農民的政治

前言

第一編

1-1九號院與中國農村

1-2九號院之“老”

1-3萬里與農村改革

1-4農村改革與地方改革家

第二編

2-1基層政府改革的歷史審視

2-2基層治理中的政府“不宜”

2-3“鄉村治理”治什麼

2-4新農村的新治理

2-5基層政府的體制環境

2-6基層政府改革的根本動力

第三編

3-1基層組織與基層民主

3-2民間組織與基層民主

3-3基層民主與法治建設

3-4基層民主與社會和諧

3-5基層民主的“主導”“主體”

3-6基層民主的“參與”問題

3-7基層民主的國際影響

3-8發展基層民主的基本策略

第四編

4-1“弱”村禁牧記

4-2“窮”村修橋記

4-3“亂”村修路記

4-4村莊不再

4-5此村非彼村

第五編

5-1農民流動30年

5-2民工子弟學校的社會際遇

5-3一個美國學者的中國農民研究

5-4農民的腳步與制度變革

5-5四分之一世紀的農民上訪

後記

本次“增訂版”在第一版基礎上增加文章三篇：從九號院看“農民的政治”、“農民意識”之啓蒙、“底層研究”之於中國。 ^[1] 

檢視長期以來的農村政策，不論是改革以來還是改革以前，都以從農民利益出發相期許，都強調以為農民謀幸福為目標。從這個角度看，不能説政策設計者心裏沒有農民，甚至説故意要折騰農民。但是，農村發展的歷史道路和現實境遇卻顯示，有相同的政策出發點，卻往往有大相徑庭、大異其趣的政策設計。即便在當下，有諸多初衷美好的體制安排，結果卻往往事與願違，甚至蜕變為加害於民的惡政。其中原因何在，這是一個殊難解答的問題。關於這個問題的探究，便是《農民的政治》寫作的根本理由。

  近幾年，圍繞改革進程中農民與政策的關係，本人試圖做出一些探索。探索的思路，既求索於歷史演變的追溯，也求索於現實生活的觀照；既着眼於政治高層政策制定過程的體察，也着眼於底層社會現象的探析；既就教於西方學者的研究，也就教於中國學界的成果。答案尚不清晰，探索仍在繼續。基本看法是，之所以出現這種政治初衷與制度安排相悖離、政策目的與政策結果相悖離的情況，大致原因在於，在政治的權利格局中，農民作為最大的社會階層，缺乏應有的位置。在很多時候，農民本來作為政治服務的對象，卻反而成為政治活動的手段，農民本身的幸福與否變得無關緊要。農民成為高層決策者任意擺佈的對象，甚至淪為高層權力博弈的工具，這顯然是一種政治權力的異化。農民陷入這種政治上的困境局面，可以歸結為農民本身作為政治力量沒有有效進入國家的政治過程。

  《農民的政治》分五編28篇。這些篇章，有一些重在展現和透視高層政治現象，既鋪敍人物活動，也揭示政策制定過程；有一些重在刻畫分析基層政府改革進程，或者透視那些直白瑣碎的鄉村公共事務；還有一些是屬於筆者的讀書和研究心得，如基層民主、鄉村治理、農民研究的方法和策略等問題。這些文章主要是作者本人生活和工作經歷的體察和提煉。總體來看，篇章之間的題材、體裁、敍事方式等各有特色，文風則努力追其輕鬆生動。

  第一編，高層政策制定過程觀察。這組文章取材於作者上個世紀八九十年代的工作經歷，那個時期農村政策研究在地理上的標誌可謂是“九號院”。改革前的政策思想鬥爭，特別是改革破冰階段若干重大政策的醖釀形成，九號院是風雲際會之地。這組文章試圖從特定的角度考察高層政策定製過程中的某些內在邏輯，結合一些人物和事件，討論政治是什麼，農民與政治是什麼關係。文章有4篇，前兩篇直接以“九號院”為題，描述九號院裏的高層政治人物和政治生活，從一個小的側面展現改革進程的風雲變幻，並從中透視改革進程的某些機理；後兩篇則分別記述農村改革破冰階段的重要人物，即萬里和王鬱昭，他們都是與九號院淵源頗深的人物。本編在文字上佔了全書篇幅的約三分之一，在內容上也構成全書的重點。

