聯省自治

北洋政府時期一些政治家提出的政治制度改革方案，得到地方實力派的廣泛響應。梁啓超第一次提出“聯省自治”的概念，策動者是熊希齡，湖南督軍第一個響應。1920年7月22日，譚延闓發表“還政於民”、“湘人自治”的通電，表示要“順應民情”，實行民治，“採民選省長制，以維湘局”。 ^[1] 

而後譚延闓又發表通電，提出聯省自治，比一省區自治提高了一步。1922年1月《湖南省憲法》公佈，先後得到四川、雲南、貴州、兩廣、浙江和奉天等省區地方軍閥響應。一些知識分子，胡適、章太炎、張東蓀等人也支持在聯省自治的基礎上建立聯邦制國家。但孫中山個人反對聯省自治，主張中央集權式政治體系，晚年對聯省自治乃至於聯邦皆抱持敵視的態度。 ^[2] 

1926年蔣介石發動北伐戰爭，進入湖南，進而統一中國，聯省自治的主張遂不了了之。“聯省自治”原本是一些知識分子企圖效仿美國聯邦制，通過各省區先行立憲，進而實現民主共和的一種政治理想。然而這一理念被孫中山領導的革命中央認為是地方軍閥作為對抗中央，割地自保的一種口實，軍閥沒有先行立憲進而給予人民民主的意思，最終聯省自治在孫中山發動的北伐革命中歸於失敗。 ^[3] 

梁啓超第一個提出“聯省自治”的概念。1919年梁啓超在其所寫的《解放與改造發刊詞》中，第一次提出了“聯省自治”的政治主張，他寫道：“一、同人確信舊式的代議政治，不宜於中國， ^[4] 

故主張國民總須在法律上取得最後之自決權。二、同人確信國家之組織，全以地方為基礎，故主張中央權限，當減到對外維持統一之必要點為止。三、同人確信地方自治，當由自動，故主張各省區乃至各縣各市，皆宜自動地制定根本法而自守之，國家須加以承認。”

北洋軍閥統治時期湖南等省區地方勢力為維護地盤和統治權而提出的政治主張。最早提出這個口號的是湖南軍閥譚延闓、趙恆惕。湖南人民在南北戰爭中，飽嘗兵禍的痛苦，厭惡外省軍閥統治本省區，1919年12月發動了驅逐皖系軍閥張敬堯的運動。1920年7月湖南督軍譚延闓藉口避免轉入南北戰爭，通電全國，表示要“順應民情”，實行民治，“採民選省長制，以維湘局”。 ^[5] 

湘籍名流熊希齡和粵籍名流梁啓超進一步主張仿照美國聯邦制，由各省區自制省區憲法，實行自制，並號召召開聯省會議，成立聯省自治政府。11月趙恆惕取代譚延闓主持湘政，繼續推行“自治”和“制憲”活動，並發表“聯省自治”通電，派人到四川等地聯絡。1922年1月公佈了《湖南省憲法》，企圖在北京政府和廣州國民政府之外，再建一個全國性的聯省自治政府。 ^[6] 

譚延闓、趙恆惕提出的“省自治”和“聯省自治”先後得到四川、雲南、貴州、廣東、廣西、浙江和奉天等省區地方軍閥的響應，形成一個規模很大的要求省區自治和聯省自治的高潮。在直係軍閥吳佩孚推行以武力統一的局勢下，西南各省區軍閥都高唱“自治”，以圖割據自保。 ^[7] 

廣東的陳炯明也標榜“聯省自治”，阻撓北伐，並發動反對孫中山的軍事政變，建立地方封建割據。江西的直系軍隊首領陳光遠，也曾利用“聯省自治”口號以擺脱困境，並與陳炯明建立秘密“聯防”。盧永祥為鞏固皖系勢力控制浙江，用自制省憲等辦法，抵制直系的侵入。奉系軍閥張作霖在首次直奉戰爭失敗後，也曾宣佈“自治”，並出任東北三省保安總司令。

