總理各國事務衙門

鴉片戰爭前，清政府認為同外國關係僅是“理藩而已，無所謂外交也”。俄國使臣來華，沿例由理藩院接待，其他各國使臣來華則均由禮部主持接待。鴉片戰爭後，情況稍有改變，由兩廣總督特加欽差大臣頭銜，專辦與歐美國家的交涉，稱為“五口通商大臣”。

第二次鴉片戰爭中，中國被迫與列強簽署了咸豐八年（1858年）的系列《天津條約》，之後咸豐十年（1860年）又簽署了系列《北京條約》，各國開始在華設使館、常駐外交使節。經歷過兩次鴉片戰爭的失敗，清政府在觀念上和體制上都遭受了沉重打擊，中外交往出現了前所未有的複雜局面。外國公使進駐北京，外交事務日益繁多，侵略者對清政府原有的外交體制非常不滿，提出他們不能以“蠻夷”的身份同帶有朝貢體制下不平等意味的清政府的“理藩院”打交道，同時還認為地方總督無權代表國家處理涉外事務，因而多次敦促清政府，要求其設立專門的外交機構，由政府要員直接和他們進行交涉。在中國與外國侵略者的交涉過程中，奕訢等洋務派頭腦中的“華夷觀念”開始有所改變，他們從維護清朝統治的利益和需要出發，也決定請求清政府設立專門的中央機構以負責辦理外交事務。國內外形勢的變化，尤其是一部分上層統治者的思想認識的變化，使建立一個臨時的中央外交機構成為大勢所趨。 ^[5] 

咸豐十年九月十九日（1860年11月1日），法軍退出北京。九月二十五日（11月7日），英軍退出北京。九月二十七日（11月9日），英法兩國公使率領最後的部隊離開北京。 ^[36]  十二月初一日（1861年1月11日 ^[40]  ）/十二月初三日（1861年1月13日） ^[39]  ，奕訢、桂良、文祥聯名上奏《通籌洋務全局酌擬章程六條》一折，首請設立總理各國事務衙門。十二月初十日（1月20日），咸豐帝任命奕訢總理各國事務，桂良、文祥辦理各國事務，但諭旨中把“總理各國事務衙門”稱為“總理各國通商事務衙門”。十二月十三日（1月23日），奕訢等上奏《欽差大臣奕訢等奏總理各國通商事務關防請去通商二字以免外人饒舌片》一折，請求在禮部鑄造關防時節去“通商”二字。十二月十六日（1月26日），咸豐帝下旨“依議”執行。 ^[6-7] 

咸豐十一年正月二十日（1861年3月1日），總理各國事務衙門正式成立。 ^{[7]  [8]}  同年，總税務司署正式置於總理各國事務衙門領導。 ^[9] 

同治元年（1862年），設立同文館。 ^[10] 

同治三年（1864年），設立清檔房，並將收掌處改名為司務廳。 ^[11] 

光緒九年（1883年），中法戰爭爆發，在總理衙門大臣張佩綸的建議下，總理各國事務衙門下增設海防股。 ^[12] 

光緒二十年（1894年），中日甲午戰爭後，海防股改名為日本股。 ^[11] 

光緒二十七年（1901年），根據《辛丑條約》第十二款規定，總理各國事務衙門改為外務部。 ^[1] 

總理各國事務衙門由王公大臣或軍機大臣兼領，並仿軍機處體例，設大臣、章京兩級職官。大臣有管理大臣（特簡，或由軍機大臣兼任，無定額）、幫辦大臣、總理大臣上行走（特簡）、總理大臣上學習行走、辦事大臣。其中，管理大臣即大臣中之首領；幫辦大臣只咸豐十一年（1861年）三月派恆祺、崇綸為幫辦大臣，同年十月派董恂、寶鋆在總署辦理一切事宜；以下則皆稱為行走大臣；有由本屬章京升遷者，則稱大臣上行走。 ^{[13]  [14]} 

初設時，奕訢、桂良、文祥三人為大臣，此後人數略有增加，從七八人至十多人不等，其中奕訢任職時間長達二十八年之久。大臣下設總辦章京（滿漢各兩人）、幫辦章京（滿漢各一人）、章京（滿漢各10人）、額外章京（滿漢各8人）。以下設司員、供事等若干人，幫助辦理文案。 ^[14] 