  第二編，基層政府改革體驗。作者曾有兩年在地方工作，置身縣市領導之列，直接參與基層政府改革的實際過程。這組文章正是來自於這一階段的基層經驗。本編有六篇，主要結合親歷的具體工作案例，討論基層政府改革的歷程、重點、動力和目標等問題。觀察理解一個特定層級的政府運行，比較起觀察理解若干農户或者特定村莊的生活，難度顯然不可相提並論。這個過程不僅需要研究者的知識經驗積累，還需要溝通技巧和體制內閲歷。本人的體會是，政府研究不能只從法規典章出發，更重要的是參與式觀察，研究首先要努力走近政府運行的“真相”。

  第三編，基層民主讀書札記。為了準備給中央政治局集體學習的講解，作者曾有一段時間集中全部精力於基層民主的調研、閲讀和思考。在經典的民主理論中，基層民主並不是一個重要的領域，因為作為國家制度的民主根本上是一種高層民主。比較而言，基層民主在中國實踐中的蓬勃發展，成為中國政治發展的重要特點。對基層民主中若干問題的認識和理解，無法脱離中國基層的具體情況。作者在準備講解期間的心得體會訴諸文字，構成了本編的主要內容。本編共8篇，圍繞中國基層民主的發展，討論了黨政基層組織、非政府組織、民主與法治建設、民主與社會穩定、民主進程中的國際因素等問題。

  第四編，村莊治理實務認知。作者在地方工作時，曾不止一次被告誡不要輕易進村，他們説作為縣委領導進了村，一旦介入問題處理，經常會被糾纏得難以脱身，可謂“進村容易出村難”，往往出不了政績反而惹出麻煩。我有重點地進入了一些村莊，並參與了一些工作安排和矛盾處理，直接組織了一些村莊基礎設施建設、公共秩序的恢復維持、村民和幹部之間衝突的調處等。其中有幾次進村的工作經歷饒有興味，引發了若干聯想，記錄下來便成為這組文章，有5篇。

  第五編，農民研究歷程領悟。本編文章有5篇。在農村政策和農民研究中，歷史的視角非常重要，歷史的梳理往往會令人清醒和明智。在三十年的改革歷史中，就本人的親歷而言，農村上訪現象和農民工流動現象的變遷過程，可以給人們諸多啓示。西方學者關於中國鄉村衝突的研究歷程，也給我們很多學術理路的啓迪。通觀這些問題本身及其政策的演變，更便於討論農民在國家政治生活或者政策過程中的位置。

  為了系統表達有關思考，作者寫作了本書的“前言”。一定程度上，“前言”是關於中國農民與中國政治的系統思考，或者説是作者面對一些重大問題的困惑與迷茫：在當代中國，農民的政治屬性是怎樣的，農民在政治中的角色是怎樣的，農民的政治能力將怎樣展現，政治制度與農民的關係是怎樣的等等。“前言”並沒有清晰明確的理論觀點，只能是在有限的理論視野和現實觀察基礎上開展討論，或者説是將作者自己的困惑呈現出來。

  農民與政治的關係問題，是底層問題，也是高層問題，是實際問題，也是學術問題。這些問題既表現在鄉間阡陌之上，也表現在京華宮闈之內。要而言之，《農民的政治》與作者此前出版的學術專著《鄉鎮治理與政府制度化》相比，儘管研究策略和寫作方式不同，但就討論的基本問題來説，可以成為姊妹之作。這兩部著作討論問題的視角有不同，《鄉鎮治理與政府制度化》側重政府的角度，《農民的政治》則側重農民的角度，其核心關懷並無二致。

  在未來中國的政治發展歷程中，農民究竟將扮演什麼角色，或者説，農民的政治前途和中國政治發展的趨勢是什麼，這是目前尚無答案的問題。雖然，社會發展也許並非不可預見，但是，從根本上，歷史發展過程本身一直在無情地嘲諷那些自以為洞察了歷史玄機的人。沒有什麼人可以參透甚至掌握歷史演進的規律和邏輯，更沒有什麼人可以設計、規制、掌控社會前進的目標和路線。然而，這並不意味着可以放棄研究和探索。歷史進程的這種撲朔迷離，正是研究本身的意義和價值所在。對於中國的農民與中國政治之相互關係的研究，正是這宏大的歷史課題之一。這種研究過程使人困惑也令人愉悦。 ^[1]