1920年7月湘軍總司令譚延闓曾號召“湘人治湘”，後又通電主張“聯省自治”；

1921年，四川宣告“四川完全自治”，並趕走在川滇軍； ^[8] 

同年4月，貴州盧濤主張“由省自治進而為聯省自治”；

1922年12月，趙恆惕公佈省憲法，稱“湖南為中華民國自治省”；

同年6月，浙江盧永祥則通電主張“省制憲”，以行自治，再組織聯省自治政府；

陝西成立“籌制省憲自治處”；江西省議會召開省憲會議；河南省議會通過“制定省憲案”；湖南公佈“省憲法”後，浙江、廣西、四川皆公佈；張作霖打敗仗退回東北之後也宣佈自治。 ^[9] 

在地方軍閥推行“聯省自治”的過程中，社會上出現了一些團體，如“各省區自治聯合會”，“自治運動同志會”，“旅滬各省區自治聯合會”等。在一些團體的章程中也反映了資產階級和某些進步人士的民主要求。

蘇浙皖人士曾利用聯省自治口號，於1924年推動浙江自治和蘇、浙、皖三省區聯省自治，以抵制直係軍閥孫傳芳的殘暴統治。1926年北伐戰爭開始後，聯省自治的主張無人再提。

中國地大民眾，分省而治。……諮議局為地方自治與中央集權之樞紐，必使下足裒集一省區之輿論，上仍無妨國家統一之大權。——清朝憲政編查館奏稿

故窺現今之大勢，莫如各省區先行自圖自立……然後公議建立中國全部總政府於各省政府之上，如日耳曼聯邦、合眾國聯邦之例，即謂全中國自立可也。——章士釗

中國於地理上分為二十二省區，加以三大屬地即蒙古、西藏、新疆是也，其面積實較全歐為大。各省區氣候不同，故人民之習慣性質亦各隨氣候而為差異。似此情勢，於政治上萬不宜於中央集權，倘用北美聯邦制度，最為相宜。每省區對於內政各有其完全自由，各負其統御整理之責；但於各省區上建設一中央政府，專管軍事、外交、財政，則氣息自聯貫矣。——孫中山

盲論之士，往往以主張“分治”，即為破壞“統一”，曾不知“分治”與“集權”，本為對稱之名詞，於“統一”何與？北美合眾國成例俱在，豈容指鹿為馬！民國以來，正坐盲論者誤解“集權”為“統一”，於是野心者遂假“統一”以奪權。——陳炯明 ^[10] 

我們的朋友陳獨秀是反對聯省自治的。……他自己斷定中國政治糾紛的根源在於封建式的大小軍閥各霸一方，把持兵權財權政權，法律輿論都歸無效，實業教育一概停頓。我們要很誠懇的替他指出：他所舉的只是糾紛的現狀，並不是糾紛的根源；只是亂，並不是亂源。今日只是督軍總司令的權大，而地方的權極小，“軍閥的權限所以大到這個地步，是因為地方沒有權”，“裁製軍閥與打倒軍閥的一個重要武器在於增加地方權限，在於根據聯省自治的聯邦制”。“增加地方的實權，使地方能充分發展他的潛勢力，來和軍閥作戰，來推翻軍閥。”——胡適

是否只有中央集權一個選項？

我們今天習慣説中國具有悠久的“大一統”傳統，地方主義並不是中國人所向往的。這些説法久已成為常識，甚至成為中國人的口頭禪。然而訴諸於歷史事實，卻還有重新認識的空間。

中國人或許從一開始就星羅棋佈遍及今天的中國本土，但中國文明的演進，其實是從黃河中下游一隅逐步向外擴展的。經過漫長的歷史時期，至墨子的時代，也就是春秋末戰國初，中原地區至少還有300個以上的“國家”，因為墨子明明白白説他看過300國國書。所以，如果一定要説中國傳統，分治、地方主義或許更加久遠。