英國股：主辦中國與英國、奧地利兩國交涉事務，兼辦各口通商及各關税事務等事務。

法國股：主辦與法國、荷蘭、西班牙、巴西四國交涉事務，兼辦管理保護教民及招用華工等事務。

俄國股：主辦與俄國、日本兩國交涉事務，兼辦陸路通商、邊防疆界、外交禮儀、本衙門官員的考試任免、經費開支等事務。

美國股：主辦與美國、德國、秘魯、意大利、瑞典、挪威、比利時、丹麥、葡萄牙各國的交涉事務，兼管海防設埔，保護華工等事務。

海防股：主辦南北洋海防，包括長江水師 、北洋海軍、沿海炮台、船廠以及購置輪船、槍械、製造機器和置辦電線、鐵路、礦務等事。中日甲午戰爭後改名日本股。

司務廳：主管收發文件、呈遞折件等秘書性質的事務工作。

清檔房：主管繕寫文件及保管檔案等工作。

電報處：主管翻譯電報等工作。 ^[5] 

銀庫：負責保存總署現金。 ^[15] 

總税務司署：掌全國關税行政及海關人員任免。咸豐九年（1859年），清政府在上海設立總税務司署。咸豐十一年（1861年），正式置於總理各國事務衙門領導。 ^[9] 

同文館：培養翻譯人才，同治元年（1862年）設立，附屬於總理各國事務衙門。 ^[10] 

北洋通商大臣：最初清政府設立總理衙門時，又在其下設三口通商大臣，駐天津，管理天津、牛莊（後改營口）、登州（後改煙台）三口與外通商事務。同治九年（1870年）改為北洋通商大臣，管理北方直隸（約今河北）、山東、奉天三省對外通商、交涉事務，兼辦海防和其他洋務，駐天津。 ^[14] 

南洋通商大臣：道光二十四年（1844年），設立的五口通商大臣（曾駐廣州、上海，管理廣州、廈門、福州、寧波、上海五口對外通商、交涉事務），咸豐十一年（1861年）也列於總理衙門之下，並逐漸擴大職權，增管東南沿海及長江沿岸各口岸，兼辦海防和其他洋務，實際成為南洋通商大臣，駐上海，後移南京。 ^[14] 

北洋通商大臣、南洋通商大臣雖列於總理衙門之下，但與總理衙門在業務上的關係是平行的，只是在遇到疑難問題時，可與總理衙門諮商，由總理衙門備顧問和代奏朝廷。 ^[14] 

起初，總理各國事務衙門只負責主持外交與通商事務，後來擴大到辦工廠、修鐵路、開礦山、辦學校、派留學生等方面，權力越來越大，舉凡外交及與外國有關的財政、軍事、教育、礦務、交通等，都歸該衙門管轄，實際上成為辦理外交和總攬洋務新政的中樞。同治九年（1870年），隨着恭親王被慈禧排擠，李鴻章就任北洋通商大臣，許多外交事務由北京的總理衙門轉往天津，總理衙門在外交事務上的重要性有所下降。 ^[4] 

①總理各國事務衙門與軍機處的關係：

第一、軍機大臣兼領總署大臣

據統計，歷屆實任總理衙門大臣的60人中，同時又兼任軍機大臣的有19人。這些人在總署中地位較高，發揮作用也較大。這使得軍機處與總署在處理具體事務時，能夠較好的協調各方面關係。

第二、軍機處章京兼總署額外行走並在兩個衙門同時當差

第三、總署取代軍機處掌管外交事務

第四、總署的組織原則仿照軍機處 ^[15] 

②總理各國事務衙門與內閣及各部院的關係：

總署大臣大多同時又是大學士、各部院尚書、侍郎；總署章京由內閣和各部院司員挑選，並且不停止其在原衙門的差使，在兩處行走；各衙門堂官可與聞總署工作中與本衙門有關的事件；總署逐漸取代了原歸內閣和各部院管轄的一部分外交、通商邊界等方面的事務，不過總署並沒有取代軍機處和內閣的主要職能及其地位。 ^[15] 

③總理各國事務衙門與總理海軍事務衙門的關係：

光緒十一年（1885年10月），清政府設立總理海軍事務衙門，它分理總理衙門所轄的全部海防事權及部分洋務事權，總理衙門則扮演海軍衙門備案處的角色。 ^[16] 

歷任大臣（部分）(18張)

