行政政策

行政政策是行政決策的主要結果，是國家組織、調整、規範社會關係的一種行為準則，即國家管理社會公共事務的基本依據和手段之一。 ^[1-2] 

行政政策是由三要素構成的, 即行政政策的目標、內容和載體。

1 . 目標：目標是一切行政政策制定的依據。它既是行政政策的出發點, 又是行政政策所指向的終點, 要求達到的結果。因此, 政策目標貫穿整個政策研究和制定的過程中, 決定着政策研究的性質和方向。目標確定的正確與否, 影響着政策的成敗和效果的大小。所以行政政策的目標是衡量政策制定的正確程度和政策實施的效益程度的標準之一。目標作為行政政策的一個構成要素, 它應具有明確性、綜合性、階段性的特點。

2 . 內容：內容是行政政策的主體, 是它的最主要要素。政策內容充分反映了政策的本質和實質。任何沒有內容的政策, 將是毫無疑義的口號宣傳。政策內容的一個顯著特徵, 就是相對具體, 即政策內容所表達的思想要具體, 政策的條文要具體, 文字要準確、簡練。

3 . 載體：政策載體是指將政策內容表現出來的外部形式, 即文本和文體。文體包括兩個方面, 一是文言, 二是文類。文言是政策文本的文字語言。一般來説, 它要求詞章準確、嚴密、鮮明、生動。文類是政策問題的種類, 我國目前行政機關的公文有10 類16 種。制定公共政策時, 應根據政策內容的不同, 選用相應的類型。文本則是政策的物質載體, 是政策思想的物化形式。它能使政策思想表達出來, 固定、保存下來, 延續、傳遞下去。從古到今, 文本的變化, 充分反映了社會生產力的不斷髮展。

行政政策作為國家管理社會公共事務的依據和手段, 作為規範人們社會行為的準則和模式, 從不同角度理解, 具有如下一些基本的特徵：

1 . 政治性與社會性的統一：行政政策, 就是國家管理社會公共事務的政策, 因此, 由於國家管理職能的雙重性, 決定了行政政策既有政治性, 又有社會性。首先, 從行政政策的主體看, 行政政策具有鮮明的政治性。行政政策作為國家上層建築的一部分, 它是階級統治和階級壓迫的工具, 體現着統治階級的意志, 維護着統治階級的利益, 歸根結底, 它是為統治階級服務的。其次, 從行政政策的客體看, 行政政策又具有一定的社會性。它體現了國家管理社會公共事務的職能。因為任何國家為了統治階級統治的穩定, 都要組織社會經濟活動, 發展科技文化事業, 管理社會公共財物等。行政政策作為國家管理的一種策略和手段, 自然就具有鮮明的社會性。公共政策是政治性和社會性的統一, 但這二者之間並不是並列平行的關係, 而是有主次之分的。在階級社會中, 國家管理社會公共事務的社會職能要服從於政治統治, 即階級統治的需要, 因此, 行政政策的政治性是其本質的特徵, 社會性是從屬並服務於它的政治性的。

2 . 穩定性與變動性的統一：行政政策具有相對的穩定性。這是因為從行政政策的產生來看, 行政政策作為上層建築的一部分, 它反映社會的經濟基礎, 根源於社會的主要矛盾。只要社會經濟基礎不變, 行政政策就不會發生根本性質的變化, 政策的這種相對穩定性, 根源於經濟基礎的相對穩定性。正如鄧小平同志所説: “政策不但要對頭, 而且要穩定, 要有連續性”。無論是哪一種行政政策, 一旦制定出來, 那麼在該政策目標沒有實現之前, 就必須保持其一定的穩定性, 否則, 政策多變, 朝令夕改, 就會喪失政策的權威性和嚴肅性, 影響政策實施效果, 進而破壞黨和政府的形象。所以, 我們應謹記歷史上“ 政策多變” 給我國社會造成的惡劣影響。行政政策又具有一定的變性。列寧曾説過: “馬克思主義的政策以現實的東西, 而不是以可能的東西為依據的, 一種現象轉變為另一種現象是可能的, 所以我們的策略不是一成不變的”。 行政政策的變動性是指行政政策作為主觀認識的產物, 作為為經濟基礎服務的上層建築,它必然隨着人們認識水平的提高, 隨着經濟基礎的變化而變化, 這是必然的。政策的變動性主要表現在兩個方面: 一是統一政策本身的變化。即隨着社會實踐的發展, 人們認識水平的提高, 發現原有的行政政策存在缺陷和遺漏、不足, 人們要對原有的行政政策進行糾正、修補。這種政策變化是為了保證某一政策更好的貫徹和執行。政策的另一種變化是政策之間的更替, 即舊的政策終止, 新的政策的形成, 也就是政策的質變。這種政策變化往往因為原有政策存在嚴重的錯誤, 或者政策所適用的客觀環境已發生了變化, 或者原有的政策目標已經實現, 政策的歷史使命終結。這時要終止原有的政策, 並根據客觀情況的變化需要, 制定新的政策。行政政策的穩定性與變動性是辯證統一的。其中政策的穩定性是相對的, 政策的變動性是絕對的。政策的穩定性是由事物發展的階段性和事物的本質決定的。而政策的變動性則是由事物的發展性, 客觀環境條件的變化性所引起的。政策的穩定性只是政策變動性的一個具體情況,政策的變動性通過政策的相對穩定性體現出來。二者的關係是, 穩中有變, 變中有穩, 體現事物發展的客觀規律。