真正意義上的大一統，或者説期待建立的大一統，從秦王朝開始。為何從秦代開始，大一統就成為中國人所向往的？這與中國的文明形態有關。兩千年帝制的根基是農業文明，農業文明的本質需要穩定，不折騰。從漢代中期開始，歷朝歷代都嚴厲打擊地方主義，由中央政府出面壟斷鹽鐵等重要生產、生活資料，抑制商業文明，重農抑商。

這種模式，將地方上各種權力能收的都收到了中央，由中央統一決策和推行，各級地方政權“淪落”為中央政府的派出機構，幾乎沒有什麼自主的發言權。現在看來，既扼殺了地方的積極性，也讓中央背上了極其沉重的財政與政治負擔。但這種權力模式在中國歷史上是正面作用大於負面影響，它一方面維護了中國多民族的統一，另一方面則比較容易造成一種穩定而寧靜的社會政治環境。它很好地適應了農業文明。

研究者很早就注意到，假如不是西方人東來，中國不與西方接觸，中國文明必將長此終古，因為中國文明充分適應了農耕社會的需求，不僅早熟，而且精緻。

然而，隨着歷史發展，西方社會在變化，商業資本的崛起，工業革命的影響，大航路的發現，拉近了世界的距離，東方不再遙遠，世界漸漸融為一體。中國必將在農業文明基礎上增加一個工業的、商業的文明。

工業的、商業的文明，究其本質，是市場為社會主角，不同區域的交流為常態。而交流需要差異，於是廣袤的中國原本潛藏着的地方主義，就被西方因素漸漸激活。比如從經濟上講，東南沿海就形成了蘇杭絲織業、松江棉紡織業、蕪湖漿染業、佛山礦冶業、景德鎮制瓷業、鉛山造紙業等等許多手工業中心，而各種地域性商幫也在蓬勃發展。從這個角度看，地方主義並不一定意味着“分裂割據”，它還有積極的一面，那就是地方的差異與活力。

這或許還能解釋一個問題，就是明代中晚期東南沿海倭寇的興起。東南沿海地區的商業在發展，需要更多的貿易，而當時明政府對貿易的政策是管制。於是倭寇就利用這樣一種管制貿易、一種高額的税率進行走私。只要在管制的貿易狀態下，就有走私的空間。而且這些倭寇中有許多人其實是中國人，領頭的是徽商。倭寇走私貿易的是非暫且不談，但從某種程度上説，此時地方商業經濟的發展與中西貿易的需求，與中央的管制貿易政策發生了矛盾。

面對微妙的變化，一些敏鋭的思想家如顧炎武、黃宗羲等人，很自然地思考起如何重建中國權力模式的問題。他們像歐洲許多思想家一樣，從理想中的黃金古代尋找答案。顧炎武為此專門寫了篇《郡縣論》，明確提出“寓封建之意於郡縣之中”，要求任職縣令要用熟悉本地風土人情的人，若干年的試用後，稱職的人就終生任職，並且要求“使縣令得私其百里之地”，讓他的個人利益與當地百姓的利益緊密聯繫。這樣他便有了責任感，由中央的派出機構而變為相對獨立的政權實體，最終再以各地的共同發展，來維繫全國的統一和穩定。

如果中國的政治不再發生劇烈的變動，伴隨着新的生產力因素的不斷壯大與成長，顧炎武的權力模式遲早要實現。然而令人遺憾的是，西方的工業文明、商業文明並沒有被順利嫁接到中國的農業文明上。明清易代之際，生機勃勃的滿洲貴族以自身強大的力量，阻止了政治體制變革的進程，中央集權在清朝早中期被推上了巔峯。而顧炎武的知音，直到近代才出現。

顧炎武的第一個異代知音，是出生於晚清的章太炎。1899年，章太炎寫了《藩鎮論》《分鎮論》兩篇文章，用的名詞、概念與顧炎武一樣陳舊，要表達的意思卻很新。章太炎認為，中國現代化必須伴隨一場體制性變革，體制性變革的要點，就是中央放權，地方擴權，以地方自治化解現代化過程中的權力衝突。