總理各國事務衙門內部機構的設置和分工，具有一定的條理性和合理性。如按國別分股，開創了中國外交機構按國別設司的先河。各股以一國為主，兼理數國之事，與當時英、法、俄、美等國交涉事繁，而其餘各國事務較簡的現實情況是相符的。同時，各股所主管的公務，也與國別相聯繫。如英國股主管通商税務，是由於來華通商各國以英國為最多，它與中國的貿易額佔全國外貿總額的大部分，並且各國通商約章和税則大多以英國為藍本。近代來華傳教士以法國為較早和較多，且法國以保護在華傳教利益為己任，教案多與法國有關，因而法國股主管教務，可謂對症下藥。從這種機構設置可以看出總署事繁政簡的特點，與其司員較少是一致的。 ^[15] 

總理衙門的設立，打破了此前禮部和理藩院的舊工作規範，成為清朝中央政府機關中從未有過的新設機構。最初設置其中的英國、法國、俄國、美國股以及後來添設的海防股，都從事着前所未做的事，它連同文館、總税務司以及設在上海和天津的南北洋大臣，在傳統的文官系統以外另成了一個系統，獨立承擔起愈益複雜的涉外事務，它還在成立後數年內逐漸將以前分散於各部管理的涉外事務全部集中在手，把從中央到地方的“夷務”真正專一其事的統管起來。總理衙門的這種特殊操作方式客觀上已在否定舊有文官制度的完美，在搖動着封建文官制度之根，使舊有的文官制度開始發生衍變，併為後來的官制改革作了鋪墊。 ^[17] 

在外交事務上，無論大國還是小國，簽約、換約的交涉權都歸於總理衙門。隨着中外交往的日益頻繁，總署處理的外交事務還涉及華工出國、華僑保護、出國考察、遣使駐外和外使覲見等。 ^[3] 

總理衙門的設立，改變了中國以往只有理藩而無外交的局面，使中國的外交有可能納入國際外交軌道，逐漸與之趨同。由於總理衙門的經手籌劃，中國向外國派遣了一系列的使團。儘管這些使團的出訪，帶有極其明顯的屈辱色彩，但畢竟使中國終於走出了封閉了數千年的國門。光緒二年（1876年），中國向英國派遣了第一個常駐外國公使，設立了自己的駐外使館。光緒四年（1878年），已向英、法、俄、美、德、日、西班牙、秘魯八個主要資本主義國家派駐了常駐、兼駐公使。光緒二十四年（1898年），常駐、兼駐國家更達到了十三個之多。

光緒三年（1877年），在駐英公使郭嵩燾的建議下，清廷在英屬新加坡設立了第一個領事館。其後，清廷又陸續在南洋、歐美的一些國家或地區派駐了總領事十二人、領事十四人、副領事二人，基本上建立起中國近代化的使、領制度，確立了清代駐外使、領館的基本規模和外交體制，改變了多年來外國公使及其他人員常駐中國，而中國卻無代表常駐國外，有來無往的不正常現象，使中外國家間從過去的單項交往轉變為雙向交往，建立起較為完全的國家外交關係，加強了中外之間的瞭解和聯繫。 ^[18] 

總理衙門結合當時世界各國的通例和自己的國情，確定了中國的國旗，使中國開始以國家，而不是王朝的面目出現於國際舞台。 ^[18] 

作為專門負責對外交涉的中央外交機構，總理衙門在維護海外華工權益上作出重要的交涉，其中“秘魯華工案”的談判體現了總理衙門外交職能的發揮。秘魯脱離西班牙獨立後，由於經濟發展的需要，秘魯通過大量引進華工以彌補其勞動力不足。大量華工通過澳門被輸入拉美地區，惡劣的運輸條件造成了極高的死亡率，而到達秘魯的華工也面臨着困苦的工作環境與殘酷的懲罰。大量秘魯華工遭受虐待的事件引起了清政府的重視，總理衙門在回覆美國大使的來信中也稱會對華工予以援手。秘魯為了與中國簽訂輸出華工等相關條約，派出大使來中國進行談判，總理衙門與北洋大臣相互配合，為維護在秘魯華工的權益進行了艱苦的交涉。最終雙方簽訂了中國歷史上第一個保護華工的專門條約，即《中秘會議專條》以及《中秘移民通商條款十九款》，為秘魯華工爭取到相當的權益。 ^[3] 

