財政管理體制

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根據國家各級政權的職責範圍劃分各級預算收支範圍和管理權限，並規定收支劃分的方法。預算管理體制是財政管理體制的核心。由於國家預算集中了國家的主要財力，是國家有計劃地組織財政分配的基本形式，通常也把預算管理體制稱為財政管理體制。

規定預算外資金（見預算）的收支範圍和管理權限。預算外資金在性質上屬於財政資金，但不納入國家預算管理而由各地方、各部門、各企業、事業單位自收自支、自行管理。

規定各級政權機關在税收管理上的職責和權限。税收是國家最重要的財政收入。在各級政權組織之間，不僅對税種及税收的減免權有明確的劃分，而且對税收稽徵管理的職權也有具體的規定。

規定國家行政機關和事業單位為完成其工作任務和事業計劃所具有的經費支配權限和責任，經費開支的範圍和管理形式，以及在完成任務和計劃後對經費節餘可以分享的權利。

規定在使用國家投資過程中，國家與建設單位（包括新建、改建、擴建和更新改造的單位）及其職工之間各自的職責和全面完成國家任務後應得的利益。固定資產投資中涉及專業銀行信用管理體制和建設單位本身的財務活動，不屬於財政管理體制的範圍。

規定國營企業再生產過程中國家與企業、職工之間在資金管理、成本管理、企業收入分配和使用等方面的責任、權限和利益。資金（包括企業固定資金和企業流動資金）和積累的分配是財政管理體制直接處理的。涉及企業與銀行以及企業內部關係的，則分別屬於銀行信用管理體制和企業本身的財務活動。

中國的財政管理體制經歷了由高度集中的統一收支管理體制逐步轉向中央統一領導、分級管理體制的過程。不同時期的財政管理體制有過各種變化，集中和分散的程度不同，分級管理的形式也不同。在大部分時期內，是同當時政治經濟發展情況和經濟管理體制的要求相適應的。

1978年後,為了加速實行社會主義現代化建設,財政體制進行了一系列的改革，主要是圍繞中央與地方、國家與企業的關係進行，以後者為重點。在中央與地方的財政關係方面，擴大了地方的財權，加強了地方理財的責任心，體現了責、權、利相結合的原則。在國家與企業的財政關係方面,改變國家對企業統得過死的狀況,擴大企業的自主權，先後試行了企業基金辦法、各種形式的利潤留成辦法和盈虧包乾辦法。其後，在總結經驗的基礎上，把企業上繳利潤的制度逐步改為向企業徵收所得税，企業納税後的利潤歸企業自行支配使用（見國營企業利潤分配）。通過徵收所得税，用法律形式把國家與企業的分配關係固定下來，既保證了國家財政收入的穩定增長,又進一步發揮了税收調節經濟的槓桿作用,從而有利於建立和健全企業內部的經濟責任制，落實擴大企業自主權的各項措施，充分發揮企業和職工的積極性。在固定資產投資管理體制方面，把財政無償撥款供應基本建設資金改為通過建設銀行有息貸款,定期償還,並推行投資包乾制,明確建設單位和施工單位的經濟責任,進一步調動其完成國家計劃投資的積極性。對行政、事業單位的經費也開始推行包乾使用、節餘分成的辦法，促使其在完成規定任務的前提下努力節省經費開支。

財政管理體制的實質是正確處理國家在財政資金分配上的集權與分權問題。國家的各項職能是由各級政府共同承擔的，為了保證各級政府完成一定的政治經濟任務，就必須在中央與地方政府、地方各級政府之間，明確劃分各自的財政收支範圍、財政資金支配權和財政管理權。一般地説，各級政府有什麼樣的行政權力（事權），就應當有相應的財權，以便從財力上保證各級政府實現其職能。