晚清的中央政府，的確面臨一場深刻的危機。1860年第二次鴉片戰爭結束後，中國走上了向西方學習的道路。短短几十年，吃穿住行、生老病死，生活習慣、思維習慣，都在這個過程中發生鉅變，區域發展差異凸顯，地方主義崛起順理成章。更何況，隨着剿滅太平天國的湘軍集團崛起，督撫們漸漸把軍權、財權與用人權等攬在自己身上。從此地方坐大，中央衰落。

尤其讓清政府震驚的，是1900年的一場“東南互保”。那時候，因為“扶清滅洋”的義和團運動爆發，清廷得意忘形地向列強“宣戰”。而頭腦冷靜的東南各省督撫，卻絲毫不理會政府的命令，反而與列強相約局部休兵，互保東南，使東南各省免除了一場無妄之災。這個事件給中國人一個重要啓示。比如梁啓超，就在1901年向中國人介紹瑞士聯邦制，説中國自古以來就有地方自治傳統，如果能採用聯邦制，中國許多難題都容易化解。

中央集權的危機，在清政府那裏早有預感。尤其是“東南互保”，對清統治者實在是沉重一擊。因此如何建立集權、分權新模式，清政府也在思索。1906年，清政府宣佈預備立憲，其中一個重要內容就是參照東西洋立憲各國經驗，以官制改革為突破口，重建中央與地方分權模式。

然而，清廷畢竟不是一個真正意義上的現代政府，數百年的“家天下”思想深入骨髓，很難真正去分享權力。於是仿行立憲的原則，就成了“大權統一於朝廷，庶政公諸輿論”，也就是説中央政府依然掌握實權，只是允許民眾參與討論政治而已。但即使這樣有限的讓步，清政府實際也沒做得到。它真正的思路或者説“慣性思維”是—削弱現行督撫權限，各省新設督撫權限僅與日本府縣知事相當，財政、軍事權悉收歸中央，反倒是要加強中央權力。

清政府的決定，引起地方勢力的嚴重不滿，直隸總督兼北洋大臣袁世凱公開反對，表示很難辦到，各省督撫也相繼表示不滿，此案只有暫時被擱置起來。清政府仿行立憲宣稱要解決中央、地方的權限問題，結果卻南轅北轍，很不理想。

清政府錯過的機遇，本可在民國初年彌補。1911年10月10日，武昌起義爆發，此後不到兩個月，全國14省相繼宣佈獨立。1911年底南北和談，14省督撫派代表參加。按理説，中國此時可仿照美國開國之初13州重談憲法那樣，重談統一，構建聯邦制。更何況，清政府最後幾年的憲政改革雖沒真正解決問題，卻在一定程度上激活了地方主義，各省士紳參政議政的諮議局如約開議後，民主憲政漸漸被人們所知。然而辛亥先驅就在這個時候錯過了機會，匆忙中要重回大一統，創建中華民國。

這種不明所以的行為，其實也可解釋。民國建立後，外部危機不斷襲來，蒙古成為那時中國最頭痛的問題。如何處理邊疆危機，是民國初年的政治難題。而重構一個強有力的中央政權，便成了中國政治發展的一個重要選項。同時，要獲得列強對民國政府的承認，並順應當時中國人厭亂求治的心理，建立強大的中央政權看來也是更實際的選擇。

然而強有力的中央政府，並沒有很好地化解邊疆危機，反而使袁世凱漸漸走上大權獨攬的道路。1914年5月，袁世凱公佈省官制，改各省民政長為巡按使，使先前由選舉產生省長的可能，變成了絕對不可能。而這些將軍、巡按又往往出身北洋，這不能不引起許多人不太樂觀的聯想。

很多時候，思想家的預感往往走在實際政治發生前。政治現實迫使先前反對聯邦制的人忽然想到擴大各省自治權，分權思想、聯邦制構想，再度進入人們的視野。

最先重提分權政治的是進步黨人李其荃，他在1914年7月發表的《論中央集權與地方分治》一文中，認同中國應該有一個強有力的中央政府，“謀統一而攝內亂”，但謀統一可，謀集權則不可。因此，未來中國最合理的政治架構，就是中央與地方分權。思想家張東蓀、丁佛言等也發表了聯邦制言論。

