聯邦主義

聯邦主義(federalism)既是一種觀念又是一種制度。作為觀念形態的聯邦主義主張建立統一的國家，強調一定程度的權力集中，實際上是一種特殊形態的民族主義，其目的是建立統一的民族國家。作為國家政治組織形式的聯邦主義制度是指政治上介於中央集權和鬆散的邦聯之間的一種制度。在聯邦制度下，將原先的內政、外交上自主的各邦融合在統一的聯邦國家中。

澳大利亞、巴西和印度等都是實行聯邦制的國家，而美國是實行了聯邦制最長久的國家。

1、合作聯邦制（或州際聯邦制）：合作聯邦制是一種聯邦政府、州政府、地方政府一起互相合作解決共同問題的制度。

德國和歐盟是特有的例子，因為德國的州政府在聯邦參議院擁有直接代表，而歐盟理事會由歐盟各個成員國各派一名代表組成。這樣下級政府就直接高度介入到聯邦一級的政策制定。

2、二元聯邦制：二元聯邦制指的是聯邦政府和州政府的權力有一個清晰的劃分。

與其他一體化的政治理論不同，聯邦主義的一體化的最終目標比實現這一目標的手段更為重要。聯邦主義的最終目標是建立一個聯邦國家。作為一種國際一體化理論，它希望用一個全球聯邦代替鬆散的聯合國，但現實情況只能始於並限定為建立區域性聯邦。

有關聯邦國家的界定很多，其核心是權力在不同層次政府組織中的分配。麥凱(R.W.G.Mackay) 在歐洲一體化背景下給出了聯邦主義的如下定義：聯邦主義是一種分配政府權力的方法，以使得中央和地方政府在一個有限範圍內是獨立的但卻又是相互合作的。檢驗這項原則是否實施的方法是看中央和地方權威是否相互獨立。這一原則的最好應用被認為是在美國、澳大利亞、加拿大和印度。恩尼斯特·維斯蒂裏希(Ernest Wistrich)在一個關於歐洲聯邦的建議中提出了不同於麥凱的聯邦主義的定義：聯邦主義的實質是權力的非集中化，以便需要在離公民更近的較低政府水平上得到滿足。這個定義並沒有把聯邦主義限定在兩個層次組織國家權力，而是強調了聯邦多層分權的可能性。因此，維斯蒂裏希提出了一個多層次而不是兩層化聯邦的可能性。重新定義聯邦制的原則對歐洲聯盟在當代的發展有着重要意義，因為從聯邦分權原則演繹出的"權力分散" 原則，是《馬斯特裏赫特條約》的核心。權力分散不是侵犯或是對聯邦主義理論的修正，而是承認聯邦原則內在邏輯的政治實踐層次。雷金納德·哈里森(Reginald Harrison)指出了這種聯繫，真正的聯邦主義是權力在許多層次不同的經濟、社會、文化利益之間的極端的分散和再分配。因此，聯邦主義在歐洲一體化的實踐中發展起來。但歐洲聯盟的這種權力分散的形式不能稱之為典型的聯邦，因為權力將以各種形式分散到聯盟內的不同層次上。

在當代世界上已有二十多個聯邦制國家。在聯邦主義這個題目下也有浩繁的研究文獻：對世界上聯邦制國家的經驗比較研究；在既定政治體制下經濟學者進行的財政聯邦主義研究；在憲法學中，聯邦主義以及中央政府與地方政府的法律關係也是一個恆久的主題。一個研究者似乎只能把自己侷限在上述題目中，並且是其中一個較窄的方面。但是，如果把美國憲法的創立始為現代聯邦主義政治制度之開始的話，如果把伴隨有全國性政府與州和地方政府分權的聯邦共和政體的觀念視為政治史上一項創造性的突破的話，人類是在幾乎沒有什麼聯邦主義政治實踐的情況下就創立了這項制度的。後來者對美國聯邦主義政體的模仿卻總是不太成功。對此，有一個頗吸引人的解釋：美國聯邦主義的建立是由當時美國的各項具體的環境和條件決定的，後來者不具備這些決定因素，因此各國應該從本國的具體條件出發建立其制度。這是一個很有深度的解釋，但是到達這個深度解釋的基礎卻是可疑的，美國立憲者們自己並不具備這些解釋者們的思想。更重要的是，這種解釋，使政治理論喪失了實踐的意義。

以何種角度研究聯邦主義？這似乎成了研究開始時的一個問題。如果我們從另一個角度，從政治制度設計者的角度，也是美國立憲者們的角度出發，問題就變成：作為政治理論工作者，怎樣才能幫助人們在基本政治制度建設上的實踐或在憲法層次上作出制度選擇；以何種角度切入，使用何種理論工具才能做到這一點。這樣一開始就避開了深度的解釋，研究是從人們對事物之評價和理解的表面和主觀出發，但我們要看看這個方式能否導出深刻和客觀的結論來。

