行政補償

我國是一個歷史悠久的大國，但是封建統治時間很長，君權本位思想根源很深，也很典型。“國家責任”直到民主革命之後才出現。我國人民司法制度中有關行政補償的條款最早出現在1944年1月頒佈的《陝甘寧邊區地權條例》。該條例規定：“由於建築國防工事，興修交通道路，進行改良市政工作以及舉辦其他公共利益為目的而經邊區政府批准的事業，政府得租用、徵用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地。”其中顯然含有行政補償的內容。

建國以後，行政補償制度得到了初步的發展。1950年11月政務院公佈的《城市郊區土地改革條例》第14條明確規定：“國家為市政建設和其他需要徵用私人所有的農業土地時，須給予適當代價，或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農民亦給以適當的安置，並對其他該項土地上的生產、投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償。”該條例確立了公平合理的補償原則，並對補償的方式、彌補損失的範圍做了初步規定，體現了剛剛成立的人民政權對農民合法權益的保護。1953年11月政務院頒佈的《關於國家徵用土地辦法》又對補償的標準和程序做了具體規定，與此同時，地方人民政府又依法就營建鐵路、礦山、荒山造林、墾殖、興建水利工程等建設中徵用農業用地，將荒山、林地收歸國有，以及房屋拆遷的補償和生產、生活的安置辦法等做了規定。1962年9月中共中央制定的《農村人民公社工作條例修正草案》中進一步強調必須嚴格執行徵調勞動力、生產資料和其他物資以及徵用民用房屋的補償制度。“文革”期間，法制建設遭到破壞，行政補償制度的發展也被擱淺。

十一屆三中全會以後，隨着改革開放政策的推行，我國實現了經濟的復甦和發展，法制建設也提上了日程，行政補償制度得以快速發展。20世紀80年代初頒佈的《森林法》 ^[1]  《草原法》 ^[2]  《漁業法》 ^[3]  和《土地管理法》等確定了土地、林地、草原、水面、灘塗的使用權及在各自領域的補償問題，1986年《礦產資源法》規定了關於關閉和遷移集體礦山企業的補償問題，《外資企業法》對國有化和徵收的補償做了規定。1988年《水法》《野生動物保護法》《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》以及1989年《戒嚴法》等都對有關範圍的行政補償做了原則性的規定。在這一階段，立法速度比較快，行政補償制度迅速恢復並有所發展。補償的範圍有所拓展，除土地、房屋的徵收徵用補償外，還涉及到環境污染、資源管理、許可撤回、執行治安職務等方面。但是由於受經濟發展和思想認識的限制，補償的範圍還不夠廣。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防條例》、1989年頒佈的《城市規劃法》《傳染病防治法》和《行政訴訟法》等都沒有相應的行政補償條款。

鄧小平視察南方談話以後，我國進入了建設社會主義市場經濟的新時期，法制建設也躍上了新的台階。法律意識、權利意識日益增強，立法速度不斷加快，觀念不斷更新，新頒佈的法律法規關於行政補償制度條款規定越來越詳細。1992年《礦山安全法》、1993年《水生野生動物保護實施條例》《長江三峽工程建設移民條例》都規定了行政補償制度。此外，1994年《城市房地產開發法》、1995年《固體廢物污染環境防治法》《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》《環境噪聲污染防治法》、1997年《公路法》《防洪法》《國防法》、1998年《消防法》《森林法》《土地管理法》（修訂）、2000年的《種子法》《外資企業法》、2001年的《海域使用管理法》《防沙治沙法》、2002年的《農村土地承包法》《水法》《文物保護法》《草原法》《農業法》等都對行政補償做了相關規定。同時，一些地方性法規也對行政補償做了更具體的規定，如1993年《黑龍江省城市建設動遷管理條例》《陝西省城市房屋拆遷管理辦法》等。這一階段的特點是：立法速度明顯加快，補償制度內容日益豐富，如1998年《土地管理法》共有九個條款涉及土地徵用補償問題，對土地徵收徵用的審批程序和補償標準做了較詳細的規定；補償範圍更加廣泛，新頒佈的法律凡是其調整領域中會涉及補償情況的，都對補償問題做了規定，補償範圍擴展到消防、國防、防洪、房地產開發等領域。

