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經濟合同

經濟合同是指合同一方是政府或者由政府或法律授權的機構，或者一方或雙方就合同的訂立、合同的條件及其實現對政府負有義務，直接體現以政府意志表達出來的公共政策要求或其他公共利益要求，具有經濟目的或經濟內容的合同。

中文名: 經濟合同

外文名: Economic contract
所屬部門法: 經濟法

經濟合同概念釋義

經濟合同概念分析

經濟合同是指合同一方是政府或者政府或法律授權的機構，或者一方或雙方就合同的訂立、合同的條件及其實現對政府負有義務，直接體現以政府意志表達出來的公共政策要求或其他公共利益要求，具有經濟目的或經濟內容的合同。

這個定義，首先將經濟合同與不直接體現國家或政府意志的其他具有經濟目的的合同，包括民商事合同和純粹的行政管理性合同區別開來；其次則表明，經濟合同不包括所含政府意志並不或無須表達公共政策要求，而由國家機關作為當事人一方的合同，如國家機關基於自身消費需要、並不或不需要納入政府採購程序的民事合同。

經濟合同是直接體現政府意志的具有經濟內容的合同，其本質是國家或政府在經濟活動或經濟管理中，將其意志體現到原本是私人自治的契約關係中去。

合同或契約是一種最古老又最現代的法律關係和社會關係。它伴隨着人類由野蠻狀態進入文明社會，是交易及商品關係的媒介；至現代則由交易的法律形式進化為任何領域、任何主體自願相互接受約束的法律形式。從國際法(條約、協定等)到內國法，從憲政(大選協議等)到家事(夫妻財產、收養和監護、遺贈扶養協議等)，從行政(政府崗位責任合同、上下級政府防治污染等責任書等)到經濟和社會(政府採購、承包或租賃、勞動合同和集體協議等)，不勝枚舉。合同之所以有如此魅力，歷經數千年而成為當今最普遍的一種法律關係，其緣由皆可由梅因的名言“從身份到契約”加以概括和詮釋。合同的本質和精髓在於當事人討價還價基礎上的合意，其平等(對立)、自願(自由)也意含着社會成員自立、自強、自由表達意見、共同決定等民主要求，所以它與社會發展的趨勢吻合一致。這就不難理解，何以在內國行政關係中也可以通過合同，在不同程度上引入相互承諾、平等、民主,強化權義、責任和約束，以提升效力和效率。

合同制度在其沿革中，已經超出民商法範疇，擴展到法律的各部門和法學各領域。經濟法部門中也有合同和合同制度，即經濟合同。所以,一部《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）並不能涵蓋合同法和所有的合同制度。《合同法》包含着合同的一般原則和規則、制度，但具體而言主要調整民商事合同關係，且不適用於有關身份的合同，保險合同、出版合同等民商事合同也主要適用其他法律的特別規定；還有勞動合同、行政合同和經濟合同等，屬於民商法以外的其他法律部門調整的範疇。這種現象在當代社會化條件下具有普遍性，並非中國特色或者計劃經濟的產物。

經濟合同歷史沿革

經濟合同產生於20世紀30年代的蘇聯，目的和作用是使計劃指標具體化、明確化。當時蘇聯頒佈了許多有關物資供應和建設承包合同的法規、決議，具有代表性的有1931年《關於國家聯合企業、托拉斯和其他經濟組織的流轉手段》的決議，《關於訂立1933年度合同》和《關於訂立1934年度合同》的決議等。蘇聯確立了傳統計劃經濟體制後，又逐漸把經濟合同當作計劃的手段，即把計劃建立在經濟核算和合同的基礎之上，履行或違反計劃與履行或違反合同的責任融合為統一的經濟法責任。在接受了蘇聯現代經濟法觀點的東歐國家，民主德國於1965年制定了專門調整經濟合同的《合同法》，羅馬尼亞也於1970年與民法典並行實施《經濟合同法》；在《捷克斯洛伐克社會主義共和國經濟法典》中，經濟合同之經濟債的內容佔到了全部法典條文的2/3以上。在經濟法不獲官方認可的國家，也在民法典中對經濟合同作特殊處理，如匈牙利民法典中有“計劃合同”一章，蘇俄民法典則把計劃供應、國家對集體農莊和國營農場的農產品收購、基本建設承攬等與買賣、承攬等合同分立，單獨成章，等等。

我國在計劃經濟時期沒有制定合同法，改革開放後不久，《中華人民共和國經濟合同法》（以下簡稱《經濟合同法》）於1981年頒行。當時我國正處於計劃經濟體制轉軌、變革時期，該法的宗旨是將計劃與商品貨幣關係相結合，當時的法人組織主要還是受到計劃管理的公有制企業。

