等各項政策，鼓勵和引導社會資金投入冬春農田水利建設。 ^[2] 

三是着力搞好組織發動。要把農田水利建設作為貫徹落實黨的十八大精神的具體舉措，通過多種方式，廣泛發動羣眾參與。加大宣傳力度，大力宣傳農田水利建設的新進展、新成效和新經驗，樹立一批典型，營造全社會大幹農田水利的良好氛圍。

四是着力抓好監督檢查。要將農田水利建設與中央決策部署貫徹落實情況監督檢查結合起來，充分發揮紀檢、監察、審計、稽察等部門作用，採取專項督查、隨機抽查、交叉檢查等方式，確保農田水利建設的進度、質量和效益，確保工程安全、資金安全、生產安全、幹部安全。

五是着力加強技術指導。地方各級水利部門要主動當好地方黨委政府參謀，科學制定冬春農田水利建設實施方案，深化細化實化進度安排和保障措施，組織動員廣大水利技術人員，走進田間地頭，深入水利一線，有針對性地提供技術培訓、指導和服務。 ^[2] 

六是着力完善體制機制。要加強基層水利服務體系建設，大力扶持農民用水合作組織和抗旱服務隊、防汛機動搶險隊、灌溉試驗站等專業服務組織建設，積極推進小型農田水利工程產權制度改革，全面落實農田灌排工程運行管理費用財政補助政策，加快建立農田水利建設新機制。 ^[2]