總税務司署依照清朝政治體制，名義上向清朝中央政府負責，歸總理各國事務衙門領導，管理各口岸海關。中國海關制度在19世紀60年代初正式確立起來。總税務司不但包攬了海關行政、財務、人事大權，把持了中國海關税收，並進而到開辦郵政，組團參加國際展覽會，乃至蒐集中國的各種情報。同治四年（1865年），海關總税務司署由上海移到北京，總税務司進而成為總理各國事務衙門的高級顧問，參與中國內政、經濟、外交、軍事等方面的活動。 ^[19] 

咸豐十一年（1861年），《北京條約》規定各國使館的文報由總理衙門收轉代寄，但由於驛傳體系無法有效承擔這一任務，總理衙門遂委託海關總税務司代為管理。由此，海關從彌補驛傳體系的缺陷入手，開始介入郵政事務。光緒四年（1878年），在李鴻章的積極推動下，海關以天津為中心，在北京、天津、煙台、牛莊（現遼寧營口）、上海五處海關試辦郵政，並在經過一年半的試運營後逐漸向其他口岸推廣。至光緒二十二年（1896年）正式創辦之時，共有二十餘處通商口岸設立了海關郵局。 ^[20] 

咸豐十一年（1861年）五月二十二日，根據英國領事赫德的建議，總理衙門批准在寧波江北中路設海關税務司，徵收對外貿易税費，浙海新關（俗名“洋關”）由此建立。 ^[38] 

咸豐十一年（1861年）底，總理衙門大臣奕訢奏請將登萊青道移駐煙台，專司中外税務，清廷准奏。同治元年（1862年），登萊青道由萊州移駐煙台，並設東海關監督（即海關道）。 ^[37] 

同治四年（1865年），經總理衙門大臣奕訢奏請，盛京將軍、奉天府尹等大臣議覆，及三口通商大臣崇厚親往營口考察，同治帝同意設立奉錦山海關道，駐紮營口。奉錦山海關道既徵收原山海關監督管理山海關所轄水旱碼頭30餘處的税務，又負責徵收直隸奉天等處口岸和金州廳、岫巖城、復州、海城縣和蓋平縣5處沿海地方的常税和洋税，同時還辦理營口地區的一切對外交涉事宜。 ^[21] 

同治五年（1866）十一月初六，三口通商大臣崇厚奏請欲新設營口海防廳同知一事。經總理衙門大臣議覆，同治帝同意奏請，在“奉天增設營口海防同知一缺”。營口海防同知作為奉天府的一個派出機構，主要負責維護營口通商口岸的海疆秩序，抓捕盜船和賊匪，防止盜船勒索海面商船。 ^[21] 

為了加強海防建設，促進海軍的發展，清政府於光緒九年（1883年）在總理衙門內增添海軍管理機構海防股，其職權是 “掌南北洋海防之事。幾長江水師、沿海炮台、船廠，購置輪船、槍炮、藥彈，製造機器、電線、鐵路及各省礦務皆隸焉”。海防股是總理衙門的下屬單位，機構雖小，但管轄的範圍和權力卻很大。除了負責南北洋海防事務外，還包括了製造機器、鐵路、礦務等多種洋務事宜。如此繁重的事務，海防股顯然是力不從心的。但它的設立，畢竟邁出了統一海防的第一步，使清廷總算有了一個統一管理海防的機構，併為海軍衙門的成立奠定了基礎。 ^[22] 

同文館的設立，為清政府及總理衙門培養和預儲了一定的外交人才，一定程度上反映了清政府的某些開放性；同時，它在一定程度上也成為總理衙門的人才儲備部門，一所培養專門人才的學校。在清末官制改革中，清政府新設各部都開設培養自己專門人才的學堂和學校，應當説這與同文館有着相當的淵源。 ^[15] 

一、留美

同治十一年（1872年），總理衙門審核了曾國藩、李鴻章提出的《請選派幼童出洋肄業事宜折》， ^[23]  奉旨依議後，即在上海成立留美事務所，籌設設備學校，分批招收幼童。自同治十一年（1872年）到光緒元年（1875年），先後派出四批官費留學生，每批30人，共120人。

