縣級市

1932年，中華民國政府開始於省與縣之間設置“行政督察區”，屬於準行政區劃單位，其管理機構行政督察專員公署是省政府派出機構。

1949年10月1日，新中國成立後，改行政督察區為專區。專區所領導的市稱為專轄市，其行政地位與縣相同。

1967年-1975年，專區逐漸改為地區，專區領導的市變為地區領導，專轄市改稱地轄市。

1982年，中共中央第51號文發出了“改革地區體制、實行市領導縣體制”的通知，首先在江蘇試點，1983年在全國試行。隨後中央又發出《關於地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合併”，並把此作為1983年地方政府改革的一項重要內容。至此市管縣、市代管市體制開始在全國範圍內推行，並將原地轄市根據其行政地位改稱縣級市。 ^[1] 

2022年，國務院《政府工作報告》提出，提升新型城鎮化質量，嚴控撤縣建市設區。 ^[14-15] 

中國共計397個縣級市 ^[11]  。其中河南省直轄1個，湖北省直轄3個，海南省直轄5個，新疆維吾爾自治區直轄12個，地級市代管314個，自治州（地區、盟）轄60個。 ^[2-7] 

省直轄縣級行政單位屬於縣級行政區，是指獨立於地級行政區之外單獨建制，由所在的省級行政區直接領導和管理，與地級行政區享有相同的政治、經濟和社會管理權限的縣級行政區。

中國僅河南省、湖北省、海南省、新疆維吾爾自治區存在直轄縣級行政單位。 ^[8] 

省直轄縣級市名單如下 ^[12]  ：

（一）每平方公里人口密度400人以上的縣，達到下列指標，即可撤縣設市：

1、縣人民政府駐地所在鎮從事非農產業的人口（含縣屬企事業單位聘用的農民合同工、長年臨時工，經工商行政管理部門批准登記的有固定經營場所的鎮、街、村和農民集資或獨資興辦的第二、三產業從業人，城鎮中等以上學校招收的農村學生，以及駐鎮部隊等單位的人員，下同）不低於12萬，其中具有非農業户口的從事非農產業的人口不低於8萬。縣總人口中從事非農產業的人口不低於30%，並不少於15萬。

2、全縣鄉鎮以上工業產值在工農業總產值中不低於80%，並不低於15億元（經濟指標均以1990年不變價格為準，按年度計算，下同）；國內生產總值不低於10億元，第三產業產值在國內生產總值中的比例達到2以上；地方本級預算內財政收入不低於人均100元，總收入不少於6000萬元，並承擔一定的上解支出任務。

3、城區公共基礎設施較為完善。其中自來水普及率不低於65%，道路鋪裝率不低於60%，有較好的排水系統。

（二）每平方公里人口密度100人至400人的縣，達到下列指標，可撤縣設市：

1、縣人民政府駐地鎮從事非農產業的人口不低於10萬，其中具有非農業户口的從事非農產業的人口不低於7萬。縣總人口中從事非農業的人口比例不低於25%，並不少於12萬人。

2、全縣鄉鎮以上工業產值在工農業總產值中不低於70%，並不低於12億元；國內生產總值不低於8億元，第三產業產值在國內生產總值中的比例達到20%以上；地方本級預算內財政收入不低於人均80元，總收入不少於5000萬元，並承擔一定的上解支出任務。

3、城區公共基礎設施較為完善。其中自來水普及率不低於60%，道路鋪裝率不低於55%，有較好的排水系統。

（三）每平方公里人口密度100人以下的縣，達到下列指標，可撤縣設市：

1、縣人民政府駐地鎮從事非農產業的人口不低於8萬，其中具有非農業户口的從事非農產業的人口不低於6萬。縣總人口中從事非農產業的人口不低於20%，並不少於10萬。

2、全縣鄉鎮以上工業產值在工農業總產值中不低於60%，並不低於8億元；國內生產總值不低於6億元，第三產業產值在國內生產總值中的比例達到20%以上；地方公共財政預算收入不低於人均60元，總收入不少於4000萬元，並承擔一定的上解支出任務。

