行政救濟

指國家有權機關為排除行政行為對公民、法人或其他組織合法權益的侵害，而採取的各種法律制度的總和。

一般是以受損害的行政相對人的申請而發生，其途徑主要是行政複議、行政訴訟、行政賠償。當前中國行政複議存在着行政複議機構缺乏相對的獨立性，複議程序不嚴謹等缺陷，針對這些不足，應該賦予複議機構相應的獨立地位，實行行政複議程序司法化。

行政救濟是法律救濟的一種，有廣義和狹義之分，廣義的行政救濟包括行政機關係統內部救濟和司法機關對行政相對人的救濟，包括行政複議、行政訴訟、信訪制度、勞動人事爭議仲裁製度等，本文主要探討狹義的行政救濟制度。

《行政複議法》第28條第2款第3項規定：“具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為……”

行政救濟是指行政相對人認為行政機關的行政行為造成自己合法權益的損害，請求行政主體審查，有權的行政主體依照法定程序審查後對違法或不當的行政行為給予補救的法律制度。行政救濟是行政系統的內部監督，是基於行政監督理論而產生的一種監督制度，其任務和目的是通過這種監督糾正違法或不當的行政行為，彌補行政相對人的損失，它是現代法治社會國家保護相對人合法權益不可或缺的一種制度。

（1）行政救濟以行政管理相對方的請求為前提；

（2）行政救濟以行政爭議為基礎；

（3）行政救濟的最終目的是保護相對方的合法權益。

其途徑主要有二種：

行政管理相對方依法向有權的國家行政機關請求對行政主體的行政違法行為或不當的具體行政行為進行糾正或追究其責任的一種救濟途徑。（行政複議）

《行政複議法》1999年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過。

指行政主體在行使行政管理職權時，與作為被管理對象的相對人就已經生效的具體行政行為發生爭議，根據相對人的申請，由該行政主體的上一級行政機關對引起爭議的具體行政行為進行復查並作出決定的一種法律制度。

1、行政複議是行政機關的行政行為。

2、以行政爭議為處理對象的行為。

3、行政複議是由行政相對方提起的一種依申請而產生的行為。

4、行政複議是一種行政司法行為。

1、具體行政行為

2、抽象行政行為（部分）

條件：在對具體行政行為申請行政複議時，可以一併向行政複議機關提出對該規定的審查申請。

3、排除：

（1）不服國務院部、委員會規章和地方人民政府規章的，不能附帶申請行政複議。規章的審查依照法律、行政法規辦理。

（2）不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的內部行政行為的，不能申請行政複議。當事人應當依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。

（3）不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理的，不能申請行政複議。當事人應當依法申請仲裁或者向人民法院提起民事訴訟。

（4）國防、外交等國家行為不服的。

4、行政複議程序

（1）申請：申請人申請行政複議，應當在知道被申請人行政行為作出之日起60日內提出（法律另有規定的除外）。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。

期限：60天、3日、5日、3個月

（2）受理

（3）審理：

方式：書面複議

（4）決定：

期限：60日。最多延長30天。

（5）執行：

（《國家賠償法》1994年5月12日第八屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過）

是指行政主體及其公務人員在行政管理活動中，因其違法行使職權侵犯公民、法人或其他組織的合法權益並造成損害所依法應當由國家行政機關或者法律、法規授權的組織承擔的一種賠償責任。

1、行政賠償實質是一種國家賠償

2、起因是行政侵權損害行為

3、行政賠償的義務主體只能是侵權行政機關

4、賠償的範圍以具體行政行為造成的損害為限

5、行政賠償的責任形式是損害賠償

6、行政賠償的法律責任主體是行政主體。

（三）行政賠償責任的構成要件和規則原則

1、構成要件

（1） 行政侵權行為

實施行政侵權行為的人必須是國家行政機關的公務員或其他被授權或委託行使國家行政管理職能的人員。

行政侵權行為必須是執行行政職務的行為。

行政侵權行為必須是違法侵犯公民、法人或其他組織的合法權益造成損害的行為。

（2）損害事實

（3）侵權行為與損害事實之間有因果關係。

2、行政賠償責任的歸責原則

（1）過錯責任原則

（2）危險責任原則

（3）違法責任原則

（四）行政賠償的範圍

1、侵犯人身權的行為

2、侵犯財產權的行為

（五）行政賠償程序

行政程序（非訴訟程序）

司法程序（訴訟程序）

我國：現行政後訴訟

指公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，以法定程序和要求向人民法院起訴。人民法院在當事人及其他訴訟參與人的參加下，對具體行政行為進行審理並作出裁決的活動。