據統計，這批學生後來從事工廠、鐵路、電報者30人，其中從事工礦者9人，工程師6人，鐵路局長2人，最著名的有鐵路工程師詹天佑；從事教育者5人，其中大學校長2人（有清華學校首任校長唐國安，天津北洋大學校長蔡紹基）；從事外交行政者24人，其中領事、代辦以上外交官12人，外交次長、公使2人（如梁誠任駐美公使），外交總長1人（梁敦彥曾任外務部尚書）；從事商業者7人；從事海軍者20人，其中海軍將領14人，在中法戰爭和中日甲午戰爭中有楊兆楠、陳金揆等8人壯烈犧牲。

第一次官費留美學生受過若干年新教育，推動了西方科學技術和文化思想輸入中國的進程。作為近代中國大規模直接向西方學習的開端，幼童留美時西學在中國的傳播起了開創作用，對舊學是一次猛烈的衝擊，對中國國內新教育的發展也起了促進作用，但最直接的影響是開啓了中國近代留學教育的先河。 ^[24] 

二、留日

光緒二十二年（1896年），日本駐華公使矢野文雄以日本政府的名義函邀總理衙門派遣學生留學日本，並承諾支其經費。 ^[25]  同年，總理衙門舉行選拔考試，選取年齡在18歲至32歲之間的學生共13人，派遣其赴日留學，此為中國赴日留學之始。 ^[26]  光緒二十五年（1899年）留日人數為207人，到總理衙門改組為外務部的光緒二十七年（1901年）為280人。這些留日學生以救亡圖存為己任，積極投身於政治活動中。他們組織各種團體，出版各種報刊，發表演説，撰寫文章，探尋救國救民的道路，直至參與實際鬥爭。光緒二十六年（1900年），留日學生創辦的《開智錄》《譯書彙編》 等刊物出版發行。這些刊物基本上是以喚醒民智，反帝救亡為出發點，為辛亥革命的爆發奠定了思想基礎。此外，留日學生大量組織團體。光緒二十六年（1900年）前後，留日學生中開始出現第一批學生團體，如勵志會、廣東獨立協會等，在這些團體中，多數都具有愛國、進步的性質。 ^[25] 

清廷：①總理各國事務衙門公務。關係緊要。 ^[27]  ②從前設立總理各國事務衙門，辦理交涉，雖歷有年，惟所派王大臣等，多系兼差，仍恐未能殫心職守，自應特設員缺，以專責成。 ^[28] 

時任法國駐華公使布爾布隆（Alphonse de Bourboulon）：此實中外各國永敦睦好的最妙良法。 ^[2] 

光緒戊戌年間刑部郎中沈瑞琳：①凡策我國之富強者，要皆於該衙門為總彙之地，而事較繁於六部也。②是則總理衙門之事，固不獨繁於六部，而實兼綜乎六部矣。 ^[35] 

美國基督教長老會傳教士丁韙良（William Alexander Parsons Martin）：總理衙門這台機器是根據測微螺旋原理製造的，將震動最小化，但並不促進問題的解決。 ^[29] 

馬士：一八七八年，在總理衙門的人事中有了一些變動；現在這個機構有十一個人，並且包括所有的軍機大臣和各部的大多數尚書；從這時開始，它與其説是一個外務部，不如説是更像一個內閣。 ^[30] 

美國漢學家芮瑪麗：中興的政治家們成功地把一個近代外事機構——總理衙門嫁接到古老的官僚體制上。在一次歷時幾個月的交涉中，總理衙門大臣們成功地利用條約款項和國際法來為中國謀利，此事標誌着他們已成為熟練的外交家。他們認識到中國既不能孤立於近代西方國家之外，也不能將西方國家納入基於“中央王國”的統一道德統治的朝貢體制。 ^[31] 

歷史學家錢實甫：總理衙門的設置，本是清政府半殖民地化已到一定程度的具體標誌，則正意味着侵略勢力的滲透作用已在開始浸入清政府的整個政權之中。 ^[32] 

原復旦大學歷史系教授朱維錚：①總理各國事務衙門，儘管地位重要，儘管已從軍機處奪取了外交決策權，但歷經咸豐、同治到光緒三朝，它還是臨時機構。②晚清的總理各國事務衙門，作為當時事實上的外交部或更高層次的對外政軍商文的統籌機構，在體制中如此重要，卻因其臨時性，在號稱正史的《清史稿》的表志中甚至不列專篇，不僅可笑，而且荒唐。 ^[33] 

（以上參考資料） ^[13] 

總理各國事務衙門建築遺存位於北京市東城區東堂子衚衕49號，2003年12月，被列入北京市第七批市級文物保護單位。 ^[34]