3、城區公共基礎設施較為完善。其中自來水普及率不低於55%，道路鋪裝率不低於50%，有較好的排水系統。

（四）具備下列條件之一者，設市時條件可以適當放寬：

1、自治州人民政府或地區（盟）行政公署駐地。

2、鄉、鎮以上工業產值超過40億元，國內生產總值不低於25億元，地方本級預算內財政收入超過1億元，上解支出超過50%，經濟發達，佈局合理的縣。

3、沿海、沿江、沿邊境重要的港口和貿易口岸，以及國家重點骨幹工程所在地。

4、具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方。具備上述條件之一的地方設市時，州（盟、縣）駐地鎮非農業人口不低於6萬，其中具有非農業户口的從事非農產業的人口不低於4萬。

（五）少數經濟發達，已成為該地區經濟中心的鎮，如確有必要，可撤鎮設市。

設市時，非農業人口不低於10萬，其中具有非農業户口的從事非農產業的人口不低於8萬。地方本級預算內財政收入不低於人均500元，上解支出不低於財政收入60%，工農業總值中工業產值高於90%。

（六）國家和部委以及省、自治區確定予以重點扶持的貧困縣和財政補貼縣原則上不設市。

（七）設置市的建制，要符合城市體系和佈局的要求，具有良好的地質、地理環境條件。

（八）縣級市不設區和區公所，設市撤縣後，原由縣管轄的鄉、鎮，由市管轄。

在中國，“縣”作為一種行政區劃，代表着農業社會的管理方式。兩千多年來，國家一級行政區，郡、州、道、路、省……一直在變化，而縣，除了新設、合併、分設外，名稱不變，轄區也不大變。背後的原因是：縣這種行政區劃，非常適合管理有大量農業人口的區域。中國長期處於農耕社會，這是縣這種行政區劃如此“長壽”的原因 ^[13]  “市”就不一樣了。“市”的意思就是市場，有市場的地方，一定和城市聯繫在一起。在中國，“市”作為行政區劃，發軔於廣州，不到100年。1921年2月15日，《廣州市暫行條例》公佈實施，廣州市政廳成立，這是中國歷史上首次將“市”作為行政區劃。市作為行政區劃，代表了另一個方向：城市化 ^[13]  。隨着城市化、城鎮化的進行，“撤縣設市縣”在上世紀八九十年代開始出現。直到1997年時，國務院“關閘門” ^[13]  。

從“縣”到“市”，一字之差，管轄區域沒變，人口也沒變，其實，背後的差距，何止千里 ^[13]  。

首先是職權。從全國範圍來看，縣歸地級市直管，縣級市則由省政府直管，地級市政府只是代管。隸屬層次不一樣，行政管理權限就要大一點，優惠政策也會多一點 ^[13]  。

其次是定位。縣一般以農業為主，市則以工商業或者服務業等非農產業為主 ^[13]  。

再次，體現在政府部門設置和編制確定上，縣一般涉農部門較多，市則以城市經濟和城市管理部門設置為主 ^[13]  。

第四，財權不一樣。上級政府轉移支付或者專項扶持資金也有差別，縣一般只能用於農業相關領域，而市可以用於城市相關領域。還有，市可以開徵並使用城市維護建設税，而縣不可 ^[13]  。

另外，也有人認為，市的形象較好，在工商業發展方面與城市建設等方面可以提供較多的優惠政策，有利於吸引較多外來資金，而縣在招商引資中處於邊緣化地位 ^[13]  。

統計顯示，在1994年到1996年，全國共有95個縣改市和1個新設縣級市。改為市之後，江浙魯等省的縣域經濟也得到了快速發展，每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個省佔據。截至1998年，我國縣級市數量達437個，其中近350個為縣改市。也就是説，有接近15%的縣改為市。不過，縣改市一度引起盲目跟風，從而帶來不少問題。比如説，許多地方縣級市市區農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉概念模糊、大量佔用耕地等“假性城市化”問題。在這種情況下。1997年，國務院暫停了實施10多年的撤縣改市政策。此後的將近20年間，只有少數縣成功改市，而且這些縣主要集中在邊疆和少數民族地區 ^[13]  。