在整個國民經濟管理體制中，財政管理體制佔有重要的地位，因為各項經濟事業的發展都要有財力、物力的支持。正因為如此，財政管理體制必須適應經濟管理體制的要求。由於財政管理體制屬於上層建築，它反映社會主義經濟基礎並由其決定。因此，財政管理體制要為社會主義經濟基礎和生產力的發展服務，並要適應國民經濟發展的要求。

主要有：①統一領導、分級管理。在國家統一的財政方針政策、財政制度和財政計劃之下，各地區、各部門、各企業、各單位應有相應的自主權和機動權。國家預算直接支配的財力在國民收入中應占合理的比重，中央支配的財力在國家財政收入中應占較大的比重，以保證國家重點建設、智力投資、國防戰備等需要，以及在各地區、各部門之間進行必要調劑資金的需要。②宏觀控制與微觀搞活相結合。財政體制必須有利於有計劃地分配,保持財政平衡,以保證國民經濟有計劃按比例地發展。同時，通過税收、財政補貼、財政支出包乾等財政槓桿調整各方面的經濟利益，促使各單位和勞動者從切身利益上關心國家計劃的完成。

(一)、實行統一領導，分級財政符合我國的國情：

第一，我國在政治上是一個統一的社會主義國家。

第二，財政管理體制必須適應我國政權體制的要求。一級政府有一級施政範圍、就必須相應地建立一級財政。

第三，我國要建立以社會主義公有制為主體的市場經濟，同樣需要計劃，財政必須有計劃地籌集和分配資金。

第四，我國幅員遼闊，各地的經濟基礎和自然條件相差懸殊。

在財政管理體制中，統一領導與分級財政，就是中央集權和地方分權的關係問題。集權與分權，是一對矛盾。這種矛盾只能是根據生產發展的要求和客觀情況的變化。一般地説，凡是關係國家全局的管理權限一定要集中到中央，不能任意分散，以保證中央的統一領導；凡是需要由地方因地制宜的管理權限，一定要放給地方，中央不能統得過死，以充分調動地方的積極性。

二、財政管理體制必須與國家政權結構和國家經濟管理體制相適應的原則

首先，財政管理體制必須確定分幾級管理，財政的分級管理必須與我國的國家政權結構和行政區劃相一致。因為一級政權及相應的行政管理機構承擔着它們職權範圍內的經濟和社會文教等方面事業的權力和責任，必須賦予相應的管理財政收支的權力和財力；才能保證其職能的實現。

其次，財政管理體制既然是整個國民經濟管理體制的一個重要組成部分，那麼財政管理體制就必須隨着國民經濟管理體制的發展變化而變化。因為：

第一，國民經濟管理體制的變革都牽涉到財力和財權的分配問題，如企業改革、價格改革等，都和財力的分配分不開，也要求財政管理體制加以相應變革。

第二，財政問題直接關係到各地方、各部門、各企事業單位和廣大羣眾的經濟利益，必須隨着國民經濟管理體制的變革而相應地調整財政管理體制，從而相應地調節經濟利益關係，才有利於調動各方面的積極性。

財權與事權要統一，就是説各級政府有什麼樣的職權、什麼樣的辦事的事權，就要有相應的財權。

要實現財權與事權的統一，就必須要有權與責的結合。權與責相結合反映在財政體制上，就是要使各級財政都有各自的收入來源和支出範圍，並且要把財政支出同財政收入儘量掛起鈎來。只有權與責結合了，才能切實保證財權與事權的統一。

自建國以來，我國財政管理體制經歷過多次變動，總的趨勢是根據“統一領導，分級管理”的原則，由高度集中的管理體制逐步過渡到實行各種形式的在中央統一領導下的分級管理的體制。儘管分級管理的形式有許多種，集中和分散的程度有所不同，但總的説來，各個時期實行的財政管理體制多數是同當時的政治經濟形勢及其發展變化的需要相適應的。

新中國成立後，面臨着生產停頓、職工失業、通貨膨脹等殘破不堪的經濟局面，只能實行高度集中的財政管理體制。高度集中的財政管理體制，是把國家收入和支出的支配權集中在中央，即“統收統支”制度。