政治領域是公共事物，政治學的主要關注之一是作為一個整體的社會秩序的改善。對於公共事物，人們既提出倫理要求或價值的評判，也希望獲得實踐的成功。這樣，就需要正確的價值思考來進行在政治領域的批判，也需要確切的知識即事物之間的真實聯繫的知識，沒有真實的知識，在現實中的實踐沒有成功的希望。將探究何為正義並對價值進行概念論證式的思維的政治哲學和追求人類可能獲得的確切的知識的政治科學結合起來，正是政治社會中公民們所面臨的問題。對本文來説關心的是，一種被概念化為聯邦主義的政治制度，自主分立、重疊管轄的多個政府單位共存並且同時直接面對公民個人，對立憲制度選擇有什麼意義？

帶着上面的問題，本文開始進入文森特. 奧斯特羅姆教授的著作。儘管，奧斯特羅姆教授的聯邦主義研究，從其中的每單個角度看，可能都稱不上最深刻的，但對我們上面問題的回答，乃至建立中國政治體制改革的指導理論，都有巨大的啓示意義。

文森特·奧斯特羅姆是美國印第安納大學的阿瑟·本特利政治學終身教授，著名的政治經濟學家和研究聯邦主義的名家。奧斯特羅姆的著作不是比較政治學的研究，以詳盡考察和比較被稱為聯邦制國家的政治制度為事。儘管以美國經驗為基礎，他系統地提出了聯邦主義的概念，勾勒了聯邦主義的政治哲學―政治經濟學理論。奧斯特羅姆認為他關注的核心問題是在一個人類社會進行如何的制度建構，才能實現真正的自治，社會的成員不是被居於社會之上的國家或政府所統治。也就是説，如何形成一個無人進行統治的自治秩序，真實的有意義的民主是否可能。他認為，在真正的自治社會的制度建構中，聯邦主義具有根本的重要性。

奧斯特羅姆力圖在方法論上將價值追求和闡明人們把理想轉化為制度後的社會過程的理論結合起來，這麼做的理由也許可以從維爾和伯爾曼的話得到支持，“西方政治思想史描繪的是一套價值－－正義、自由、平等和私有權神聖不可侵犯－－的發展和闡發，多少世紀以來這些價值的意藴一直受到考查和爭論；但同樣重要的還有這樣一個歷史，它所爭論的是必須有什麼樣的制度結構和程序，這些價值才能在實踐中實現並相互和諧”。“通過這種歷史的透視，法的社會理論應探討西方法律傳統甚至在民族國家全盛時期在何種程度上依賴以下信念：確信在最高政治權威的法律之外存在一個被稱作神授法（後稱作自然法新近又稱作人權）的法律體系；轉過來，也探討這種信念在何種程度上依賴國家內部社會共同體（諸城市、地區和工會）自治法律體系的活力以及依賴跨國社會共同體（各國際商業和銀行社團、國際機構和教會）的活力”。這是西方政治思想，特別是其憲政理論長久以來的主題，那麼，是不是中國當代的政治理論也面臨的問題呢？我們尤其要注意：作為一個政治學家，奧斯特羅姆儘管主要通過經濟學方法闡明聯邦主義下的秩序模式，但卻沒有以經濟學代替政治哲學，而這種傾向，在各派經濟學家甚至詹姆斯. 布坎南身上都很明顯。奧斯特羅姆的聯邦主義理論是可以融合進傳統的憲政論並且是豐富了其內容的。

也許我們可以把聯邦主義視為憲政政體制度構成的一個在既有基礎上發展了的原理，它在憲政主義中的地位象分權與制衡學説，但聯邦主義比分權與制衡學説有更豐富的內涵，它不僅包含了防止政府權力的濫用而實行權力間的相互制約的含義，更重要的是它揭示出對權力的制約和有效治理並非是矛盾的，我們並不總是處在正義、民主和效率種種價值觀衝突的狀態，而這種觀點卻正是維爾的《憲政與分權》一書所提倡的。多中心治理的概念揭示出等級命令結構的官僚制不一定是人類追求有效率的對社會事物治理的方式，在適當的理論建構中，對政府的控制和政府行為的協調並不一定是矛盾的，這是反直覺的，卻極有可能存在的人類社會秩序關係。基於以上理由我認為對聯邦主義價值基礎的奠定在憲政主義的大背景中論述當可能更好。因此將此理論稱為憲政聯邦主義在名稱上其含義更全面一些。