特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒佈確立了信賴利益保護原則，其第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者准予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”2004年修正的《中華人民共和國憲法》第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償。”這兩部法律的頒佈對我國健全和完善行政補償制度都具有里程碑式的時代意義。總之，從這些法律、法規來看，我國已在較為廣泛的領域建立了行政補償制度。

據不完全統計，截至2004年7月31日止，我國已經制定了459部法律、982部行政法規、32761部規章，其中涉及行政補償至今仍有效的法律規定就有40多部、行政法規150多部、地方性法規160多部、規章140多部。

從這些法律法規和規章對行政補償的具體規定來看，關於行政補償的主體，主要有以下幾種情況：

第一，法律並不明確規定補償主體。如《草原法》第三十九條規定：因建設使用國家所有的草原的，應當依照國務院有關規定對草原承包經營者給予補償。

第二，有的法律規定國家為補償的主體。如《農業法》第七十一條規定：國家依法徵用農民集體所有的土地，應當保護農民和農村集體經濟組織的合法權益，依法給予農民和農村集體經濟組織徵地補償。

第三，有的法律規定具體單位（包括行政機關和企事業組織）是補償主體，由誰補償比較明確。如《人民防空法》第二十八條規定：任何組織或者個人不得擅自拆除本法第21條規定的人民防空工程；確需拆除的，必須報經人民防空主管部門批准，並由拆除單位負責補建或者補償。又如，《文物保護法》第四十三條規定：依法調撥、交換、借用國有館藏文物，取得文物的文物收藏單位可以對提供文物的文物收藏單位給予合理補償。再如，《土地管理法》第三十四條規定：使用其他單位使用的國有土地，原使用單位受到損失的，建設單位應當給予適當補償。《防沙治沙法》第三十五條規定：因保護生態的特殊要求，將治理後的土地批准劃為自然保護區或者沙化土地封禁保護區的，批准機關應當給予治理者合理的經濟補償。

關於行政補償的範圍和標準，有的規定包括人身損害補償，有的不包括，如《國防法》第五十五條規定：公民和組織因國防建設和軍事活動在經濟上受到直接損失的，可以依照國家有關規定取得補償。而《人民警察法》第三十四條規定：公民和組織因協助人民警察執行職務，造成人身傷亡或者財產損失的，應當按照國家有關規定給予撫卹或者補償。有的規定只補償直接經濟損失，有的沒有明確規定，如《水法》第三十五條規定：從事工程建設，佔用農業灌溉水源、灌排工程設施，或者對原有灌溉用水、供水水源有不利影響的，建設單位應當採取相應的補救措施；造成損失的，依法給予補償。《國防法》第四十八條規定：縣級以上人民政府對被徵用者因徵用所造成的直接經濟損失，按照國家有關規定給予適當補償。

關於行政補償的原則，也有多種規定。

第一，規定適當補償原則。如《防洪法》第四十五條第二款規定：“調用的物資、設備、交通運輸工具等，在汛期結束後應當及時歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照國務院有關規定給予適當補償或者作其他處理。”

第二，規定合理補償原則。如《礦產資源法》第三十六條規定：“國務院和國務院有關主管部門批准開辦的礦山企業礦區範圍內已有的集體礦山企業，應當關閉或者到指定的其他地點開採，由礦山建設單位給予合理的補償。”

第三，相應補償原則。如《海域使用管理法》第三十條規定：“因公共利益或者國家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用權。依照前款規定在海域使用權期滿前提前收回海域使用權的，對海域使用權人應當給予相應的補償。”

第四，一定補償原則。如《民族區域自治法》第六十六條第一款規定：“國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，應當照顧民族自治地方的利益，做出有利於民族自治地方經濟建設的安排，照顧當地少數民族的生產和生活。國家採取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。”

關於行政補償的具體程序，主要有如下情況：

第一，規定由補償單位主動給予補償。如《歸僑僑眷權益保護法》第十三條第二款規定：“依法徵用、拆遷歸僑、僑眷私有房屋的，建設單位應當按照國家有關規定給予合理補償和妥善安置。”

第二，規定依申請補償。如《水生野生動物保護實施條例》第十條規定：“因保護國家重點保護的和地方重點保護的水生野生動物受到損失的，可以向當地人民政府漁業行政主管部門提出補償要求。經調查屬實並確實需要補償的，由當地人民政府按照省、自治區、直轄市人民政府有關規定給予補償。”

