行政合同

行政合同也叫行政契約，指行政機關為達到維護與增進公共利益，實現行政管理目標之目的，與相對人之間經過協商一致達成的協議。

在行政合同之中，行政主體並非以民事法人的身份而是行政主體的身份與行政相對人訂立關於民事權利義務的協議，以合同的方式來達到維護與增進公共利益的目的。在其間行政主體享有行政優益權。

1、行政合同的當事人必有一方是行政主體，享有行政權力。行政合同是行政主體為了實現行政管理目標而簽訂的，因此，當事人中必有一方主體是行政主體。沒有行政主體的參加，不能稱為行政合同。行政合同必須有行政機關參加並不意味着凡有行政機關的合同都是行政合同。行政機關具有雙重身份：行政主體和民事主體。當行政機關以民事主體身份簽訂的合同，如與傢俱廠簽訂的購買辦公設備合同，該合同是民事合同；只有當行政機關以行政主體身份簽訂合同時，該合同才是行政合同。

2、行政合同的目的是實施行政管理。行政主體簽訂行政合同的目的是實現行政管理職能，維護公共利益，而不是為了自身的經濟利益。如為了修建道路、橋樑、機場等公共設施，行政主體與企業簽訂的共同投資建設合同等。

3、行政主體對於行政合同的履行享有行政優益權。與民事合同主體簽訂合同是為了自身利益不同，行政主體簽訂行政合同是實現行政管理目標，維護公共利益。因此，行政主體對行政合同的履行享有民事合同主體不享有的行政優益權。具體體現為對合同履行的監督權、指揮權、單方變更權和解除權。當然，行政主體只有在合同訂立後出現了由於公共利益的需要或法律政策的重大調整，必須變更或解除時，才能行使單方變更、解除權。由此造成相對人合法權益損害的，要予以補償。

4、行政合同雙方當事人因為履行行政合同發生爭議，受行政法調整，根據行政法的相關原則，通過行政救濟方式解決。

行政合同的原則是行政合同在訂立、履行、變更和解除過程中所應當遵循的基本準則。

依據行政法原理，行政合同的原則有：

公開競爭原則，是指行政合同一般應當在公開招標、投標，公開競爭的基礎上訂立。該原則不僅是民事合同訂立的原則，也是行政合同訂立時應遵循的原則。由於行政合同 的行政性，該原則對合法的行政合同的達成至關重要。以國有土地有償使用合同的簽訂為例。法律規定國有土地有償使用可以採用協議、拍賣和投標的方式簽訂。但體現公開競爭原則的招標方式和半公開或秘密的協議方式，在合同簽訂的結果方面差異明顯。以上海市為例，自年至年，土地出讓中採用招標方式的每平方米單價都在美元以上，而採用協議方式最低只有美元(平方米)，一般在幾百美元之間。可見，招標方式的採用，使得政府財政收入大為增加，公開競爭原則的運用，使得政府行為透明度大為增加，使經濟管理行為處於監督之下，而不公開的協議方式則為權錢交易打開了方便之門。

（1）訂立行政合同要求行政主體事先公開表示訂立合同的意向及公佈合同內容。如行政主體欲出讓國有土地，應當事先公開訂立合同的要約及出讓土地的位置、面積、用途、使用年限等，使行政相對方能全面瞭解行政主體簽訂合同的要約。同時，公開競爭原則的遵守也是行政機關保護相對方的信息自由權的表現。在行政活動中，行政相對人都有權獲得除涉及國家機密、個人隱私和商業秘密之外的信息。

（2）行政合同在簽訂過程中要求行政主體平等地對待行政相對各方，讓參與的各方有均等的機會展示自己的優勢和實力。公平、公正、公開的競爭既能保證公益的達成，減少行政成本、提高行政效益，也有利於防止腐敗。

全面履行原則，是指行政合同依法成立之後，行政主體和行政相對人雙方必須根據行政合同規定的權利和義務全面履行行政合同的條款。行政合同的全面履行是行政合同依法成立的必然結果，並構成行政合同法律效力的核心內容和行政合同消滅的主要原因。

隨着從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉化，國家所有權和經營權的分離，我國行政機關的行政管理方式發生了很大變化，行政合同的運用日益廣泛。 ^[1]  我國的行政合同主要有以下幾種：

這是行政機關代表國家與相對人簽訂的將國有土地使用權在一定期限內出讓給相對人，相對人支付出讓金並按合同的規定開發利用國有土地的合同。國有土地出讓合同是一種比較典型的行政合同，由《中華人民共和國城市地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《協議出讓國有土地使用權最低價確定辦法》等法律、行政法規和部門規章對其進行規範。國有土地使用權出讓合同由土地行政管理部門與土地使用者簽訂，並由土地行政管理部門對合同的履行進行監督，對使用者沒有按合同的約定開發利用土地，或者改變土地用途的，有權進行糾正、處罰，或者無償收回土地使用權。

