財政自治

對於財政自治(Financial Autonomy)的認識，國內外學者尚未達成共識，有的認為沒有財政自治，自治就不能得到保障。財政自治在世界許多國家的財政立法和財政實踐中是客觀存在的，在實行財政自治的國家中，對“財政自治”也有二種不同的解釋，而且在實踐中也有二種不同類型的作法。

第一種是地方財政對中央財政而言的財政自治。這種財政自治的類型，被解釋為是在一國憲法和財政法所確定的框架內，地方政府依法自主決定和管理本地區財政事務的制度。這種由地方政府享有的財政自治的權限和自治的程度，主要取決於該國的憲法和財政法的規定。而且在實行憲法審判制度的國家中，財政自治權是憲法審判的一項重要內容。財政自治權限和自治程度由該國憲法和財政法規作出規定，並且與該國經濟資源配置方式、民主政體和其他非經濟因素（如歷史和文化傳統等）密切相關。在西方資本主義國家大多保持着地方政府的自治體制即地方自治（Local Autonomy），在中央與地方財政關係中普遍採用了分税制財政體制，但分税制的內容和與之相應的財政自治權限卻是千差萬別的。當前，在西方發達國家中，有很多國家都保持着這樣一種地方政府的財政自治體制。並且為了明確劃分中央與地方政府的事權，幾乎都採用了分税制。

第二種是實行民族區域自治的地方財政對中央財政而言的財政自治。這種財政自治的類型，可以解釋為在一國憲法和民族區域自治法所確定的框架內，民族自治地方根據本地區少數民族的政治、經濟及文化等的特點，制定財政自治條例，或有關法律的變通及補充規定，並依法組織財政收支，統籌分配財政資金，自主決定和管理本民族自治地方財政事務的制度。

財權分散，財力相對集中。財權分散，是一種明確的分權式的分税制模式，聯邦、州、地方三級政府各司其職，各有自己的税收來源，各為自己的税收立法，當然州與地方税法不得與聯邦税法相牴觸。財力相對集中，是指在三級政府的財政分配格局中，聯邦一級收入佔較大比重。自70年代以來，美國税收收入的劃分基本保持在中央佔6成、地方佔4成的六四開水平上。

財權集中，財力集中。這是一種財權、財力雙集中的分税制模式，不僅税收管理權限集中於中央一級，從税收立法到具體的税收條例、法令均由財政部統一制定，地方政府只能按國家的税收政策與法令執行，而且在税收收入劃分上，中央一般佔到總收入的75%左右，呈現七三開的分配格局。

財權適度分散，財力有效集中。日本在財政體制上的集權或分權程度趨於中性，也就是介於美國模式與法國模式之間。在日本，地方政府根據自治原則，有權決定徵收何種地方税，但是為了防止因税收分權導致地區間的税收失衡，中央政府設立了“課税否決制度”，即允許地方政府在地方税法列舉的税種範圍內，自行決定開徵地方税，但若地方政府的徵税計劃超出了這個範圍，其新開徵税種須經自治大臣批准。所謂財力有效集中，是指中央和地方在收入分配上保持 2/3與1/3之比，而在支出格局上保持1/3與2/3之比，財力的這種轉移通過形式多樣的税收調整制度得以實現，旨在加強中央的宏觀調控能力。

以上三種模式，從中央與地方權限劃分，理論界將他們歸納為地方分權和中央集權兩種類型：

（1）地方分權型

主要在聯邦制和分權制國家，它們的特點是地方政府自主權較大，有相當的獨立性，中央與地方的財政收支劃分比較明確，各自自求平衡，地方政府對中央政府依賴很少。在財力分配上中央財政的收入不佔絕對優勢，有的甚至少於地方財政的收入。根據世界銀行《1988年政府財政統計》，在6個發達的聯邦制國家中，中央財政收入佔全國財政收入比重最低的是加拿大，只有 39．3%；最高的是奧地利和澳大利亞，均佔70%左右。在支出上，這些國家中央對地方的撥款比較少，不佔重要地位。如美國、德國、澳大利亞等即屬此類型。

