行政督察區

1932年，汪精衞執掌的國民政府行政院公佈《行政督察專員暫行條例》，蔣介石控制的“豫鄂皖三省剿總”公佈《剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例》。通過這兩個條例，國民政府建立了省與縣之間的行政督察專員制度（本文稱這種政治舉措為“一制兩例”）。1936年，這兩個條例被行政院頒行的《行政督察專員公署組織暫行條例》所取代。這種行政督察專員制度，以及對於當時的地方行政、軍事、財政運作，對於後來中國共產黨在抗戰時期、解放戰爭時期乃至中華人民共和國時期相關制度的建立和運作，都有重大影響。國民政府行政督察專員的“一制兩例”、從分到合，雖然僅僅持續4年多，其歷史內涵卻頗為豐富。 ^[2] 

中國自秦代以來的地方行政體制發展，大致經歷了從郡、縣二級制走向州、郡、縣（省、府、縣）三級制的過程。每當行政運作因政區幅員大小、機構層次繁簡而出現障礙時，多以派出行政督察機構的方式來解決。漢代的刺史、唐代的“道”、宋代的“路”、明代的總督、巡撫，以及明清時期介於省與府（州）之間的“道”，均屬於這類機構。一般來説，這種派出性機構最初只構成一個非正式的行政層級（被後人稱為“虛級”），但最終往往演變為“實級”。民國初年，袁世凱政府廢除了清代的省—道—府—縣的虛四級地方政制，實行省—道—縣實三級制。由於它削弱了割據軍閥的權力，道尹往往被架空，道“並未真正起到行政區劃的作用”。1924年，主張地方與中央“均權”的孫中山在《建國大綱》中提出中國地方政制應實行“省—縣二級制”，南京國民政府建立後，遵奉“總理遺教”將其寫入1931年6月頒行的《中華民國訓政時期約法》。 ^[2] 

然而，“省—縣二級制”在運作中很快就出現了傳統性難題，即省級政區轄縣數量多，行政不便，也不利於“剿共”的推進。在這種背景下，國民政府推出了行政督察專員制度，於1932年公佈了上文提及的兩個“條例”。這兩個“條例”在一些方面存在重要差異，然而在頒行後的4年時間內卻並立而存。 ^[2] 

對於這兩個“條例”，有學者注意到了它們在專員職權、地位和辦事機構等方面存在不同，指出“一制兩例”的現象系蔣介石、汪精衞爭鬥所致。然而，差異的背後究竟藴含着何種深層意義，它們為何能並立而存，在並存過程中影響力如何消長，以及最終如何走向統一，這些問題迄今尚未受到應有的關注。 ^[2] 

1932年8月6日，國民政府行政院公佈了《行政督察專員暫行條例》（以下稱“行政院條例”），豫鄂皖三省“剿匪”總司令部公佈了《剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例》（以下稱“剿總條例”），規定在各省設行政督察專員以輔助省政府行政。這兩個條例都強調這一制度的“臨時”“暫行”性質，規定行政督察專員的任用方式與常設行政主官不同，前者為“遴派”“委派”，後者稱“任用”；前者使用的印信為木質長方形關防，後者使用正方形銅質印信。清代常設性“額缺官”使用正方形印信，臨時性“差委官”使用長方形關防，民國政府沿用了這一制度。然而，這兩個“條例”在專員設立的時空範圍、派任機關、組織員額、職權和督察方式等方面卻完全不同。 ^[2] 

首先，關於行政督察專員設置的時空範圍，兩個條例的規定明顯不同。據“行政院條例”，行政督察專員的設立具有時間方面的臨時性和地域方面的特殊性。它規定：“省政府在離省會過遠地方，因有特種事件發生（如剿匪、清鄉等等），得指定某某等縣為特種區域，臨時設置督察專員……輔助省政府督察該特種區域地方行政。”其名稱也與這些特定縣份掛鈎，稱“某某省某某等縣行政督察專員”；行政督察專員“於某項特種事件辦理完竣時，即撤廢之”。反觀“剿總條例”，則沒有這種關於時空限制的規定，相反，蔣介石在有關呈文中強調，行政督察專員必須普遍設立，“酌劃一省為若干區，各設行政督察專員公署”，“不能謂有匪之區或邊遠之區可設專員，無匪之區或近省之區則可置而不顧”，因為就“吏治腐敗、民生凋敝之亟須整飭”而言，所有的地方都無二致。 ^[2] 