目前一些經濟強縣，經濟總量超過了千億，已經相當於一個地級市，但卻還是縣的行政管理體制，這樣的體制已經不符合區域經濟發展的需求。有人這樣比喻“就像孩子長大後還穿着小衣裳一樣，如果能夠把縣改成市，就可以給他們穿上更合適的衣裳。”但林拓指出當下大城市過於飽和，小城市又被凍結，導致很多地區“發育”並不理想 ^[13]  。

城市的發育、壯大，固然離不開行政力量的推動，但本質上仍是市場配置資源的結果。就目前而言，將一些地方經濟中心撤縣設市，使其實現從農村政區向城市政區的轉化，從而能夠容納大量農村轉化人口，是符合經濟發展形勢的。只是，這其中需要與時俱進地設定必要門檻，民政部原有的撤縣設市標準，有些已經過時。比如，特別強調GDP，強調非農人口占比，已不適應當下的情況 ^[13]  。

縣，大多以農業為主。而市，顧名思義，工商業和服務業更強。嚴控撤縣建市設區意味着這一風靡多年的浪潮將按下暫停鍵，意味着以城市面積擴張為核心特徵的粗放型城鎮化時代結束。城市發展在新的時代，理應更切合實際，更符合高質量發展的要義 ^[14]  。

2021年，“十四五”規劃提出，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，以城市羣、都市圈為依託促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展，使更多人民羣眾享有更高品質的城市生活。在這個背景下，嚴控撤縣建市設區，將發揮兩個作用。首先，根據實際，更合理地確定城市規模，宜城則城，宜鄉則鄉；其次，迴歸到以人為本的發展模式，考慮更廣大羣體的利益，而非僅站在城市角度考慮問題 ^[14]  。

這裏，很有必要分析下各地撤縣建市設區的內在動因。這其中，除發揮規模優勢外，最主要的推動因素是，縣變成市或市擴大規模後，隨着城市規格提升，新增建設用地需求和可用指標也水漲船高，地方可因此獲得更多的財政收入，更高的經濟增長率 ^[14]  。站在當下這個時間節點，當我們重新審視這個以行政區劃調整主導的縣城迅速城市化浪潮時，會發現仍存在不少問題。其一，一些不具備產業基礎的中小城市建市或擴大規模後，可能出現某種程度的空心化，無法吸納迅速增加農業人口的就業需求。其二，撤縣設區後，發展規劃常以城市為重，且尤以能帶來GDP增長的經濟發展為重，而很多縣作為傳統農業縣，這方面優勢並不明顯，與市的產業結構差異較大，容易被邊緣化。其三，不排除有些地方的跟風想法 ^[14]  。城市發展自有其規律，應是因產業、人口、資源等集聚帶來的規模提升。如果脱離經濟發展基本面，僅通過行政力量促成的城市化，質量如何要打個大大的問號 ^[14]  。

2022年，國務院《政府工作報告》提出，提升新型城鎮化質量，嚴控撤縣建市設區 ^[14-16]  。

2017年，河北省平泉縣、陝西省神木縣、浙江省玉環縣、四川省隆昌縣、湖南省寧鄉縣、貴州省盤縣6個縣撤縣設市獲批。

2018年，陝西省彬縣、江蘇省海安縣、湖北省京山縣、黑龍江省漠河縣、山西省懷仁縣、貴州省興仁縣、安徽省潛山縣、廣西壯族自治區荔浦縣、山東省鄒平縣、甘肅省華亭縣、雲南省水富縣、河北省灤縣等12縣撤縣設市獲批。

2019年，陝西省子長縣、安徽省廣德縣、湖南省邵東縣、四川省射洪縣、河南省長垣縣、黑龍江省嫩江縣等6縣撤縣設市獲批。浙江省蒼南縣龍港鎮獲批撤鎮設市，成立縣級龍港市，由浙江省直轄温州市代管。 ^[10] 

2020年，湖北省監利縣、江西省龍南縣、青海省同仁縣等3縣撤縣設市獲批。

2021年2月，四川省會理縣、雲南省祿豐縣撤縣設市獲批，廣西壯族自治區撤銷橫縣設立縣級橫州市。 ^[9] 

2023年1月20日，新疆維吾爾自治區設立縣級白楊市。

2023年4月3日，西藏自治區撤銷錯那縣設立縣級錯那市。撤銷米林縣設立縣級米林市。 ^[18]