平心而論，袁世凱或許不是理想的現代領袖，但如果當時舉國一致，共同努力，致力於實業發展、制度建設，並照此長期發展，那麼中國即使不建立成聯邦制的國家，也勢必能造就成一個統一的中央集權式的國家。從當時中國的實際情況看，可能後者更是中國迫切所需。然而，先因國民黨宋教仁被刺而引發內亂，繼則有護國戰爭、護法戰爭，短短几年，數度戰爭。強大的中央政府可以帶來的諸多好處，比如消弭內亂，穩固邊疆，建設發展，民族復興，等等，統統落空。不僅中央集權體制建立不起來，就連國家的統一也成了問題。這樣一來，已有一定理論基礎的聯邦制，就再度被人們想起了。

當1917年護法戰爭進行之際，向來主張中央集權的熊希齡忽然通電主張採用聯邦制，這一方面或許因為武力中心主義失去信仰，另一方面反映相當一部分中國人厭棄戰爭、渴望和平的心情。可以説，在對強大的中央政府幻滅後，面對國家分裂的實際狀況，中國知識分子在沒有辦法中想到了一種辦法。

南方的孫中山或許出於策略考慮，會接受熊希齡聯邦制建議；但北京的中華民國肯定不會接受權力分享。能夠靈活接受熊希齡這個主張的，是他的家鄉湖南。

其實近代中國地方主義的起點，就是陳寶箴、黃遵憲等人所主導的“湖南新政”。

湖南新政發生在甲午戰敗後，由於戰敗，中國人就去檢討過去幾十年發展中的問題，朝野內外一個基本共識是，過去對社會管控太多，中國沒有民間社會，沒有“自組織”，沒有新聞媒體，沒有一切現代國家所擁有的社會管理方式。

這一特別機遇被陳寶箴、黃遵憲等人敏鋭地抓住了，而他們之所以在湖南進行試驗並能成功，主要還是因為湖南本身所具有的獨特性—極端激進與極端保守同時並存。產生這一現象的原因，是因為湖南特殊的區域位置。

就區位來看，湖南擁有一個特殊的窗口廣東。湖南人至今外出打工，依然首選廣東。廣東是近代中國與外國人接觸最早、最多的地區。湖南人通過廣東這個窗口，看到了西方文明優長之處，因而有曾國藩、郭嵩燾、譚嗣同、毛澤東等一大批力主學習西方的湖南人。另一方面，由於湖南在中國的位置，當南北要衝，為西南門户，是各方勢力爭奪的焦點。或許由於這個原因，反倒使得湖南人排外、反抗的思想格外激烈。當1897年德國出兵佔領山東的膠州灣，掀起瓜分中國的狂潮時，湖南人就在兩年自治的經驗基礎上準備獨立。這當然不是分裂，而是準備像梁啓超等所期待的那樣，以湖南獨立為中國將來重建統一積蓄力量，保留一個復興基地。

湖南獨立在1897年沒有成為現實，因為清政府鑑於膠州灣事件的巨大影響，在第二年開始了政治改革，是為戊戌維新。戊戌維新為湖南地方自治增添了動力，湖南省內的南學會，就是一個提倡地方自治的政治團體。遺憾的是，湖南地方自治沒有結果。戊戌變法在1898年秋天逆轉，湖南地方自治試驗也就隨着陳寶箴、黃遵憲被解職而煙消雲散。

轉眼到了20世紀20年代初，過去的地方自治先鋒，又擔負起“聯省自治”運動的領頭羊。

上世紀20年代，聯省自治在中國發展得如火如荼。湖南不僅在1920年11月由省長譚廷闓、師長趙恆惕發表通電，第一個宣佈自治，還在1922年元旦正式公佈施行湖南憲法。在湖南省憲的啓示下，四川省的劉湘，貴州省的盧燾，廣東省的陳炯明，江西省的陳光遠，浙江省的盧永祥，陝西省的陳樹藩，以及東北的張作霖，華北的吳佩孚等政治強人，都先後運用各種方式嘗試自治。