其次，關於行政督察專員的委派機關和地位、待遇，兩個條例的規定也明顯不同。“行政院條例”規定行政督察專員由省政府在“各縣縣長中指定一人兼任”；而“剿總條例”則規定，行政督察專員由“剿總”委派，簡任待遇。對於“剿總條例”的這一制度設計，蔣介石解釋説：“對於行政督察專員必須隆重其體制，予以簡任之待遇，授以監督區內各縣縣長之大權，故其人決不能就區內現任縣長擇其一提升加委，致為原與同官同職之縣長所輕。”兩個條例都有行政督察專員與轄區內縣長互兼的規定，但究其實卻大不一樣。“行政院條例”規定以縣長兼專員，縣長是其本職；“剿總條例”規定專員由“剿總”委派而兼住在地縣長，專員是其本職。這種不同在薪俸上得到了體現。國民政府時期的縣長屬於薦任官，行政督察專員以縣長兼任，“仍支縣長原俸”，官俸從220元起敍，最高可敍至370元；而由“剿總”自上委派的專員享受簡任官待遇，職階與省政府廳長相同，官俸從400元起敍，最高可敍至520元。 ^[2] 

兩個條例對於行政督察專員制度的設計，更重要的不同在於專員的職權。有人指出，“暫行條例，規定專員權限較小，軍事區條例則甚大”。 ^[2] 

對於行政督察專員職權的總體定位，兩個條例一為“督察”，一為“綜理”，這具有“綱”的意義。上文述及，按照“行政院條例”的規定，行政督察專員的設置具有臨時性和非普遍性，只是在某些“特種事件”發生時“輔助省政府督察該特種區域地方行政”，也就是説，它沒有常設行政官員那種直接的行政權，只是對地方行政履行“督察”職能。而“剿總條例”的規定卻不同，它規定須在各省劃分區域普設、常設“行政督察專員公署”，在“三省剿總”和各省政府的“指揮監督”下“綜理轄區內各縣市行政及剿匪清鄉事宜”。在當時國民政府的制度話語系統中，“綜理”一詞總是用於對各“實級”政府常設行政機構（或行政主官）職權的整體定位，如省府職權是“綜理全省政務”，縣府職權是“綜理全縣政務”。因此，規定以行政督察專員“綜理轄區內各縣市行政”，實際上賦予了它直接行政（而不是在一旁“督察”）的職權。對於“督察”與“綜理”之間的差異，當時已經有人指出：“‘行政院的’專員之職責，恰如行政督察專員的督察身份……‘行營的’專員之職責，因為用了‘綜理’二字是已衝破了‘督察’的警戒，似覺‘實過其名’。” ^[2] 

由於總體定位不同，兩個條例對於行政督察專員的人事、軍事、財政等各項具體職權的規定也不同。 ^[2] 

在“省—縣二級制”的基本制度下，縣長由省府任用，對此兩個條例均未作改變。不過，在縣長考核方面專員仍可發揮某種重要的影響，它可以將督導、巡視轄縣行政事務的結果上報，使之成為對於縣長的一種考核，並可以開具事由提出獎懲建議。除此之外，“剿總專員”還被賦予更進一步的權力，可以“停止或撤銷”縣長的“違法或失當”命令，這意味着縣長職務的部分終止；它甚至有權在緊急情況下“先行派員代理”縣長，也就是取得了對縣長的臨時任免權。 ^[2] 

在軍事權方面，“行政院條例”只是規定行政督察專員在因維持治安需要時，可以節制調遣本區域內各縣市的警察保衞團；而“剿總條例”則規定，行政督察專員兼任該區的保安司令，“管轄、指揮該區各縣之保安隊、保衞團、水陸公安警察隊及一切武裝自衞之民眾組織”，此外還可在大軍“剿匪”清鄉時，統一指揮正規軍“就近指撥兵力一部”。行政督察專員兼任保安司令後，全區軍民兩政統歸主持，有似前清之兵備道，事權已統一”。在秦以後的歷史中，以督察監察性派出機構兼領軍事，一般會導致它們在行政層級體系中由“虛”轉“實”，正式成為一級行政，如漢末部州“刺史知軍事”、典領郡兵轉為州牧，唐代安史之亂後“道”與方鎮合一，等等。 ^[2] 