（2）中央集權型

主要在單一制的發達國家，也稱中央集權制國家。這些國家中央政府的權限較大，在財力分配上，中央財政的集中程度也較高，中央財政收入一般佔全國財政總收入的比重達到70—80%，最高的可達到90%，最低的也佔50%以上。地方雖然有一定的自主權，但其財政收入要在一定程度上依賴於中央財政的補助或撥款。地方財政支出來自中央的補助和撥款佔有相當重要的地位，中央政府通過這種方法來保證它的集中統一領導。屬於這種類型的國家較多，如英國、日本、法國等。應當指出的是，上述理論上的劃分並不是絕對的，原來高度集權的國家和極端分權的國家，逐漸開始了一種尋求二者適當結合的傾向，即過去高度集權的國家，正在逐步走向權力的分散化，如日本、法國。而過去極端分散的國家，則逐步加強了中央政府的權力，如美國和澳大利亞。

法制要完備，這是財政自治的準繩

“自治”源於希臘文，是自治與法律的結合，法律是自治的依據和保障，任何自治的形式、內容、權限以及自治的程度等都離不開憲法和法律的設定。

事權決定財權，各級政府事權劃分應明確，這是財政自治的基礎

如在西方許多國家的憲法條文中都可以找到明確中央與地方財政關係的依據，地方政府的財政權利受到普遍而充分、有效的尊重和保護，非經法定程序中央政府不得隨意變更。

税收體制要合理、完善，這是財政自治的重要條件

以美國為例，在聯邦、州和地方三級財政體制中，各級政府都有其相對獨立的税收體制，有些税目雖然彼此重複，但各級政府徵收的側重點非常明確。

財政體制科學並保持相對穩定，這是財政自治的核心

沒有制度性就談不上規範性和科學性，沒有規範性也就沒有穩定性，科學、穩定的財政體制必須具備現代制度性的要求。

要有一個與宏觀調控適度的中央政府，這是財政自治的根本保障

在國家的財政關係中，中央政府所處的地位直接反映了它的財政能力，而中央的財政能力又與中央權威直接相關，所以在當今世界的絕大多數國家，中央政府的税收遠遠超過地方政府，地方政府的支出都要程度不同地依賴中央政府的撥款或財政轉移支付。

財政自治的類型與一國國家結構形式、政治體制等緊密相關，財政自治範圍和程度的選擇必須符合該國的具體國情。縱觀世界各國財政實踐，財政自治是與地方自治相對應的。在中國，當然不（也不能）實行普遍的地方自治，而只對少數民族聚居的地方實行民族區域自治；此外，1997年7月1日和1999年12月20 日，中國政府已成功地對香港、澳門恢復行使主權，根據香港和澳門基本法的規定：香港特別行政區、澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治的地方行政區域，直轄於中央人民政府。這樣，在中國疆域內，存在有兩種地方自治類型：民族區域自治和高度自治的特別行政區（現在是香港、澳門，今後還有台灣）。自然也就存在着兩種財政自治類型。

香港和澳門基本法規定，香港、澳門迴歸後實行高度自治，按照“一國兩制”的構想繼續實行原有的政治、經濟制度，並明確規定了特區在政治、經濟、文化等方面的自治權，主要包括：行政管理自治權、立法自治權、以及獨立的司法權和終審權；特區行政機關和立法機關由當地人組成；特區保持財政獨立，收入全部用於自身需要，不上繳中央，中央政府不在特區徵税；港幣、澳幣繼續發行、流通；財政、經濟、文化和教育等各方面的政策均由特區政府自行制訂；特區並享有一定的對外事務的管理權。基本法還同時規定，中央所屬各部門以及各省、自治區、直轄市等地方政府均不得干預香港、澳門特別行政區自行管理的事務。

因此，在財政管理方面，特別行政區實行的是高度財政自治，內地財政法律法規不適用於特別行政區，中央政府也不在特別行政區徵税，特區的收入全部用於其自身建設，不上繳中央。具體表現，如在香港特別行政區政府成立前，特區所需預算（籌組香港特別行政區的財政預算時間跨度是1996年12月16日即董建華獲得中央政府任命之日起至1997年6月30日）總開支為1.078億港元，其中7140萬港元由中央政府墊支（其餘3640萬港元由香港政府承擔）， 1997年7月1日後由特區政府撥還。香港特別行政區政府成立後，原由中央政府代管的香港土地基金也很快交還特區政府。由此可見，香港、澳門特別行政區不適用內地的財政體制，它們根據各自的基本法實行獨立的財政和税收制度即高度自治。這種“一國兩制”的情況使得中國的財政體制和中央與地方關係所包含的內容更為豐富，也為中國財政體制和中央與地方關係的整體發展提供了內在的參照和借鑑。