這樣風起雲湧的省自治，會否導致深陷內憂外患的中國分裂呢？這是當時許多人的疑慮。比如孫中山就指出：“我極力主張地方自治，但也極力認為，在現在條件下的中國，聯邦制將起離心力的作用，它最終只能導致我國分裂成為許多小的國家，讓無原則的猜忌和敵視來決定它們之間的相互聯繫。”

不過，我們看到一個表面上相當奇怪的現象，那就是20年代早期的中國，各地的自治運動風起雲湧，而只經過幾年的折騰，到頭來卻是中國獲得了新的統一，各省依然處於統一中國的範圍之內，並沒有任何一個省真正從中國分離出去。這其實是很正常的，因為中國人自古以來就有一個區域“忠誠分層”的問題，湖南人忠於湖南，但不會忘情中國，真正願意一省獨立永久脱離中國的畢竟是少數。中國自古以來的自治，都是相對於大中國而言，是統一條件下的治理方式調整，因而自治運動發展到一定階段，就是《三國演義》的開篇，分久必合，合久必分。按照20世紀20年代的政治邏輯，各省自治必然漸漸進入數省聯治。

其實在各省自治期間，就有好幾次組建聯省政府的嘗試。比如1921年，湖南、四川決定出兵驅逐北洋的王佔元，幫助湖北自治。湘軍出動前，省長趙恆惕派多名説客到西南各省活動，説打算在驅王之後，在武漢召集各省代表，商量組織聯省自治政府的大問題。提議一出，雲南、四川、浙江、山西等紛紛表示贊同。當時甚至有傳言，説是聯省政府的名單都有了，比如黎元洪任元首，段祺瑞任總理，陳炯明掌陸軍，而孫中山則傳説要被推舉為太平洋會議的代表。當然，這些組建聯省政府的嘗試統統都沒有結果，自治運動很快被北伐統一所取代。

統一的中國對於國人來説，具有重要的意義。在20年代各省自治運動開始之初，人們的關注點不僅僅在自治上。比如章太炎的《聯省自治虛置政府議》，就為中央與地方的分權擬了個藍圖。他認為，未來中國肯定不能重回大一統中央集權的老路，而是應該根據各省自治的成就，重構一個合理的權力架構。大致上説，未來的中央政府必須大幅度放棄社會經濟、文化教育等方面的權力，即便應享有的外交、軍事權力，中央也應該受到各省約束，不能為所欲為。一個全新的中央，不是權力被架空，而是根本不能享有那些權力，中央只是“大中國”主權的象徵，成為各省政治強人無意競爭的地方。

章太炎的分權模式稍嫌偏激，這可能與他的切身經歷有關。民國初年，他因反對袁世凱獨裁而被一度囚禁，這個經歷讓他對中央集權的厭惡達到極點，再加上各派為了爭奪中央而上演一幕幕鬧劇，也讓章太炎把中央集權視為民國亂源之一。我們今天理性地來看，虛置中央並不可行，外交、軍事大權理應屬於中央，同時中央應有能力來調節各省的關係，為一個沒有壁壘的國內統一市場創造條件；而在社會、經濟與教育等方面，則可給各省更多的空間，發揮區域優勢，在競爭中創造出更多的可能性。

不過，“聯省自治”即便能消除人們對分裂的擔憂，也難免不讓人有東施效顰之感。

自從中國進入近代後，中國的內部變動就不是原來意義上的內政，總帶有一些國際因素。第一次世界大戰後，由於英美等國長期穩定繁榮，給世界以重要示範，許多國家從原來的單一體制改為聯邦制，甚至連社會主義蘇聯，也在以聯邦為訴求，這在很大程度上影響了中國的路徑選擇，這也是20世紀20年代聯省自治的國際背景。