在財權方面，由於行政督察專員公署只是上級政府的派出機構，而不是一級行政，因此“沒有本身的財政”，僅由上級政府撥給經費。但兩個條例所規定的經費數額卻相差極大。“剿總專員”兼住在地縣長和本區保安司令，其公署編制為21—25人，經費“除就兼領所在地縣府額定開支外”，還有“省庫加撥或另行補助”，總額月支5250元。“行政院專員”由現有某縣縣長兼任，在“縣政府內附設辦事處”，“於本督察區域流動設置”，定員僅6人，其辦公費由本省開支。“行政院條例”中沒有關於行政督察專員辦事處經費數額的具體規定，但其數額遠少於“剿總專員”是可以肯定的。以最初不執行“剿總條例”的蘇、浙、贛、冀四省為例，1933年蘇省專署經費分三等：1990元、1750元、1500元，浙省專員辦事處經費為1068元，贛省專署經費為2070元，冀省專署經費為1200元，雖多於縣府，但與“剿總專員”相較，大概只相當於後者的1/3至1/2。 ^[2] 

綜上所述，“行政院條例”對於行政督察專員制度的規定，基本符合它作為省政府監察性派出機構的定位，而“剿總條例”則否。後者在頒行時特別聲明它與法定的“省—縣二級”地方政制並不相悖，説“專員所管之職務實如一省中之民政分廳，只系橫面之擴張而非縱體之層迭”，且“屬暫行政制，然按之省、縣自治二級制，固根本不變，即與總理建國大綱之規定，亦依然契合”。然而當時人已經看到，“剿總條例”所規定的“軍事區內的專員制度，有普遍性質，有固定組織，有廣大權力”，儘管“理論上”被認為“是民政分廳一類的東西”，但實際情況卻並非如此；更有人直接指出：“剿總專員”制度無論“如何聲明非三級制，非府制的恢復，雖然印信是一顆關防，但事實上行政督察專員公署卻儼然為地方行政機關，不過非三級制之中級耳”。 ^[2] 

行政督察專員是國民政府1932年創行的一個重要行政制度，而其創行方式，竟然是由兩個機構同時頒佈內容存在重大差異的條例，且允許它們並行4年之久。對於這種“一制兩例”的政治現象，謂之“歷史奇葩”也不為過。那麼，它的歷史背景是什麼？對此，時人和後來的一些研究者都曾給出過自己的解釋。 ^[2] 

有學者認為，國民政府內部的權力鬥爭是“一制兩例”的重要背景。“剿總條例”的頒佈機關是鄂豫皖三省“剿總”，其“背後是蔣介石擔任委員長的國民政府軍事委員會，其意在利用該制的推行，力圖將以蔣介石為首的軍事委員會的權力擴充至更多的省份”；行政院條例的“頒佈機關則是以汪精衞為院長的行政院”，其立意除了避免“使該制不能從根本上破壞孫中山關於地方行政制度實行省、縣兩級制的遺訓”外，還在於要“藉此約束和限制蔣介石及其軍事委員會在各省擴充權力的勢頭”。有學者認為，兩個條例是分別為因應不同區域的政治需要而制定。如民國時期的學者梁禹九就説，“行政院條例”適用於非“剿匪”區的“普通省份”，而“剿總條例”是“就普通省份現行制度斟酌損益，補偏救弊”；甚至蔣介石本人在創制“剿總條例”時也説，“行政院條例”“創制之精神，系就普通各省情形為因應，對於剿匪省區……似尚未能完全顧到”，因此，必須“專就剿匪省份內”的特別情況另外頒行有關行政督察專員公署的“組織條例”。 ^[2] 

侯桂紅認為，上述觀點都從一定角度反映了歷史事實，但忽略了這兩個條例表層矛盾之下更為深層的東西。 ^[2] 

