農用地流轉

農用地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權或使用權轉讓給其他農户或其他經濟組織的行為，是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規模化、集約化、現代化的農業經營模式，是指農用土地的利用要由低效低值向高效高值轉化，是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農户或其他經濟組織的行為。 ^[1] 

20 多年以前的家庭聯產承包責任制改革使我國農用地的所有權和使用權出現了分離。這一制度改革較好地解決了社會公平問題 ,但是卻未能同時兼顧到效率原則。因此 ,在新時期如何在長期穩定農地承包關係的條件下 ,逐步建立並完善農村土地使用權流轉市場 ,從而促進有限的農地資源更有效、更合理地使用 ,並進而帶動包括農村勞動力和資金在內的各生產要素的流動和優化組合 ,使農村經濟朝着產業化、專業化和多元化的方向發展 ,已經成為亟待解決的理論問題和現實問題。農用地使用權的流轉有着以下三個方面的必要性：

農村生產要素市場的建立和完善在客觀上要求農用地使用權實現流轉

土地是農業生產不可缺少的生產要素 ,然而 ,長期以來 ,人們認識上有一個誤區 ,即認為:土地是自然物 ,土地的所有權和使用權應合二為一。這一理論誤區否認了土地的商品化 ,否認了土地在市場上的流動 ,也導致了按人口均分土地的事實。家庭聯產承包制使我國農村土地產權關係發生了重大變化 ,在保留土地所有權歸集體所有的前提下 ,實現了所有權和使用權的分離 ,使用權成為一種具有獨立經濟內容的經營管理權。兩權分離為土地進入生產要素市場創造了條件。隨着我國社會主義市場經濟建設進程的加快 ,農用地使用權流轉市場的建立和完善日益成為一個迫切需要解決的理論和實踐問題。

改變小農經營模式、實現農業的大規模現代化耕作要求農用地使用權實現流轉

家庭承包制雖然將土地的所有權和使用權進行了分離 ,從而極大調動了農民生產的積極性 ,為我國農村經濟的繁榮發揮了巨大的作用 ,但是 ,它的侷限性也是顯而易見的。按人口平均分配土地使得地塊過於零碎 ,現代化的機械耕作方式很難推廣 ,因而導致小農經營的原始耕作方式仍在很多地方保持 ,這極大地阻礙了農業勞動生產率的提高 ,也導致了我國農業生產成本的高昂和農產品商品率的偏低。只有建立起有償的農用地使用權市場 ,讓土地向一些有種田技術、經營有方、願意繼續擴大經營規模的能手大户集中 ,才能發展適度規模經營 ,推廣現代的農業耕作方式從而提高勞動生產率。

農用地使用權流轉是實現農民非農化和農村經濟社會多元化的需要

按人口均分土地 ,使得農村户户搞農業 ,大量農民被束縛在土地上 ,使其“農民”身份很難轉變。若能建立起完善的農用地使用權流轉市場 ,讓農民有償地從市場上得到土地使用權 ,有償地轉讓土地使用權 ,就能夠“解放”農民 ,用市場這隻“看不見的手”來配置土地資源 ,使得有些無心從事農業經營 ,而願意在城市或農村從事其他非農產業的農民可以有機會去實現自己的願望。這樣做可以從根本上杜絕大量存在的土地粗放經營或拋荒的現象 ,使土地資源得到有效利用。而且 ,從長遠來看 ,有償地實現農村土地使用權的流轉可以繁榮農村工商業和各類服務性行業 ,實現農村經濟社會的專業化、多元化 ,對提高我國的城市化水平也將產生積極的影響。 ^[2] 

依法治國是我國的治國方略。土地流轉工作必須依照有關政策法規正常有序地進行。我國有關土地流轉工作的政策法規非常缺乏 ,全國性的可上升到法律地位的文件更少 ,這會給實踐中的土地流轉工作造成混亂和糾紛並往往會損害集體利益。我國亟待制定以下幾個方面的政策和法規：(1)關於土地的用途應有明確的規定 ,杜絕土地的不正當使用。同時 ,對土地拋荒應有若干處罰規定。(2)規定土地流轉必須有償 ,對有償額的下限作量化規定。(3)對因土地流轉而涉及的鄉村税費負擔問題的若干規定。(4)各種流轉形式(轉讓、出租、入股等)的流轉期限規定。只有在上述法律法規比較具體明確的情況下 ,土地流轉工作才能真正做到依法進行 ,農民和集體及國家的利益才能得到有效保障。