對規範的探究並不能夠直接導致合適的制度設計，在複雜的情形當中尤其如此，人類關係的模式經常是反直覺的，因此哪怕是考慮了合適的價值基礎的政治理論也不能直接從價值出發來建構制度。例如分權的純粹學説，“分權的“純粹學説”也許可以這樣表述：為了政治自由的建立和維護，關鍵是要將政府劃分為立法、行政和司法三部門或三部分。三個部門中的每個部門都有相應的、可確定的政府職能，即立法、行政和司法的職能。政府的每個部門都一定要限於行使自己的職能，不允許侵蝕其他部門的職能。進而，組成這三個政府機構的人員一定要保持分離和不同，不允許任何個人同時是一個以上部門的成員”。這種學説盡管有正確的價值前提，但並不是憲政政體合適的分權理論。在奧斯特羅姆引證的一本書中The origins of American Constitutioanlism，我感到，這本書的作者忽略了1787年制憲會議的知識上的突破和制度建構理論上的突破。傳統的憲政論在價值基礎的論述上是豐富的，但制度建構上可能顯得不足，有限政府、三權分立等學説往往停留於一般的原則。在現代面臨複雜的羣體間的相互依賴性的情況下，我們不太可能在“無為而治”的意義上談論有限政府，政府需要行動以提供以前時代無法設想的公共品服務。我們需要考慮在什麼樣的條件下，公共品的提供是合乎正義且合乎效率的。 奧斯特羅姆的主要努力可以概括為論證多中心的治理體制對憲政主義的意義和對人類社會良好的、有效率治理的意義。

奧斯特羅姆對聯邦主義價值基礎的簡要奠定是從一種特殊的宗教學説，即猶太教和基督教的傳統出發的。這在他那裏可能是沒有任何問題的。對於我們來説則需要問，憲政聯邦主義的價值基礎是否必須依賴一種特殊的宗教學説，普遍正確的倫理形式法則或道德金律作為規範的探究方法，是否也是我們的道德論述傳統中所固有的，一經進行概念澄清的工作，處於中國傳統中的人們也將很自然地拋棄歷史主義、實證主義的價值論説方式和規範探究方式。我認為在這裏需要區分規範探究的普遍形式法則和存在於具體時空的規範。對我們語言全部含義的反思的工作進行之後，我們將會同意不同的文化傳統當中都藴含着規範探究的普遍形式法則。正如奧斯特羅姆所説，“金律作為基本的道德箴言，令人奇怪地缺乏實質性的道德內容。它不是作為一個具體的規則，而是要被認為是一個規範探究的方法，使人們能夠獲致用於規則或標準選擇的價值術語的共享性的理解”。

在對人類價值問題的思考中如果認為存在獨立於任何個人和權威機構的正義，那麼這就否定了法律來源於單一的政府或多數人這種法律實證主義的説法，多中心的政府體制就是可以想象的。對客觀正義的信奉要求對正義原則的發現內在於憲法規則的制度設計當中，這就是司法審查制度建立的根據，而憲法權利宣言部分的一種意義就在於為人們提供了不斷闡釋以思考一種特殊的人類相互關係（相互把對方當作目的而非工具）的符號系統。是否聯邦主義的制度設計也有這方面的含義，我認為可能是有的。正義規則的普遍形式法則意味着，同法律實證主義相反，在不同層次的規則之間所要求的內在一致性，至少不完全是幾何體系的那種一致性，即地方的、小羣體內部的規則可用幾何推理的方式從更高層次的規則當中推論出來。以上説的客觀正義並沒有涉及到具體的內容，聯邦主義制度的具體形式要受到有具體含義的各種價值標準的影響，如民主、自治、平等。隨着價值體系具體內容的變化，制度的具體形式也會發生變化。但是承認價值的獨立且具指導地位本身而不論其具體內容就已經具有了對制度設計的深刻含義。

對我們來説，所要做的工作並不是將某一種在西方被認為是普遍適用的具體規範認可為普遍的價值，初步目標乃是澄清是否存在普遍正確的倫理規範探究的形式法則。一段時間以來，歷史主義、相對主義的價值論述遮蔽了我們的視野，阻斷了我們今天的道德語言同我們源遠流長的道德論述傳統之間的聯繫，所以當代中國制度理論的首要工作可能僅僅是一個概念澄清的工作，恢復我們傳統的、正確的價值探究方式，而不是急忙確立具體的規範。