3 . 原則性與靈活性的統一：行政政策的原則性體現在: 在行政政策的制定上, 行政政策毫不動搖地體現階級、國家的指揮意志和政治傾向, 毫不動搖地為本階級的利益服務。從行政政策的執行上, 它毫不動搖地迫使人們去遵從它, 服從它, 不容許對既定政策有任何的歪曲和篡改。政策的實施往往有強制性做其後盾, 違背了政策, 破壞了政策, 將受到一定的處分和處罰。行政政策的原則性要求政策的內容必須旗幟鮮明, 前後一致; 要求政策規範必須嚴肅、權威; 要求政策執行必須準確無誤。強調政策的原則性是保證政策科學性的前提。行政政策的靈活性也叫行政政策的彈性。它主要表現在兩個方面:一是在政策執行中, 可以根據本地區或本部門的實際情況, 在政策原則範圍內, 適當地變通執行。這些實際情況及可能是地區間的差異, 也可能是政策適用對象的變化, 還可能是保證政策實施的具體條件的不同等。二是指政策隨時間的推移, 由於各地區之間的發展不平衡, 有的地區發展較快, 既定政策目標已經實現, 走在其他地區的前面, 這就應允許先進地區根據自身的情況進行超前的實驗, 突破原有政策框框的限制, 進行政策創新。堅持政策靈活性應強調。在執行政策時, 政策的靈活性不能違背政策的原則精神; 在政策創新時, 政策的靈活性不能違背事物發展的客觀規律。否則, 政策精神將出現扭曲, 政策體系將受到破壞。行政政策的原則性與靈活性是辯證統一的關係。原則性是靈活性的基礎, 靈活是在原則允許的範圍內的靈活, 而不是違反政策原則的隨心所欲。從另一角度看, 靈活性又是實現原則性的手段, 只有堅持政策的靈活性, 才能更好地完善政策, 執行政策。離開了政策的靈活性, 政策就變成了僵死的教條。

4 . 導向性和時效性的統一：有一些行政政策就是國家的基本國策。因此, 它往往是國家最高決策者或最高決策集團如何管理社會公共事物的根本看法和基本意向, 有明確的目的和方向, 往往決定着整個國家和地區在一定歷史時期內的發展方向和進程, 起着指揮棒似的導向作用。行政政策的時效性是指一切行政政策都是在一定的時空條件下, 針對一定的問題或為了達到一定的目的而制定的。時空條件發生了變化,政策效力也就不存在了。因此, 樹立行政政策的時效觀念, 就要做到制定政策必須及時, 執行政策必須果斷, 在政策的生命週期內最大限度地發揮政策的功能。行政政策的導向性和時效性是相輔相成的。導向性規定了時效性的目的, 時效性則是導向性的具體體現。

1 . 根據行政政策制定的主體劃分

根據行政政策制定的主體不同, 可將行政政策分為黨的政策和國家政策。本質上講, 這兩類政策是一致的, 都是階級意志和利益的體現。但具體來説, 二者又稍有區別。

黨的政策是階級意志和階級利益的集中直接體現, 而國家政策則是階級意志、利益的間接體現。黨的公共政策是國家公共政策制定的依據和基本原則, 所以黨的公共政策突出體現其政治性。而國家公共政策受國家公共管理職能的影響, 更多地體現了公共政策的社會性。區分黨的政策和國家政策具有重要意義, 可以從根本上克服“ 以黨代政”、“ 黨政不分” 的弊端。

2 . 從行政政策的結構層次劃分

從行政政策的結構層次角度, 可以把公共政策分為: 總政策、基本政策、具體政策。

總政策也叫總路線、總方針、總綱領。它是執政黨根據各個時期的歷史任務、情況而制定的。如黨的十一屆三中全會以後, 我黨提出了社會主義經濟建設時期的總方針是: “領導團結全國各族人民, 以經濟建設為中心, 堅持四項基本原則, 堅持改革開放, 自力更生、艱苦創業,為把我國建成富強、民主、文明的社會主義現代化國家而奮鬥。” 總政策具有明確的導向性。

基本政策, 也叫基本方針、基本國策或根本政策。它是聯絡總政策和具體政策的中間環節。一方面, 它根據本領域、本部門的實際情況,將總政策的原則規定具體化。它服務於總政策, 是實現總政策的手段和方法。具體政策的內容極其廣泛, 種類繁多。相對於總政策和基本政策來説, 具體政策的穩定性差、時效性強、靈活性強, 並且具有可操作性、可量化的特點。