我國從恢復國民經濟開始轉向有計劃進行大規模的經濟建設，與國民經濟發展變化相適應，財政下放了權限，實行中央、省（市）和縣（市）三級財政。把地方收人劃分為：地方固定收入、固定比例分成收入和調劑收入，支出大體上按照企業、事業和行政單位的隸屬關係，劃分各級財政支出範圍。

這一時期，經濟管理體制作了較大的改革，中心是擴大地方的權限。財政管理體制也相應作了重大的改革，即中央企業下放給地方，收入歸地方，支出也相應地下放，實行以收定支，確定收支比例、五年不變，但只執行了一年，而後改“總額分成、一年一變”的做法。

1961年中央實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針。與國民經濟調整相適應，財政管理體制作了必要的改進，主要採取集中財政，加強財政管理，強調“全國一盤棋”、上下一本賬。

國家的經濟管理、財政管理處於半計劃、半無政府狀態。1971年開始實行企業下放，財政收支實行大包乾。企業大幅度下放後，中央各部幾乎沒有直屬企業，而地方又沒辦法把這些大企業管好。

從1980年起，實行“劃分收支、分級包乾”（“分灶吃飯”）的財政體制。

這個體制的主要內容是：按照經濟管理體制規定的隸屬關係，明確劃分中央和地方財政的收支範圍，中央所屬企業的收入、關税收入和中央其他收入作為中央財政的固定收入；中央的基本建設投資、中央企業的流動資金、國防費、中央級的事業費等由中央支出；地方所屬企業的收入、鹽税、工商所得税和地方其他收入作為地方財政的固定收入；地方的基本建設投資、地方企業流動資金、地方各項事業費及行政費等，由地方財政支出。後來，把“劃分收支、分級包乾”的辦法，逐步改為“總額分成、比例包乾”，的辦法。

“劃分收支、分級包乾”的財政體制有以下幾個特點：

（1）由過去全國“一灶吃飯”，改變為“分灶吃飯”，地方財政收支的平衡也由過去中央一家平衡，改變為各地自求平衡。

（2）各項財政支出，不再由中央歸口下達。

（3）包乾比例和補助數額改為一定五年不變。由於做到了財權、事權統一，收支掛鈎，所以“分灶吃飯”更好地調動了地方的積極性。但是在執行中也存在一些問題：中央財政的負擔較重，收支難以平衡，沒有充分考慮到在中央與地方財力分配上中央要有適當的集中。財政體制改革與經濟體制改革沒有同步進行，而是先行一步。實行“劃分收支、分級包乾”的辦法後，一些地方為了爭取財源盲目建設，從而影響了整個國民經濟效益。

（1）大部分地區實行“劃分税種、核定收支、分級包乾”的財政體制，基本上按照利改税第二步改革以後的税種設置，按隸屬關係劃分中央財政收支和地方財政收支，根據地方的收支基數，計算確定地方新的收入分成比例和上解、補助數額，一定五年不變。

（2）福建、廣東兩省實行“大包乾”的體制。國務院決定從1980年起，福建省實行“劃分收支、定額補助、五年不變”；在廣東省實行“劃分收支、定額上交、五年不變”的體制。

（3）在財政收支方面，除中央直屬企業、事業單位的收支和關税劃歸中央外，其餘收支均由地方管理。“劃分税種、核定收支、分級包乾”的財政管理體制調動了地方的積極性，但也存在一些問題，主要是收入較多、上交比例大的地區組織收入的積極性不高，個別地區甚至出現收入下降的情況。因此，從1988年起，國務院對收入上交較多的13個省、市，實行“財政包乾、一定三年不變”的辦法，以便進一步調動這些地方的積極性。

改革開放後，我國的財政管理體制也進行了相應的改革，1993年12月15日，國務院發佈《關於實行分税制財政管理體制的決定》，從1994年開始，我國實行分税制財政管理體制。