應該承認，蔣介石創制“剿總條例”模式的行政督察專員制度，背後存在藉此擴大自身勢力的打算，承載着“鬥共”、鬥汪、鬥地方的“三合一”功用。其在日後的實際推行也可證明這一點，不管是“有匪、無匪、邊遠、近省”地帶，中央“剿匪”大軍每至一省即在該省推行“剿總條例”，普設專員，由“剿總”或行營委派，高配其編制員額並補貼經費。如1935年1月中央軍“追剿”入貴後，蔣即以婁山關戰敗和堵截紅軍不力為由，將貴州省主席王家烈撤職，由其義兄吳忠信接替。至5月，貴州設立了11個專員，其人選由蔣介石從“贛皖等省擇優調用”；經行營核准，專署編制為71人，經費4668元。同年3月，蔣助劉湘穩固對四川的掌控後，將全川劃為18個專員區，由“豫皖鄂三省調任”了3名專員，專署經費定為5250元。針對這類情況，蔣廷黻曾指出：“中央政府的政治力量正隨軍事的進展而擴展，剿共事實上等於變相的統一。”陳公博也曾議論道，蔣對於“剿匪區”的政治經營擴張了自己的勢力，擠壓了汪精衞控制的行政院的權力：蔣“以剿匪為名，請求中央把剿匪區域都劃給行營，無論軍事、財政、司法，以及地方行政，一概由行營辦理，因此行政院更是花落空庭，草長深院了”，“行政院簡直是委員長行營的秘書處，不，秘書處也夠不上，是秘書處中一個尋常的文書股罷”。 ^[2] 

然而，如果認為行政督察專員“一制兩例”的主要背景在於蔣介石與汪精衞之間的權力爭奪，則忽視了更重要的東西。 ^[2] 

從時間上看，“剿總條例”和“行政院條例”都起源於1932年蔣介石出任軍事委員會委員長和汪精衞出任行政院院長之前。時人都知道，“剿總專員”制“實為黨政委員會分會所孕育”，或説“實是黨政委員會分會演進而來的”。第二次“圍剿”期間，陸海空軍總司令部南昌行營為收“黨政軍三方統籌並辦之效果”，設立黨、政、軍三權合一的黨政委員會，其下設分會，把中共中央根據地所在的江西省43個縣劃為9個分會。1931年6月《陸海空軍總司令行營黨政委員會分會組織條例》規定，黨政委員會分會設委員長，“秉承黨政委員會之命令，綜理本區各縣之黨務政務”，“兼領分會所在地之縣長”；“各分會管區內各縣之保安隊及保衞團，概歸分會委員長節制指揮”；“各分會經費，以所領縣政府之經費充之，如有不足……另行省庫加撥，或暫由行營補助”。“區分會”這種明顯具有集權色彩的制度，被認為“功效頗著”，所以建立行政督察專員制度時“一切均效仿之”，諸如“綜理”行政、以專員兼縣長、政軍一體化、雙份經費、普遍設立等做法均作為成功經驗被“剿總條例”所沿襲。親歷前後兩制並曾任分會委員長的江西萬載縣縣長鍾竟成説：“行政督察專員兼保安司令幾完全與區分會之職權相同。”再看“行政院條例”，它的設計主導者並非行政院院長汪精衞，而是內政部部長黃紹竑。黃於中原大戰後離桂，受汪延請出任內政部長。內政部設計專員制時，黃借鑑了自己主桂期間推行的“行政督察委員制”。黃主桂期間，考慮以省府直接管轄全省90餘縣，力有不及，於1927年10月至1929年2月間採用民政廳長粟威的策劃，在距離省會較遠的桂林、柳江、田南、鎮南四地設“行政督察委員”，“監督考察邊遠地區各縣行政”，這比蔣在贛創設黨政委員會分會制還要早3年多。 ^[2] 

究其實，行政督察專員制度創行的最重要背景，乃是國民政府地方政制“省—縣二級制”的運作出了問題。清代實行省—府（直隸州）—縣（州）三級地方政制，且在省與府之間設置虛級的分巡道；入民國後，北京政府改行省—道—縣三級制。至國民政府時期，制約地方政制形式的交通、通訊條件並沒有根本性的改良，而地方政制仍循“曹錕憲法”實行“省—縣二級制”，必然會同歷史上的所有二級地方政制一樣，面臨一級行政所轄二級行政單位數目過多而難於治理的問題。對此蔣介石指出：“我國省區，大都地域遼闊，交通不便，所轄縣治，多者逾百，少亦六十以上，遂使省與縣之間，上下遠隔，秉承督察，兩俱難周。以故省政府動有鞭長莫及、呼應不靈之苦。而出任縣長者，輒存陽奉陰違、矇蔽取巧之心。”江西省政府主席熊式輝談到：江西“幅員遼闊”，轄81個縣，“除少數縣份距省較近外，餘皆山澤綿亙，交通不便”，“凡一省令，動須經旬閲月，始克到達，而各縣則以距省窵遠，耳目難周，對於應辦事項，往往出於因循，或涉於苟簡”。這一問題在遇有大規模軍事行動時尤顯突出。熊式輝説：“年來匪氛滋熾，清剿之計，至巨且急，乃為事權所限，待命省府，間因傳達濡滯貽誤戎機者，亦屬不一而足，凡此皆為省縣隔閡之所致。蓋縣遠於省，居中失所秉承，則呼應難；省遠於縣，居中疏於督察，則統率難，闊略相仍，流弊百出。” ^[2] 