總政策、基本政策和具體政策的關係是整體與局部、母系統與子系統的關係, 前者對後者有指導作用, 後者要服從於前者。

3 . 根據行政政策作用的領域劃分

根據行政政策作用的領域不同, 可以把行政政策分為政治政策、經濟政策、文教政策、科技政策等等。每一個領域內的政策又可分為若干具體政策。

政治政策是在政治領域內由一定的國家或政黨所規定的政策。它是國家或政黨調節、處理人們的政治生活、政治關係的規範和準則。它可以進一步劃分為政黨政策、階級政策、民族政策、軍事政策等。

經濟政策是指一個國家在經濟領域方面所規定的政策, 是調整人們的經濟關係, 經濟活動的規範和準則。經濟政策本身也是一個較大的政策系統。我們可以進一步從產業上將之劃分為農業政策、工業政策、商業政策、財税政策等。

科技政策是國家在一定時期的總目標下, 為了促進和調節科學技術發展所制定的基本政策。當今世界各國之間的競爭, 主要是經濟競爭,而經濟競爭的實質就是科技發展的競爭。所以目前世界各國都把科技政策作為基本國策來抓, 使之在社會生活中發揮主要作用。我國改革開放後, 根據科學技術是第一生產力的基本思想, 不斷調整、修改、完善我國的科技政策。科學技術政策在內容上包括瞭如下幾個方面: 確立科學技術在社會發展中的地位, 作用; 關於科學技術發展的戰略、方針和基本方向; 關於科學技術內部結構, 即基礎研究、應用研究、開發研究三者之間的比例關係, 發展新興技術與改造傳統產業技術的關係, 軍事科技與民用科技的關係, 自然科學與社會科學之間的比例關係等; 關於保證科學技術發展的社會支持結構; 關於科學技術管理體制等。

文教政策是一國對自己的文教事業( 文化、教育、出版、體育、衞生) 的規劃、發展方向所制定的指導原則。文教政策在社會發展中起着重要的作用。黨的十一屆三中全會以後, 我國的文教政策做了很大調整。對促進我國文教事業發展起了積極的推動作用。

4 . 根據行政政策的作用性質劃分

根據行政政策的作用性質的不同, 可將行政政策分為鼓勵性政策和禁止性政策。鼓勵性政策是一種運用鼓勵性手段, 激勵着人們朝着某一方面努力的政策。這種政策的目的是為了充分調動人們的積極性, 促進社會各項事業的發展。禁止性政策在於限制人們行為選擇的範圍, 以禁止政策制定者不希望的行為發生。鼓勵性政策和禁止性政策的交互作用, 構成了一張張弛有度、寬嚴有序的行政政策網。

行政政策的動能是指行政政策本身所具有的和行政政策在運行中所發揮的功效和作用。行政政策作為國家的管理手段, 作為社會活動的規範和原則, 作為人們行為的指導方針, 它具有多方面的功能, 如導向、控制、協調、分配、監督等。本書僅從政府管理職能的角度, 將行政政策的功能分為: 制導功能、控制功能和管理功能。

1 . 制導功能

制導功能是指黨和國家制定的行政政策對社會公共事物的各個方面所具有的目標上的制約、政治上的導向作用。為了更好地協調社會關係, 國家管理主體需要用政策規範來約束個人、集團或階層的行為, 因勢利導地將各方面的行為統一到一個共同的目標下, 充分發揮各個方面的積極性。

2 . 管理功能

國家管理是一個複雜的系統工程。行政政策只是國家管理系統中的一個重要的管理手段。通觀世界各國, 幾乎沒有一個國家不是通過政策調節來進行管理活動的。隨着現代社會政府管理職能的轉變, 行政政策的管理功能已愈來愈明顯。

行政政策的管理功能包括如下三方面的內容。

(1 ) 計劃。通過政策對整個國家的活動進行規範和部署, 保證國家活動有目的、有秩序地進行。

(2 ) 控制。通過國家力量, 使人們遵從社會規範, 維護社會秩序。

(3 ) 協調。調節社會利益關係, 保證社會生活和諧地進行。

行政政策的管理功能具有激勵性、集中性、分散性的特徵。激勵是管理的核心, 也是衡量管理功能的標準。集中性是指國家運用行政政策把分散的人、財、物、智力因素有機地結合起來, 使之形成推動社會進步的巨大合力。分散性是與集中性相對應的。分散就是在政策目標分解的基礎上, 將集中起來的社會資源進行重新分配。集中是發揮整體功能, 分散是發揮各個部分的功能。

3 . 控制功能

行政政策的控制功能是指政策能夠對人們的行為和事物發展起着制約和促進作用, 從而實現對社會的控制。行政政策的控制功能貫穿行政運行的全過程。行政政策的控制功能包括如下具體內容。

(1 ) 監督。即發現和糾正社會生活中非常規、非安定的因素, 保障和加強正常的社會秩序, 促進社會的發展。

(2 ) 懲罰。對違反統治階級利益和意志, 違背社會規律的行為給予一定的制裁。

(3 ) 教育。對社會成員進行訓導、培養, 使之自我約束, 奉公守法, 成為符合社會發展要求的個體。