1、原告是認為行政機關及法律、法規授權的組織做出的具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。

2、被告是行使國家行政管理權的行政機關及法律、法規授權的組織。

3、原告提起行政訴訟必須是在法律、法規規定屬於人民法院受案範圍內的行政爭議，以及屬於受訴人民法院管轄。

4、原告提起行政訴訟必須是在法定期限之內。

5、法律、法規必須經過行政複議的，已經經過行政複議的；自行選擇行政複議的，複議機關已作出複議決定或者逾期未做出複議決定的。

1、選擇複議原則

2、審查具體行政行為合法性原則

3、具體行政行為不因訴訟而停止執行原則

4、不適用調解原則

5、被告復舉證責任原則

6、司法變更權有限原則

——行政處罰顯失公正

《行政訴訟法》第11條第1、2款具體規定。

不予受理：

國防外交等國家行為

法律規定由行政機關最終裁決的行政行為

1、級別管轄

2、地域管轄

3、裁定管轄

移送管轄，指定管轄、管轄權的轉移

（六）行政訴訟參加人

1、概念：

指因與行政爭議存在直接利害關係而參加行政訴訟的整個過程或主要階段的人及與他們的訴訟地位相類似的人。

包括當事人和訴訟代理人。

當事人：原告、被告、第三人

訴訟參與人：指除審判人員、書記員、執行人員以外的參與行政訴訟的人。

包括參加人、證人、鑑定任何翻譯人員等。

2、原告

公民、法人、其他組織

3、被告

行政機關或法律法規授權的組織

4、第三人

與提起訴訟的的具體行政行政行為有利害關係的其他公民、法人或者其他組織。

5、訴訟代理人

法定代理人和委託代理人

中國行政救濟制度主要經歷了分散性法律規定——行政複議條例——修訂後的行政複議條例——行政複議法四個主要發展階段。這個制度從無到有，發展迅速，體現了中國行政法制的巨大進步。但是，無庸諱言，這個機制由於建立和形成的時間較短，以及中國正處於轉型時期，受各種主觀和客觀條件的限制，它還不完善，其體系、結構、內部各種制度及其相互關係的設計還有不合理之處，當前，行政救濟制度主要存在以下問題：

根據《行政複議法》的規定，作出具體行政行為的行政機關的上一級行政機關為行政複議機關，在行政複議機關內部負責法制工作的機構為行政複議機構。行政複議機構具體負責查清事實，提出處理意見，報行政複議機關領導批准。實踐中行政複議機關主要採取一把手審批或分管領導審批的形式；也有的行政複議機關成立了行政複議委員會，對行政複議機構報送的處理方案集體討論，決定案件的處理。這種決定形式與行政機關作出普通行政行為的方式相似，保證了行政複議辦理方式與行政機關普通行政行為方式的銜接。但是，中國沒有相對統一的行政複議機構，行政複議機構分屬於各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，各級人民政府和各行政職能部門根據情況設立主管行政複議的工作機構，複議機關有時出於照顧上下級關係或整體與部門的關係而支持原行政機關的工作，有時甚至行政行為在作出之前就已經先行請示過上級機關。複議機構沒有自主權，當然就談不上獨立性，行政救濟機構缺乏獨立性，勢必導致其缺乏權威性，不斷受到外界各種因素的干擾，這是制約行政救濟功能發揮的最大障礙。

中國《行政複議法》雖然在行政複議範圍方面較《行政複議條例》有了較大的突破，但與西方一些發達國家相比，中國行政複議範圍仍然較小。首先，內部行政行為沒有納入行政複議範圍，使公務員合法權益受到侵犯不能得到及時、有效的救濟；其次，雖然複議法規定了部分抽象行政行為可納入複議範圍，但這部分可申請複議的抽象行政行為不能單獨提起，而必須與具體行政行為一起尚可申請複議，申請人不可以僅對規範性文件不服申請行政複議。這一規定限制了申請人的複議權利，一些規範性文件也許沒有直接侵犯申請人的合法權益，但是確實影響了申請人的合法權益，因此，不允許單獨對規範性文件申請行政複議是不恰當的。