二元户籍制度和城市社會保障制度剝奪了大量農民進城的權利。二元户籍制度是農民將土地流轉出去實現非農化轉移的一個很難逾越的制度障礙。二元户籍制度所設置的種種區域性歧視政策使農民流轉土地的成本代價變得非常昂貴。農民在未獲得城市户口身份之前是不能享受城市社會保障體系所提供的諸多方面的優惠政策 ,而大多數農村地區的社會保障欠缺 ,這樣就人為造成了城鄉差別 ,因而大多數農民還不得不尋求以土地為載體的實物保障體系。改革户籍制度和城鄉社會保障制度 ,讓不願意從事農業生產的農民能夠放心地、有保障地流轉自己的土地使用權。在户籍管理上 ,應該讓有穩定職業、可靠收入和固定居所的農户就近入户。同時 ,改革城鄉社會保障制度諸如醫療保險制度和養老保險制度 ,在農村和城市都建立起互相合作性質的開放式的社會保障制度。

農户決不能把土地流轉收入作為自己生活的唯一保障。主動提出要求將土地使用權流轉他人的農户一定要有較穩定的職業和比較可靠的收入來源。被動要求土地流轉的農户必須得到當地政府和集體經濟組織的幫助 ,讓他們能夠得到較可靠的生活保障。只有這樣 ,一方面才會清除因農村勞力無事可做而產生的社會不穩定;另一方面 ,一旦流轉收入不能兑現也不致於使流轉出土地的農户陷於生活危機。 ^[2] 

土地使用權流轉包括土地出讓和土地轉讓兩種形式：

土地出讓是農用土地所有者將農用土地使用權在一定期限內有償出讓給土地使用者 ,是土地所有者同土地使用者之間的流轉 ,供給方是農村集體經濟組織 ,需求方是農户或經濟聯合體。這種流轉又包括出讓、出租、發包等多種形式。

土地轉讓是一種土地橫向轉移 ,是農用土地使用者將農用土地使用權再轉移給其他農用土地使用者形成的農用土地流轉 ,是一種土地使用者之間發生的流轉關係。這種流轉又包括轉讓、轉包、轉租、入股、抵押等多種形式。 ^[2] 

由於農用地比較效益低下，農用地的流轉主要表現為以村民間的轉包為主，在全國大部分省市這一流轉形式佔到農用地流轉的50%以上，而出於土地規模經營效益的有計劃土地流轉相對較少但是在浙江等一些經濟發達地區，自2007年以來租賃流轉的方式也佔到了相當的比例，大概佔流轉總面積的30%。不過有的地方雖然流轉用於集中規模經營，但流轉的行政干預性強，主要由村集體經濟組織的領導人決定後，實行強制性的流轉，村民處於被動的地位。並且，如前所述的農用地流轉的情況，相當大比例的沒有辦理相應的流轉合同和手續，只是口頭協議流轉，一旦出現糾紛沒有可靠的法律裁定依據。總的來説，雖然近兩年土地流轉的比例和規模都在不斷擴大，流轉逐漸朝着主動和有序的方向發展，但仍然呈現出一種無序和被動的現狀，需要規範流轉的形式，增強農用地流轉的法律意識，並積極促進農用地的合理高效流轉。

從農用地流轉的現狀來看，農用地流轉仍然有比較大的地域限制，通州只在同一經濟組織內流轉，交易的範圍比較狹小，同時缺乏交易的透明度。比如，村集體經濟組織在沒有通過集體成員開會同意的情況下就把本集體經濟組織的農用地轉包或租賃給其他個人或者單位耕種，雖然村民也能享受到一定的分紅和福利，但具體交易的期限、金額、流轉的方式等村民都無法詳細地瞭解，流轉的程序不透明，流轉的手續也不完備。

雖然國家頒佈了許多政策法規來規範和促進農用地的流轉，但是農用地流轉的發生率依然比較低。據統計，全國大部分省市農用地流轉的面積佔農村承包經營土地的面積都不超過10%，且農用地的流轉多是農户自發流轉，沒有組織性和規模性。農用地的流轉要通過市場的方式來實現，還欠缺許多因素，如市場信息的缺乏、中介機構的缺失、市場發育的滯後等都是引起農用地流轉不暢的重要因素。同時，非法將農用地流轉為集體建設用地的現象時有發生，沒有用合同來規範土地流轉，口頭協議私下流轉的情況比較普遍，土地糾紛較多。 ^[1]