農業用水轉移

由於新《水法》及其他相關法律法規未對水權概念進行權威定義，認為，水權概念有廣義和狹義之分。廣義水權是指水資源的所有權和使用權（站在國家的層面）；狹義水權就是指水資源的使用權（站在地方及個體用户的層面），即水資源使用者在法律規定範圍內對所使用的水資源佔有、使用、收益和依法處置的權利 ^[1]  。

水權制度是指界定、配置、調整、保護和行使水權，明確政府之間、政府和用水户之間以及用水户之間的權、責、利關係的規則，是從法制、體制、機制等方面對水權進行規範和保障的一系列制度的總稱。

水權制度體系由水資源所有權制度、水資源使用權制度和水權流轉制度三部分內容組成。水資源所有權制度主要基於政府有效行使水資源所有權而設定的制度；水資源使用權制度則是為實現水資源使用權的合理配置和對取用水行為進行有效管理、保障使用權人的權益而設定的制度；而水權流轉制度則是利用市場機制促進水權合理配置而設定的制度。地方水權制度建設主要是指使用權制度和水權流轉制度建設。

從新中國成立以來，我國農業用水佔總用水量的比例一直呈下降的趨勢，同時工業用水和城市生活用水則呈不斷增長趨勢。

我國水資源“農轉非”（即農業水資源通過不同途徑改為非農用途）問題越來越嚴重。據預測，到2050年農業用水還將繼續下降到50%左右。今後，隨着我國經濟的進一步發展以及工業化和城市化水平的不斷提高，加上人口的不斷增長，我國社會用水需求也將日益增加，因此，21世紀我國農業發展將面臨嚴重的水資源短缺問題，而且水資源短缺對農業和農村經濟發展的制約作用有可能超過耕地，成為掣肘農業和農村經濟持續穩定發展的重要因素之一。

通過開發新的水源及跨流域的調水，可以緩解部分地區的缺水問題，但往往工程艱鉅、投資大，問題比較複雜，實現的難度大，而且並不能改變我國人均水資源佔有量低下的根本狀況。因此，解決我國水資源供需矛盾的根本出路，在於對水資源的有計劃合理利用和厲行節約，也就是必須以節流為基本對策，建立節水型社會。

因為農業用水佔我國總用水量的一半以上，而且目前我國農業水資源利用效率低下，因此實行農業節水勢在必行，且具有相當大的潛力。要使節水農業健康發展，並充分調動節水主體（農民）的積極性，首先應建立科學合理的水資源使用權轉讓補償機制。

所謂水資源使用權轉讓補償是指通過水資源使用權轉讓而得到的經濟補償。在我國目前水資源管理框架條件下，水權包括指水資源的所有權、使用權和經營權。由於我國法律規定，水資源歸國家（集體）所有，無論發生什麼情況，所有權不發生變化，所以水資源的配置過程，實質上就是“水權”即水資源使用權的重新分配過程。水權在調節水資源供需和水資源轉移過程中扮演着重要角色，加強水資源使用權管理及轉讓是21世紀農業水資源管理的重要趨勢和方向。

建立水資源使用權轉讓補償機制是極其必要的。主要表現在兩方面：其一，農業水資源向非農領域轉移趨勢非常明顯，如果沒有合理的補償機制，農業的發展將受到影響，進而將影響糧食安全和農業生態環境安全；其二，建立合理的水資源補償機制，是提高節水主體節水積極性的經濟基礎。根據經濟理論，節水主體的目標是追求最大的經濟效益，如果節水沒有利益所得，便失去節水的動力和源泉。預期利益越大，其積極主動性就越高。所以，為了促進節水農業的健康發展，節水主體節約下的水體在轉移過程中必須得到相應的利益補償。

美國是實行水權較早的國家，其水權交易和轉讓對用水者具有極大的經濟激勵作用，但也產生了負面影響，尤其是在那些當地經濟依賴農業的地方，水權的交易將不利於經濟的發展。為保障農業灌溉用水，亞利桑那州頒佈法律規定，如果城市要使用或購買農村地下用水，必須交納“地下水經濟發展基金”，該基金用來彌補受損失的經濟活動。在科羅拉多州，存在一種在乾旱時期暫時轉讓灌溉水權的選擇性合同（optioncontracts）。城市部門與農村通過充分協商、談判，來決定轉讓的水量和方法以及輸水時間和價格等。合同中的條款很重要，它要明晰買賣雙方的責任和權利，並且應具有靈活性，最終使雙方都能從中獲利。

近年來日本的城市化不僅造成農業種植面積的減少，還造成灌溉用水的污染。在新興的城市發展區，由於缺乏完善的排水設施，城市廢水經常直接排入灌溉渠中，污染灌溉用水，對糧食生產和運行維護灌溉設施都帶來一些問題：農業部門需要安裝或改善設施來保護灌溉用水，這部分資金需要農業部門自籌或部分來自土地改善項目的資助，反過來又會引起糧食生產成本的增加。近些年出現了由城市部門提供部分灌溉設施改造費用，提高灌溉用水效率，節約下來的水則由提供投資的城市部門使用。這是激勵農民進行設備更新的一種方法，這種間接的改變用途的水權轉讓在一定程度上促進了節水農業的發展，保護了農民的利益。

墨西哥則採用三種主要的手段保障農業用水的轉移：

一是由城市支付管道輸水所需的電費，把部分灌溉用水通過管道輸送到城市；

二是城市支付給農民與預期的農作物收入相等的費用，從而從農民手中購買到水權；

三是工廠向農村投資滴灌等節水設施，節約出的用水供工廠使用。

針對我國農業水資源“農轉非”的現象，參照國外農業用水使用權轉讓補償的措施，提出以下適合我國實際情況的方法建議：

建立節水型激勵機制，包括經濟上的補償獎勵機制，開發農業自我保護的能力。對於完成節水指標的用户給予適當的獎勵，對於沒有完成的用户，給予適當的懲罰。這樣可以促使用户自覺的採用科學的澆灌措施，或者改變種植作物種類，由耗水多的作物改為耗水低的作物，或者採用先進的節水設施，達到水資源的高效利用。

研究結果表明，水價與水資源量之間存在如下關係：，其中Q2為調價後的用水量，Q1為調價前的用水量，P1為原水價，P2為調整後的水價，E為水資源價格彈性係數。根據水資源“農轉非”的實際情況，適當提高工業用水或生活用水的價格，既有可能促使工業和城市部門提高水利用率，儘量減少水資源的浪費，又可利用積累的資金來投資節水農業設施或對水資源

學習國外的經驗，由市政部門或工業部門直接投資節水農業建設，或者投資滴灌等節水設施，或者投資修建管道或輸水渠，從而使農業用水利用率提高，節約下來的水供投資單位使用。但是在此過程應該有標準的程序和制度支持來實施水權的轉移，應該有標準的立法制度來保證向灌溉設施投資以產生充足的水供轉移。