對於這種深層次的地方政制問題，蔣、汪以及其他政治領導人都必須面對，而受到歷史侷限，他們所採取的對策也只能是中國傳統的辦法，即在省與縣之間設置派出性行政督察機構。事實上，在20世紀20年代中後期至1932年8月“一制兩例”的行政督察專員制度出台之前，南方各省已經先後推出了以省政府派出機構督察各縣行政的制度，其具體情況是：廣東省於1925年7月推出行政委員制；廣西省於1927年10月推出行政督察委員制；湖北省於1928年8月推出行政委員制；江西省於1931年6月推出黨政委員分會制；安徽省於1932年4月推出首席縣長制；江蘇省於1932年5月推出行政區監督制；浙江省於1932年5月推出縣政督察專員制。可見，以行政督察專員制度打破因遵孫中山遺教而實行的省—縣二級制，具有歷史的必然性和合理性。至於在“一制”之下出現“兩例”，則與蔣、汪及其他政治領導人的政治理念、從政經歷有關。 ^[2] 

蔣介石在地方政制建設問題上，對於他認為妨礙統一政治、軍事運作的制度，全都不吝修改，而不會顧及“總理遺教”和國民政府實行的一些基本法律。他領導的“三省剿總”“南昌行營”，不僅推出了行政督察專員制度，還在“剿匪”區推出各縣“分區設署”（1932年8月）和縣政府“裁局設科”（1934年12月）兩大措施，實質上改變了國民政府遵孫中山遺教實行的地方自治制度。這一問題已有學者做過充分研究，這裏不再贅述。蔣主導制定“剿總條例”，雖聲稱不違背省—縣二級地方政制，行政督察專員屬於上級機關的“派出機構”，但實際上，他自始即無設立虛級專員之意。他在一個“訓令”中説，行政督察專員對於轄區內的所有“行政人員及所屬保安、警察、團隊”都有“指揮、監督、考核、獎懲或執行必要與緊急之處分”的全權，這種專員儼然就是一級行政。 ^[2] 

黃紹竑主導設計“行政院條例”，同樣也與他個人的從政經歷和行政理念有關，而非要幫助汪精衞與蔣介石進行政爭。黃紹竑在內政治理方面有自己的原則性理念，他1926年主政廣西后，推行了一系列內政建設措施，包括行政督察委員制。黃認為，儘管國民政府地方政制的省—縣二級制存在問題，但不應恢復清代的省—道（虛）—府—縣“三級半制”和民初北京政府實行的省—道—縣三級制。他回憶説，當時“覺得前清的府道及民初的道尹，都是固定的官制，未免呆板了些，既經撤廢，自不必再行恢復”，於是建立行政督察委員制度以“為暫時權宜計”。1932年5月，他入職內政部後，仍繼續強調地方政制應堅持“省—縣二級制”，説“臨時增設之督察機關，仍以不破壞省、縣二級製為原則，亦所以保持總理遺制及中央法令之尊嚴也”；“各省現行地方行政制度仍須遵照中央法令，不得變更省、縣兩級制度”。 ^[2] 

在這種理念的指導下，黃紹竑主導制定《廣西各區行政督察委員暫行條例》，從一開始就是要設一種弱權專員，避免使其成為一級正式行政。根據這個條例，附屬於督察委員的機構極簡，僅秘書1人和由辦事員和僱員若干人組成的“辦公處”。督察委員的職權也比較簡單，沒有行政權，只能對“所轄區內一切行政事宜”進行“督促及指導”，以及“隨時出巡”，對所轄區域內官吏的政績進行“考核”“指導”，“將考核情形，列報省政府”；對於所轄區域內各官吏，在認為應付懲戒或獎勵時，“諮商”省政府或主管官廳“核辦”。這個條例關於行政督察委員制度的各種規定，包括專員由省府任免、僅在部分區域設置、機構簡單、職權限於人事考核、建議獎懲等，均為“行政院條例”所沿用。1934年黃離開內政部，調任浙江省主席，繼續以弱權原則來調整浙省的專員制度，“規定各區專員的權限比他省為小，專司縣政的督察輔導責任，不使各自為區風氣，致與省府權限政令發生衝突”。 ^[2] 