全民所有制工業企業承包合同是由人民政府指定的有關部門作為發包方，實行承包經營的企業作為承包方，雙方協商一致而簽訂的國有企業承包經營合同。有不少人將這種合同視為經濟合同，但實際上這是一種行政合同。理由如下：

①政府簽訂全民所有制工業企業承包合同，是為了提高企業經濟效益，促進國民經濟快速發展。不同於經濟合同中當事人是為了自身利益而簽訂合同。

②行政機關在合同履行過程中享有行政優益權。行政機關對承包方的生產經營活動享有監督權，有權按照合同的規定，對承包方的生產、經營活動進行檢查、監督；承包方完不成合同任務時，應當承擔違約責任，並視情節輕重追究企業經營者的行政責任和經濟責任。

③行政機關為合同的履行提高優惠條件，如價格優惠、政策優惠等，這是經濟合同中當事人無法提供的。

公用徵收補償合同是指行政主體為了社會公共利益，徵用相對人的財產並給予補償的行政合同。這類合同目前廣泛運用於城市建設、交通鐵路、水利設施等基礎建設領域。《中華人民共和國土地管理法》和《城市房屋拆遷管理條例》對此都有有明確的規定。公用徵收補償合同中，關於徵收部分屬於單方行政行為，即徵收是行政主體的單方決定；但是行政補償部分是行政合同的範疇，即如何補償以及補償數額的確定等，必須經過與相對人協商後達成一致。

國家科研合同是行政機關與科研機構之間就國家重大科研項目，由國家提供資助，科研機構提供科研成果簽訂的協議。國家科研合同不同於《中華人民共和國合同法》所調整的技術開發、轉讓等民事合同，它以公共利益為目的，往往是為了完成某項與國計民生有重大關係的科研技術項目的開發，由政府牽頭參與，與科研機構簽訂合同，政府提供資助，科研機構完成項目開發後將成果交付政府。

農村土地承包合同是我國出現最早的行政合同，但仍無法律、法規對此作出明確規定，主要是由地方性法規和地方政府規章調整。

國家訂購合同是指行政機關基於國防和國民經濟的需要，與相對人之間簽訂的訂購有關物資和產品所達成的協議。國家訂購合同不同於民事合同中的買賣合同，行政機關的意思表示在其中起着主導作用，相對人必須認真完成合同中所規定的具體事項，不能拒絕，但雙方在費用、方式等方面可以協商。我國軍用物資和其他有關國防物資的訂購，一般都採用訂購合同的形式。糧食、棉花、煙草等訂購合同，是以國家提供優惠條件並保證收購，農民向國家繳納糧食、棉花、煙草取得報酬為內容，由各級人民政府及主管部門和農民之間簽訂的協議。

公共工程承包合同是行政機關為了公共利益的需要與建築企業簽訂的建設某項公共設施達成的協議。如修建國道、飛機場、大橋、大型供水、供電、供氣工程等工程合同。公共工程合同是為了完成某項公共設施而簽訂的，行政機關為了修建宿舍與建築企業簽訂的合同不是公共工程合同。

計劃生育合同是指計劃生育管理部門與育齡夫婦之間，就育齡夫婦按國家計劃生育指標生育，國家為其提供一定優惠所達成的協議。

行政合同從特徵上來説，具有雙重屬性，但從根本屬性上來説，它並不是一個純粹的民事行為，而是公法契約的一種，是一種非強制性的公法行為，以非強制性的自願接受、自覺履行為原則。這是因為，在行政合同的雙重屬性中，行政性是第一性，而合同性則是第二性。“行政合同其實質就是受行政權監督的契約關係”。

（1）雖然行政合同具有合同性，但“行政權的存在、行使必須依據法律、符合法律，不得與法律相牴觸”，這是行政行為合法性的要求。而行政合同產生的基礎在於公法，特別是行政法律法規的設定，所以行政合同設定的是公法意義的上權利義務。

（2）行政合同中行政相對人一方的私法權利受到行政機關公法權利的限制，外在表現為，行政機關一方擁有行政優益權。行政機關在行政合同上不可能享有一般合同法意義上的契約自由。例如，在締結合同方面，行政機關受行政合同適用範圍的限制，哪些行政事務可以採用行政行為方式處理，哪些事項可以採用合同方式進行，並不能由締約的行政機關自主決定。由於行政合同僅能約束合同雙方當事人，所以行政合同本身為一具體行政行為。依據行政訴訟法相關司法解釋，行政合同案屬於行政訴訟受案範圍。

將行政合同納入行政訴訟，這一方面可以監督行政機關依法履行職責，防止行政機關以訂立合同的方式規避法律；另一方面可以加強對行政機關的強權進行監控，防止行政機關利用強權或濫用職權，侵害另一方當事人的合法權益。這兩點是民事訴訟所無法完成的。