“大一統”了兩千多年的中國，是否適合聯邦制這一劑猛藥呢？

從近代西方國家的政治道路來看，實行聯邦制的國家大概有三種情況：一是土地廣袤，如美國、蘇聯；一是民族複雜，如瑞士、英國；一是國家政治上的向心力、凝聚力不足，如舊時德國等。

以此反觀近代中國，支持聯邦制、聯省自治的學者認為，土地廣袤，匹於俄美；民族複雜，不減英瑞；政力渙散，有愈舊德。兼此三者，加上中國經濟落後，產業不發達，交通不便利，為各國所無。因此，中國如果回覆到舊有的單一國體制，集權於中央，不僅無法推動中國現代化進程，而且勢必陷入內部各種紛爭中。故而對於中國來説，採取複合形式的聯邦政體，至少可以有這樣三大好處：

一是各地、各族各應所需，各適所宜；

二是省各有憲，則自治範圍較廣，人民可多得參政機會，於自治力之養成，極有裨益；

三是中央與地方各有遵循，可以減少政治糾紛，軍事衝突，利益爭奪。

即使從當時中國最直接、最現實的困境來説，聯邦制、聯省自治、一國多制的政治體制，至少可以在一定程度上遏制各種政治野心家的專擅行為。

從消極意義來説，聯邦制、聯省自治或一國多制的複合政體，也是當時實際上陷入分裂狀態的中國重新走上統一之路的一種“比較的和平方法”。

聯邦制的複合國體形式，或許合乎中國國情，中國的實際情況也許確實如許多學者所分析的那樣。但從另一方面看，它實際上陷入一個理論誤區。因此反對者也幾乎如出一轍從中國國情來立論。

中國國情一個最大的特殊性在於，理論上不會有誰堅定反對自治，但在他們內心深處想着的是“自己治”，而不是“別人治”。也就是説，“自治”實際上很可能被操作為“官治”、“軍治”，而非“民治”。更何況，當時中國的民眾並沒有相應的自治能力，需要長期的培訓。這就不可避免發生一個問題，一旦利益衝突，擁有權勢的人或集團是不會輕易放棄自己的既得利益的，更遑論幫助民眾來參與政治，約束自己。

即使有幾位比較超脱的軍人，如湖南的趙恆惕、廣東的陳炯明，他們也不能強求所有軍事實力派都和他們保持一致。比如吳佩孚，他過去曾反對過“武力統一”，但那是因為他羽毛未豐，一旦他以為自己的力量差不多時，也和其它軍閥一樣，要建立所謂“全國統一”的“合法政府”。1921年9月10日，他與孫傳芳等人聯名通電，提出在廬山召開所謂“國是會議”，以發起國民大會，恢復舊法統，取消南北政府，實現全國統一。而那些沒有能力擴大地盤的小軍閥，更樂意於抱定“自治”的招牌不放。

那時人們普遍的困惑是：中國既有軍閥專制，則任何形式的自治，都必然帶有軍閥割據的特徵，都是“軍治”，而非“民治”。軍閥未除，“自治”二字不必假用。軍閥成了中國落後、混亂的替罪羊，由軍閥主導的反軍閥運動，卻成了國民的一場狂歡。

聯省自治從1920年興起，如火如荼開展了幾年，仍沒有實際效果，並常混雜着軍閥的爭鬥，讓一些激進的知識精英失望不已，更沒有喚起民眾參與的熱情。所以在1924年，倡導打倒帝國主義和軍閥、武力統一中國的國民革命興起後，很快俘獲了大部分人心。

隨着1926年革命軍出師北伐，北洋的中華民國結束，國民黨的中華民國重啓，中國重建統一，三民主義成了國家指導思想，地方自治也就重新納入孫中山的思想框架中。在這個框架中，中國仍要實行地方自治，只是中央層面之外，直接進入縣域，不再讓各省成為自治體。這顯然是擔心地方自治演變成地方割據。不過孫中山的擔憂還是實現了。統一隻是表面的，“北伐”中那些主動投靠的軍事實力派，仍舊握着地方大權。只是他們不再公然宣稱要聯邦制，而是在民族主義的框架下小心翼翼地發展着地方的勢力。