綜上所述，探討行政督察專員制度“一制兩例”的問題，要着眼於它們背後行政理念的不同。民國時期著名行政學家施養成認為：“兩例”立意不同，“剿總條例”的“動機為軍事的”，“行政院條例”的“基礎則為行政的”；“前者欲加強專員之權力，以利軍事，後者則欲制止專員之發展，以維持現行省、縣兩級行政制度”。這是很有見地的。 ^[2] 

國民政府實行的行政督察專員制度，有兩點值得從理論的角度予以關注：一是政治制度演變史上的合理性；二是在具體政治社會環境中運作的複雜性。 ^[2] 

前文述及，在中國歷史上，地方政制曾多次在“二級制”與“三級制”之間反覆，而這具有歷史必然性。在當時比較落後的交通、通訊條件和社會環境下，實行“三級制”會遇到中間隔阻、政令不暢的問題；實行“二級制”則會遇到所謂上級行政“呼應不靈，鞭長莫及”的問題，歷代統治者經常陷於這種矛盾之中，不得不在有施政需要時對地方政制進行調整。清代實行省—道（虛級）—府（直隸州）—（州）縣的“三級半”地方政制，入民國後改行省—道—縣“三級制”，1923年曹錕政府頒佈的《中華民國憲法》（曹錕憲法）又改行“省—縣二級制”，這一制度為南京國民政府所延續。然而，由於國民政府時期的交通、通訊條件和社會環境較之清代並沒有根本性的改良，所以“二級制”的實行必然會重蹈歷史上一級行政所轄二級行政單位數目過多而難於治理的困境。正是在這種歷史背景下，國民政府於1932年推出“一制兩例”的行政督察專員制度，並在1936年實現了“兩例”歸一。 ^[2] 

一方面，政治、經濟、社會、思想領域不斷萌生各種現代性因素；另一方面，整個中國又處在傳統社會持續崩潰而新社會尚未形成的過程中。在這樣的社會環境中，行政督察專員制度的實行對當時的行政運作產生了雙重影響。曾有人評價這一制度在甘肅實行的積極效果：“有專員到處督察，則縣長之黜陟懲獎，不僅憑虛偽之輿論，並採專員之考核，賢能既得安於其位，不肖者亦不能始終售其欺人之技。”湖北武昌的一位縣長則稱：試行專員制度5年，“因專員兼區保安司令，對於團隊管理確已較前進步”。在抗戰時期，行政督察專員制度也“對於政令推行，收效甚宏”。這一時期，各戰區省府淪陷，省區地域往往被分隔，“交通的阻礙，特種勤務工作的繁重”，使得“行政督察專員的地位更形重要”，“例如修建公路飛機場，及徵兵徵實整理財政等重要工作，得專署之力甚多”。 ^[2] 

另一方面，國民黨集團的腐敗也往往導致行政督察專員制度不能良性運作。前文提及，當時這一制度經常成為蔣介石與地方實力派之間權力爭奪的工具。就是在各省，許多地方也都“將專員當作酬庸的工具”，用以安排“一批中級官吏”。這種“位置私人”又往往具有地域排外性質。當時各省專員多為本地籍，據1937年2月軍政部統計，在14個省中，專員本地籍所佔比例超過50%的有8個省。此外，當時行政往往為軍事所主導，以專員為“酬庸工具”，導致“多數專員，概屬軍人”。軍政部的統計顯示，在14個省中，其專員畢業於軍事、警政類學校超過50%的有10個省。時人指出，行政非軍人所長，專員兼縣長“已感焦頭爛額，察吏更非其力所及”，以至專員常“對本身職務感受苦痛”，説“想不到做專員比當師長還難”。還有人指出，酬庸來的專員“既於縣政無認識、無經驗，自然對於督察工作不知從何做起，有時甚至自恃自恣，曲法擾民，反給各縣縣長以不良的啓示”。 ^[2] 

可以説，國民政府的行政督察專員制度就其“法”而言具有歷史合理性，就其“行”而言得失參半。借用中國傳統政治的語言説，它在運作中出現的弊病不是“法弊”，而是“時弊”。 ^[2]