行政機關在合同中具有行政主體與合同當事人的雙重身份，且行政合同不同一般具體行政行為，具備雙向性的特點。從民事訴訟法角度來看，行政機關理應擁有訴權。

而現行行政訴訟法，沒有規定行政主體一方可以提起訴訟程序，而是從保障相對人權益出發，出於平衡權力的目的，設定了單向性結構，即只由行政相對一方提起行政訴訟。在這種框架中，除了出於公共利益必需以外的契約履行中的問題，行政機關不能以自己的單方意志強加於相對一方。這就要求突破現行訴訟框架，賦予行政機關相應的訴權。

第一，是保護行政機關依法行政的需要。在行政合同被普遍納行政訴訟後，如果不賦予行政機關訴權，那麼保護行政機關依法行政，將成為一句空談。

第二，是保護當事人合法權益的需要。如果行政機關的依法行政不能通過行政訴訟得到保護，行政機關自身便會選取對自己有利的途徑進行操作，可能就會出現更加不利於行政相對人的情況。這就要求在審理案件的過程中，也應根據原告的訴訟請求而對有關的雙方行為進行審查，而不是隻審查行政行為的合法性；審查的結果也不應只是對行政行為的處理。

調解原則在行政合同訴訟適用的法理分析

我國行政訴訟法明文規定，“行政訴訟不允許調解。”通説認為行政訴訟不同於民事訴訟，民事訴訟中所涉當事人的民事權利義務，系當事人意志自由設定，當事人具有完全的處分權。而在行政訴訟中，行政機關的權力義務系由法律明確規定的，行政機關本身不具備處分權，行政法律關係當事人不能任意放棄權利或相互免除義務，否則會侵害國家和公共利益。所以不能實施調解。但行政訴訟法本身也規定了例外。在行政賠償之訴中，針對賠償數額，可以進行調解。

在行政合同之訴中，也可以進行調解。基於行政合同的雙重屬性，它具有合同性。外在表現為，行政合同本身的內容是系行政機關及行政相對人雙方合意達成的，雙方行政合同當事人雙方至少有部分權利義務是由雙方約定產生的，這就為調解打下了基礎。

調解在行政合同中適用的現實需要行政合同的出現，就是為了弱化矛盾、調和矛盾、化解矛盾的需要。而調解本身的功效也正是如此。二者之間並不矛盾，且相互需要。但調解應在合法、自願的原則上進行，並且僅限於行政合同中行政主體與行政相對人雙方約定的部分。

行政合同與民事合同最主要的區別自然是行政合同的行政性這一重要特徵，如前所述，應主要從主體、內容、目的這三方面進行區分。

但由於中國缺乏專門的行政合同立法，一方面，理論上所確立的標準過於抽象。在實踐中，一些被訴合同，仍不能通過其來獲得區分，這就有賴於法律規定的進一步細化；另一方面，現行的一些法律之間存在一些矛盾。典型的例子是農村土地承包合同。中國《行政複議法》第6條第6項規定：認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的，公民、法人或者其他組織可以依照本法提起行政複議。根據這條規定，農村承包合同屬於行政合同。但2002年8月29日頒佈的《農村土地承包法》第五十三條規定：任何組織和個人侵害承包方的土地承包經營權的，應當承擔民事責任。第五十六條，當事人一方不履行合同義務或者履行義務不符合約定的，應當依照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任，根據這些規定，農村土地承包合同似又屬於民事合同。

行政合同與民事合同的區分是行政審判的基礎，二者區分標準的不明確，為行政審判帶來了很大的難題。這就需要立法機關通過立法，統一標準，明確區分規則。

行政合同是行政機關以合同方式執行公務的一種新型的行政活動方式，二戰後被廣泛應用於行政領域。行政合同在實踐中促進了行政的民主化，提高了行政效率，被視為現代政府所不可或缺的重要行政手段。在中國，行政合同理論研究比較薄弱，立法上處於空白狀態，這給行政審判造成了一定的難度。

行政合同雖有雙方當事人的自由協商，但又保留行政機關必要的行政優先權為其條件；它是對行政命令、行政處罰、行政強制等管理手段的重要補充形式，是一種富有彈性和靈活性的管理形式。行政合同在社會生活中的作用主要表現在： ^[1] 

1、從行政機關方面來説，訂立行政合同既可以更好地行使行政職能，保證國家行政目標的實現，又可以因合同雙方權利義務關係的明確性而避免相互扯皮、推諉、杜絕不負責任的官僚主義作風。

2、從相對方來説，訂立行政合同既可以使他們更好地發揮積極性和創造性，又可以使合同爭議發生後控告有門，解決有據。