既然我們人類的世界很大程度上是由人類自己塑造的，既然我們生活在一個由概念構成的世界當中，人類能夠利用不同的概念和觀念體系來塑造不同的現實，明瞭這一點是成為公共行政和研究人類專家的最為根本的一步。那麼我們就可以通過建構適當的概念―理論來理解現實並幫助在實踐中的人們，思想方式上的範式變化能夠改變人類社會的秩序模式，不同的理論建構有着不同的認識―實踐旨趣。通過憲政聯邦主義的概念化，通過闡明正確的規範探究方式和人類社會秩序構成的一般性質出現了規範探究―制度建構的理論和實踐旨趣，並導致進一步探索未在現實中出現的但極有可能出現的人類社會的結合關係，從而幫助人們進行制度創新以找到其價值的現實表達形式並解決人類所面臨的緊迫的問題。本文第一段提到那種深度解釋的理論方式將人類的價值置於虛無和獨斷論當中，並導致沒有實踐意義的並且極成問題的對所謂人類社會社會現象的解釋。之所以説是極成問題，是因為這種思想模型所連接起來的社會現象作為一個思維的客體不可能具有超過這些思想模型所體現的那些屬性之外的屬性，在實踐取向下往往地導致研究者們設計沒有可能性的且毀滅人類基本價值的社會改造方案或陷入使理論不具實踐意義的無所作為當中。

對聯邦主義價值基礎的工作，奧斯特羅姆儘管很關注，但他是基於一種特殊的宗教學説，而且論證也不是非常系統並且沒有同憲政主義聯繫起來。在知識學方面，他更多地是在理論的具體應用中進行闡述的，這些應用當然都不具有中國背景，而且似乎在經濟學方面，他對奧國學派的貢獻注意不夠（儘管他在一篇文章中提到了哈耶克和拉赫曼）。因此，可能奧斯特羅姆每個方面的論述都是需要更綜合和深化的。最重要的是，對中國人來説，我們的任務不是簡單複製美國的模式，而是尋找對思考問題和解決問題有用的理論。我們的任務是把概念和於之相關的理論要素當作思想工具去深入地思考問題並獨立地評估解決當代中國問題的適當途徑（我把見之於《複合共和制的政治理論》第9頁的奧斯特羅姆的一段話作了改動）。

中國聯邦主義這個概念借自英語的Federalism in China或Chinese federalism，泛稱中國近代以來主張實施聯邦制的思想，目的是要令中國統一，可以改變中國大陸的一黨專政，成為一個近似美利堅合眾國的聯邦制國家。

民國時期的聯邦制主張主要針對當時的軍閥割據問題。而在現今，部分學者認為中國聯邦制能在維持國家統一的前提下，使地方政府的自治權得到完善保障、能作為解決台灣海峽兩岸問題的一種方案。所提出的名稱有大中華聯邦共和國、中華聯邦、中華聯合共和國、中華聯邦共和國、中華聯邦民主共和國等。

孫中山在1894年創立中國近代第一個反清革命團體——興中會，而這也可能是中國近代第一次提出聯邦制的主張。興中會口號為“驅逐韃虜，恢復中華，建立合眾政府”。此“合眾”概念顯然來自美利堅合眾國。

辛亥革命期間，共計14省對清宣告獨立，惟當時對未來中國國號尚無一致意見，其中四川、廣西、貴州等省於獨立時，均以“大漢”為國號；貴州省諮議局在宣佈獨立時，主事的張百麟與任可澄並宣言將聯合各省成立“大漢聯邦民主共和國”。後來各省雖採章炳麟所擬“中華民國”國號，惟對其英文譯名仍未統一，其中陳其美主導之滬軍都督府，曾使用過“United Provinces of China”（“中華聯合省”）的譯名。

1945年底到1946年底的國共談判時期，中國共產黨為保持解放區的割據局面，要求在未來的中華民國憲法中明確規定，國家實行聯邦制，各省可以制定省憲法。並要求中華民國總統由各省議會聯合選舉產生。這是中國共產黨提出的聯邦制方案。最終國共分家之後由中國國民黨主持通過的中華民國憲法規定了省縣自治，各省制定自治法實行自治，但並不實行聯邦制。1947年初，周恩來在延安認為這部憲法限制地方自治，是獨裁憲法。

在1949年建國之後，中國共產黨採用單一制的國家政體。反對民族地區實行聯邦制，並指責西藏叛亂武裝的西藏自治方案分裂國家。

1、中華聯邦共和國

中華聯邦共和國是早在中國共產黨第二次全國代表大會就提出來“用自由聯邦制，統一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國”，七大黨章又重申“為建立獨立、自由、民主、統一與富強的各革命階級聯盟與各民族自由聯合的新民主主義聯邦共和國而奮鬥”的官方主張。

