較大的市

《中華人民共和國憲法》第三十條規定　中華人民共和國的行政區域劃分如下：

（一）全國分為省、自治區、直轄市；

（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；

（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。 直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。第八十九條規定，國務院行使批准省、自治區、直轄市的區域劃分，批准自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分的職權。

根據憲法第三十條（二），“市”不是直轄市，而較大的市為“市”的一種建置；根據憲法第八十九條，只有國務院才可以批准“市”的建置和區劃。由於憲法在1954年頒佈時的條文中已經有較大的市的建置，遠比1982年修訂的《地方組織法》和2000年頒佈的《立法法》為早，也就是説憲法中的“較大的市”是指較大的“市”、經國務院批准行政區域劃分為區、縣的“市”。

《中華人民共和國立法法》在2015年修正，刪除原條款“本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在的市和經國務院批准的較大的市”。“較大的市”專指經國務院據《地方組織法》規定在1984年到1993年間已經批准的“較大的市”。

而《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》在2015年的修正，將原條款中的“省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市”修改為“設區的市”。全文再無“較大的市”概念。

“較大的市”制定的地方性法規，必須報經所在省、自治區、直轄市的人大常委會批准後才能施行。但“較大的市”的人民政府規章的制定無需報經批准就可以直接施行。

獲得“較大的市”的地方立法權後，有幾個法律意義：

一是名正言順，由“文件”升格為“法”。

二是可以定規定製的權力增大了。比如，“文件”不能設定行政處罰、行政強制，“法”就可以。“文件”不能設定行政許可，“法”就可以等等。

三是“文件”只能執行“法”，而“法”只要不牴觸上位法就可以創設法律制度等等。

“較大的市”是一個法律概念，是為了解決地級市立法權而創設的。一旦獲得“較大的市”地位，就擁有了地方性法規和地方政府規章的立法權。國務院共四次審批了共19個“較大的市”。其中，重慶因升格為直轄市而不再是“較大的市”。國內實際存在的經批准的“較大的市”只有18個。

吉林省吉林市(19張)

與改革開放後經濟體制改革為突破口的簡政放權改革相配套，地方立法權的主體逐步由原先的省級人大及其常委會與政府擴大到部分省轄市，“較大的市”正是這類省轄市的概稱。《地方組織法》的歷次修訂以及《立法法》的出台，是這類地方立法權主體變遷的標誌性事件，這個過程大致經歷了這樣四個階段：

《地方組織法》在1982年的修改對“較大的市”的地方立法權作了開創性的兩項規定：

一是賦予較大的市的人大常委會關於地方性法規的擬定權；

二是賦予了較大的市的人民政府規章制定權。

與現行的相關規定比較，前一項修改的不同或侷限之處在於：一方面，作為常設機構的較大的市的人大常委會被賦予了地方性法規的有限制定權，而較大的市的人大未被賦予該項權力；另一方面，被賦予的制定權是有限的，僅僅是“擬訂本市需要的地方性法規草案”，並需要“提請省、自治區的人民代表大會常務委員會審議制定”。由此可見，當時較大的市的人大常委會所享有的地方性法規擬定權，來源於省級人大常委會之地方性法規制定權的分流，其本身尚不是完整意義上的地方立法權主體。儘管如此，“較大的市”已經開始登上地方立法權的舞台，國務院也在兩年後作出積極的反映，發佈了《國務院關於批准唐山等市為“較大的市”的通知》（國發[1984]76號文件），首次批准了13個市為“較大的市”。

《地方組織法》第一次修改後，“較大的市”的立法權問題，進一步的探索與發展，構成該法其後兩次修改的要點之一。1986年的第二次修改，改進了前次修改的兩個侷限，基本上奠定了“較大的市”的地方立法權主體格局：一方面，增加“較大的市的人民代表大會”為地方性法規制定主體，另一方面，較大的市的人大常委會的關於地方性法規草案擬定權升格為制定權，省級人大常委會對前兩者制定的草案的權限是“批准”而不再是“審議制定”。1995年的第三次修改，對1982年修正案所規定的較大的市的人民政府規章制定權，補充了備案程序。在兩次修正案之間，國務院分別於1988年、1992年、1993年先後三次批准6個市“較大的市”的地位。由此，“較大的市”在數量和立法主體類別上均得到增加。