行政複議制度是整個行政程序制度的重要組成部分，但是《行政複議法》對行政複議案件的受理、審理、作出決定等應當遵循的程序規定非常簡略，難以操作。由於一些制度設定上存在原則性問題，以及一些立法技術失誤的存在，非常不利於行政複議工作的開展。實踐證明，這種制度規定存在很多問題，對於審理程序等重要問題均沒有明確規定，又沒有規定可以參照行政訴訟、民事訴訟等程序，行政複議機關缺乏依據，只好各顯其能，又制訂了更為詳細的行政複議程序規則。這些規則有的相互差異很大，違反了法治統一的原則，有人還為此將行政複議機關告到法庭，使得行政複議機關很被動，也動搖了人們對於行政複議制度的信心。

針對中國行政救濟制度存在的以上問題，行政複議制度應在以下方面修改完善：

要保證行政複議的公正與客觀，必須對行政複議機構設置作出改變，真正賦予行政複議機構相對獨立的地位。由於行政複議是行政行為的法律監督行為，專業性很強，要求行政機關在行政程序上更加嚴謹，並體現出更強的專業性，這就決定了行政複議機構在行政機關中應體現出更多的獨立性，獨立行使行政複議權，客觀、公正地對下一級行政機關的行為進行監督，以避免這種監督形式流於表面化。在美國，普遍在行政機關內部建立了行政法官，其考核、晉升、工資直接歸聯邦和州政府的人事部門所管轄，其所在行政機關很難向其施加影響，從而確保了行政法法官和行政法官的中立和公正。中國的行政複議機構可以借鑑這種體制，對於行政複議人員實行職業資格制度，選用高素質的專業人員，嚴格要求複議人員的任職資格，凡是複議人員應具備法律本科以上的學歷，並經過專門培訓，具有相當的行政經驗，一旦任命就要保障其獨立行使職權，其人事關係直接隸屬於政府人事部門，拒絕行政首長和同事的不適當干預。

2、擴大行政複議受案範圍

根據WTO規則的規定，只要當事人認為自己的利益受到了相關行政行為的影響就有資格提起審查要求。這個範圍比《行政複議法》第6條、第8條規定的行政複議範圍要寬。我們應當順應這一要求，對行政複議的受理範圍作擴大修改，並賦予更多的行政相對人行政複議請求權。首先，建議修改《行政複議法》，允許對規範性文件單獨提起行政複議，並進一步允許人民法院司法審查，使行政複議與司法審查銜接起來。因為規範性文件是否可訴反映了一國司法權制約行政權的廣度和深度，也是國家法治水平的標誌。其次，將內部行政行為納入行政複議受案範圍，將公務員合法權益的救濟歸入複議制度。保護公務員的合法權益與保護普通公民的合法權益一樣，兩者都應該有充分的救濟途徑和救濟手段。國家公務員雖然可以通過行政申訴來維護自己的合法權益，但申訴與行政複議制度的功能不可同日而語，後者的救濟更加有效。

綜合行政複議的性質、特徵、實施主體和運作方式等各方面來看，行政複議是行政機關內部的層級監督行為，由行政機關負責實施，提供物質、人力保障。不可能在承認行政複議是行政機關內部的層級監督行為的前提下，又認為行政複議是司法行為。司法制度要求嚴謹、公正，而行政制度則在追求公正的基礎上，還要體現高效和靈活。這兩種制度各有所長，互為補充。我們真正要做到的是，修改和完善行政複議的程序，實現行政複議程序的司法化。絕對不能從字面上進行理解，簡單地認為行政複議程序的司法化就是照搬司法程序，如果從這種含義上進行理解，不但不能使行政複議制度擺脱所面臨的困境，反而還會使行政複議制度喪失其固有的效率優勢，如果行政複議制度簡單地照搬司法制度的做法，改革的結果很有可能是既得不到司法程序所追求的公平又失去了行政複議制度本來應該具有的效率。

在現代國家管理中，行政管理的地位越來越重要。行政管理的手段也越來越多，行政管理幾乎涉及社會生活的各個領域和層次，行政糾紛也隨之而增多。中國是發展中國國家，與此相對應，行政救濟就顯得很重要，在防止行政權濫用的同時保護了行政相對人的合法權益。任何國家社會糾紛是普遍存在的，存在糾紛並不可怕，重要的是如何使這些糾紛能夠得到迅速、妥善的解決。如果糾紛得不到迅速、妥善的解決，將使受害者喪失對社會公正的期待，甚至演化為社會羣體性事件，最終影響社會穩定。因此，制度化的解決機制對法治國家及和諧社會構建有着突出的現實意義。