由台灣學者張旭成（後曾任台灣地區民意代表）提出，主張在一個國聯內部，兩個政權實體能夠並存、分離，在經濟和外交上可以建立關係。此模式的實質，是在所謂“中華國聯”的名義下，承認兩岸彼此分別為主權地區，且加入或退出國聯均依自由原則，沒有法律約束。

之後，前“司法院長”林洋港於1996年到上海會見海協會會長汪道涵時，曾向汪道涵建議，未來追求統一時，台灣以台灣自治邦（dominion or free state）的身分加入；林洋港認為，台灣與中國大陸在這樣的安排下，“彼此是自治的地區，地位平等，無論是內政還是外交上，不相互從屬，然以中國名號下統一，各為國協的成員。

中國國家主席是國協的領袖。”

由台灣地區民意代表費希平提出“大中國邦聯”模式，該構想基本特徵有三：（1）各邦有其獨立的內政和外交、國防，在各邦之上，沒有最高權力機構；（2）邦聯盟約的制定與修正，必須經各邦同意；（3）各盟邦有權自由退出邦聯。費希平説：“台灣與大陸在邦聯盟約之下，從事和平競爭，經過十年、二十年、也許五十年，人民在生活體驗中自然會比較出來究竟是哪種制度適合中國，然後以公民投票解決中國統一問題。這才是‘以三民主義統一中國’的最佳途徑。”

1998年，彭明在北京成立“中國發展聯合會”，主張以“中華邦聯”實現兩岸和平統一。2001年，國民黨主席連戰再次提出以“邦聯制”實現兩岸統一的模式，並列為國民黨16大政綱草案。

學術界方面，2001年6月，朝陽科技大學廖顯謨於《朝陽學報》第6期發表〈“大中華邦聯”：理想主義與現實主義的妥協〉建議兩岸先同意成立“大中華邦聯”完成形式上的統一；2003年，石齊平在大前研一《中華聯邦》第四章之後，以評論文章方式發表之〈中華邦聯：台灣的出路？〉一文則認為，“中華聯邦”短期內可能性不高，“中華邦聯”倒還有討論與思考的空間。

這個名稱經周陽山在〈統合論的幾種抉擇〉整理，參考蘇聯成立初期或歐盟之設計，提出以“一個主權，兩岸共享”、“一箇中國，多元體制”的原則，混合單一制省份、民族自治區、國防外交由中央掌握的港澳特區、保留自主國防及部分外交空間的台灣，建立“四重聯盟”。

這個名稱本為史學上對先秦時期中國文化的用語，2002年美國奧克拉荷馬大學王蒼黎在清華大學及北京大學擔任訪問學者時，提出建立以漢字文化為基礎之“華夏共同體”，具體三個步驟為：首先實現台灣與大陸的統一；然後在大陸、台灣、香港、澳門實現自由貿易及統一貨幣；最後在大陸、台灣、香港、澳門和新加坡、越南、韓國、朝鮮和蒙古九個國家和地區建立自由貿易區與統一貨幣。

起於日本管理學家大前研一在《中華聯邦》一書中提出的“中華聯邦論”，該論主要根基於經濟與文化的統合，模糊政治上的對立，其英文對應譯名為 United States of Chunghwa 或 Commonwealth of Chunghwa 。由於此概念着重於經濟與文化之共同性，故並不排斥新加坡、日本、韓國等國融入之可能性。“日圓先生”榊原英資所提“漢字東亞經濟體”之説，亦為此類之變體。

這個名稱緣於 United Republic of China ，由前台灣防務部門次長林中斌提出。他在2004年説，這是北京的中國智庫人員提出的想法，當時雖未説明細節，然概念可能來自坦桑尼亞聯合共和國——由大陸部分的坦噶尼喀和海島部分的桑給巴爾兩個共和國聯合為一個聯邦國家，後者繼續保有政府、議會，民選總統；用此國號可以代表兩岸平等共組新國家。

2011年1月，澳洲悉尼“南天寺”舉行之“南天會談”中，北京大學國際關係學院國際政治系主任李義虎亦提及坦桑尼亞聯合共和國和桑給巴爾之間“一國兩憲”的關係，可做“一中兩憲”的參考。

2011年2月，香港《中國評論》轉載吉林大學哲學系碩士生王貞威文章，以學術論文形式公開討論坦桑尼亞模式的可行性。

一直有聲音質疑，若大中華地區採用中國聯邦主義，會否加劇各地的民族分離主義情緒。當中央政府權力過於分散到地方，可能會導致中國產生少數民族分離主義情緒的抬頭，最後走向類似南斯拉夫內戰的情形。