第三，規定了較為細緻的協商補償程序。如《土地管理法實施條例（1998）》第二十五條規定：“徵用土地方案經依法批准後，由被徵用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，並將批准徵地機關、批准文號、徵用土地的用途、範圍、面積以及徵地補償標準、農業人員安置辦法和辦理徵地補償的期限等，在被徵用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被徵用土地的所有權人，使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理徵地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批准的徵用土地方案，會同有關部門擬訂徵地補償、安置方案，在被徵用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被徵用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。徵地補償、安置方案報市、縣人民政府批准後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。”

關於行政補償的監督（主要是對行政補償資金的管理和監督）程序，大多是概括規定依法追究法律責任。如《水法》第七十三條規定：侵佔、盜竊或者搶奪防汛物資、防洪排澇、農田水利、水文監測和測量以及其他水工程設備和器材，貪污或者挪用國家救災、搶險、防汛、移民安置和補償及其他水利建設款物，構成犯罪的，依照刑法的有關規定追究刑事責任。《農村土地承包法》第五十九條規定：違反土地管理法規，非法徵用、佔用土地或者貪污、挪用土地徵用補償費用，構成犯罪的，依法追究刑事責任；造成他人損失的，應當承擔損害賠償等責任。《石油地震勘探損失補償規定》第二十四條規定：違反第四條規定，截留、回扣補償費用的單位和個人，由監察部門責令其退回被截留、回扣的補償費用，並可予以行政處罰。《城市房屋拆遷管理條例》第二十條規定：拆遷人實施房屋拆遷的補償安置資金應當全部用於房屋拆遷的補償安置，不得挪作他用。縣級以上地方人民政府房屋拆遷管理部門應當加強對拆遷補償安置資金使用的監督。

關於行政補償的救濟程序（包括行政救濟和司法救濟），有些法規對此做了比較詳細的規定。比如，《土地管理法實施條例（1998）》第二十五條規定：對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批准徵用土地的人民政府裁決。徵地補償、安置爭議不影響徵用土地方案的實施。徵用土地的各項費用應當自徵地補償、安置方案批准之日起三個月內全額支付。《城市房屋拆遷管理條例》第十五條規定：“拆遷補償安置協議訂立後，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執行。”第十六條規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內做出。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起三個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、週轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。”此外，對行政補償的救濟，行政調解、行政複議、行政訴訟也是重要的救濟渠道。如《最高人民法院關於受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批覆》曾規定：“公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機關依職權做出的有關房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為行政案件受理。拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議後，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。”

現行行政補償規定涉及面廣、數量多，比較具體。這是主要特徵。現有的行政補償制度已涉及眾多領域，如國防、公共安全、環境資源保護、協助公務、徵地、拆遷等方方面面。制度性規定比較具體，面也廣，分佈於490多部法律法規和規章中。此外，還有大量文件也涉及行政補償的問題。

發展變化快，反映鮮明的時代特徵。十一屆三中全會以後，行政補償制度的發展變化很快，反映着鮮明的時代特徵。1984年《消防條例》中只有“徵用”“協助消防”等語，卻無行政補償之規定，1998年《消防法》中做出了規定。1990年的《鐵路法》只在第三十六條第六款中隱含行政補償規定，而1997年《公路法》中第三十一、四十、四十五、四十八、六十七條等五個條款中涉及行政補償規定。特別值得一提的是，2003年《行政許可法》的頒佈確立了信賴利益保護原則，規定了行政機關因依法撤回生效許可應予補償的制度。2004年修正的《中華人民共和國憲法》第十三條關於國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償的規定，對我國健全和完善行政補償制度具有里程碑式的時代意義。

行政補償制度建設已納入法治政府框架。為貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神，堅持執政為民，全面推進依法行政，建設法治政府，國務院制定了《全面推進依法行政實施綱要》。《綱要》明確提出了依法行政要誠實守信的基本要求即：行政機關公佈的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由並經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，並對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。同時還強調：“完善並嚴格執行行政賠償和補償制度。”“要建立健全行政補償制度。”這充分説明，行政補償制度的建立和健全已經納入了建設法治政府的框架內，建立健全行政補償制度將是我國政府未來十年內全面推進依法行政的重要任務之一，也是建設法治政府的重要內容之一。