2000年出台的《立法法》體系性地肯定了“較大的市”之地方立法權的規範嘗試與經驗積累。一方面，該法第六十三條、第六十四條、第六十九條、第七十三條、第八十條、第八十九條中對“較大的市”的人大及其常委會與政府之地方立法權的權限、立法事項、批准、公佈、效力、備案等相關事項作出了系統的規定，另一方面，《立法法》以專款（第六十三條第四款）定義，拓展了“較大的市”的外延。

隨着“較大的市”的人大與政府的地方立法權主體地位的確立與穩固，其地方性立法實踐卓有成效地展開着，成為我國立法體系中立法主體最多、立法數量最大的一個羣落；“較大的市”的地位在當地經濟發展中所發揮的作用也日益受到關注。

2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過《關於修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，賦予設區的市地方立法權。刪除第六十三條第四款，地方立法權由“較大的市”修改為“設區的市”。

2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過《關於修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉的決定》，將第七條第二款、第四十三條第二款、第六十條第一款中的“省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市”修改為“設區的市”。

“較大的市”在審批過程中是有標準的，比如，城市規模，人口數量，經濟總量等等。但一直沒有一個公開的量化標準。從這個意義上説，它也就只是作為一個工作標準，而不是法律標準。

改革開放初期，許多地級市的地方需要立法權，為本市爭取更多更大的政策空間。

二十世紀八九十年代，是改革開放的浪潮時代。在這個時代，地方需要建立本地特色的法律制度，也需要更大的政策突破。獲得地方立法權就是一個有效的辦法。

20年來，雖然先後温州、煙台、泉州、佛山、東莞等市提出申報成為“較大的市”，但國務院再沒有批准過新的“較大的市”。為什麼沒有再批准？官方沒有正式解釋。是暫停還是實際上廢止？也沒有正式解釋。但是20年不再批准一個“較大的市”這個事實，曾有學者誤以為這個制度已經暫停，然而2014年立法法修正案將地方立法權賦予282個設區的市。 ^[1] 

一是“較大的市”原來是地級市中的少部分，全國人大常委會2014年08月25日首次審議立法法修正案草案，這是該法頒佈14年以來首次修改。草案提出，設區的市均享有較大的市地方立法權，可就城市建設、市容衞生、環境保護等城市管理事項制定地方性法規。 ^[2] 

二是“較大的市”的標準隨着城市和地方的發展，也需要更加相應的發展，需要固化，需要規範。這些“需要”都在觀察和認識過程之中。

江蘇省人大法制委副主任委員劉克希認為，一方面，中國《中華人民共和國立法法》明確地劃分了中央立法權和地方立法權，屬於中央專屬立法權限的，地方不得染指。另一方面，地方立法的底線是不得與上位法牴觸。如有牴觸，《立法法》是規定了監督糾正機制的。“全國人大也有專門審查機構，市裏立法違反國家法律、省級地方性法規的，有專門程序‘改和撤’。”

温家寶總理曾在2010年政府工作報告中提出要大力推動城鎮化發展，尤其是要加快發展中小城市的發展，“較大的市”應該也能夠為今後的城鎮化建設作出貢獻。“較大的市”不僅可以立法來解決本市的經濟發展問題，也應該利用這項功能制定各種法律法規規範城市管理，建設一個經濟繁榮，管理有效，公平公正的社會體系，成為那些中小城市學習的榜樣。

江海文化研究會副會長黃鶴羣認為，“追求‘較大的市’還要防止‘大城市病’作祟。”如果盲目追求城市規模，一味提高城市化率，將會導致農村空心化，同時給城市帶來交通擁擠、物價上漲、人口密度膨脹等一系列問題。黨的十八大確立發展小城鎮建設、提高城鎮化率，就是引導農民向中心鎮集中，不要都湧到城市裏去，避免出現大城市病。

15個副省級城市中只有大連、青島、寧波3個屬於《立法法》中所定義的“較大的市”的範疇，但在國民經濟和社會發展規劃上，非副省級城市的“較大的市”並沒有副省級市政府擁有的省級政府的權限，然而大部分非副省級城市的“較大的市”其黨委書記都能按慣例進入所在省或自治區的常委班子，獲得副省級的身份。由於被確定為“較大的市”就意味着可以享有地方立法權，進而可以設立地方處罰標準，因此許多發展比較迅速的城市紛紛積極申請。