隨着市場化改革的不斷深入，經濟合同關係及其賴以存在的社會經濟條件在我國發生了重大變化。市場逐步在資源配置中發揮決定性作用，指令性計劃縮減殆盡，國有及公有制主體也在意思自治的基礎上從事流轉和協作活動，相關的經濟關係理應由民商法調整。改革實踐使得《經濟合同法》名不副實了，立法機關遂以一部統一的民事合同法——《合同法》取代“三足鼎立”的《經濟合同法》、《中華人民共和國技術合同法》和《中華人民共和國涉外經濟合同法》。這是我國合同制度的一個合乎邏輯的、正常的發展。市場對資源起決定性的配置作用和放棄行政性的流通、協作，並不意味着在“橫向”的流通和協作領域裏，不再有直接體現政府意志或政府主導的經濟合同關係。

經濟合同性質

經濟合同是公與私融合，行政和“商事”、經濟的交織，須直接服從市場和經濟的規律，而非單純的行政運作手段，所以屬於經濟法而非行政法範疇。要防止將經濟合同視為“行政合同”，在行政法的範疇和制度內對其進行法律調整，而重蹈計劃經濟的覆轍。政府行政不必顧及直接的經濟要求和經濟後果，只需單純地服從行政規律。只有那些在單純的行政運作中對契約的運用，如公務員聘用、上下級之間為完成一定任務相互承諾而訂立責任狀等，才是真正的行政合同。政府可以在經濟合同中起主導作用,但是雙方當事人的承諾和同意、對價、由市場和經濟規律決定成交和價格、個別利益和整體利益並重、違約救濟和補償等原則,是政府也不能違背的。也就是説，當事人在形式上的平等和實質上的對價，仍為經濟合同所不可或缺。這是從邏輯和理論而言的，從實踐的角度看，“行政合同”給人以強烈的不平等、不自願，政府有權強制對方訂約及接受合同義務的錯覺，這是有違市場經濟的規律和要求的，也不符合我國和發達國家市場經濟的實際情況。

經濟合同種類

市場經濟條件下的經濟合同關係主要表現為以下兩種類型：

其一，國家通過政府機構或設立企業、委託代理人直接參與經濟活動或經濟關係，或者當事人直接受制於國家政策或政府意志訂立合同而形成的合同關係。這類關係的一方或雙方當事人是國家機關或必須執行國家政策的主體，合同內容需要體現國家的政策或政府意志。

其二，平等的國家機關或財政主體之間的經濟協作關係。作為在行政或財政上互相沒有隸屬關係的所謂平等國家機關或財政主體，它們在利益或政策驅動下，在平等互利的經濟協作中為明確相互權利義務並保證協作事項的實現而訂立的協議，也屬於經濟合同和經濟法調整的範圍。

茲不完全列舉如下：

1.國有土地使用權出讓合同。這種合同將國家法律、政策確定的條件和政府土地管理的要求與合同條款有機、緊密地結合，並由政府作為合同一方當事人,是一種十分典型的經濟合同。

2.政府採購合同。這是作為採購人的國家機關和其他主體採購納入政府採購管理的貨物、工程和服務，適用《政府採購法》，而與供應商訂立的合同。不在此範圍的“政府採購”則屬於民商事合同的範疇。

3.中央銀行和政策性銀行與其他主體訂立的借貸合同等。這種合同與落實、實現國家政策和政府管理目的相聯繫，主要是借貸合同，也包括中央銀行在公開市場操作中買賣貨幣而訂立的合同等。

4.國有企業或公司承包、租賃合同。這是落實國家(中央或地方)與國有(包括控制)企業、公司之間責、權、利關係的一種法律形式。其形式多種多樣，從所有者代表一方看,既可以是作為具體股東的出資者，也可能是行使抽象老闆(所有者)職能的財政部門,甚至是企業的董事會；從企業一方看，則既可以是企業、公司本身，也可能是特定的經營者如總經理、董事長等或管理層整體與代表所有者的一方訂立合同；從合同內容看，既可以全面涵蓋各種經營指標，也可能僅包括某方面內容或某種指標，如經營者報酬與經營如何掛鈎、扭虧為盈、審計責任等。

5.PPP和政府特許經營合同。在政府與社會合作從事基礎設施和市政等建設、公用事業引入競爭和民營化，以及在自然壟斷和法定壟斷領域，這種合同的運用越來越普遍。通過這種法律形式，把對企業的公共性要求，由政府作為合同一方當事人表達出來，落實為合同內容，既強化了企業一方的權利、義務，也對政府的公共管理提出了更高的要求。因為政府受到了合同的具體、細緻的約束，不能再憑行政權力單方面行事——“我命令、你服從”，稍有疏忽、懈怠就可能被告上法庭，以致承擔高額的賠償或補償責任。在政府對國有企業、公司特許經營的情況下，所訂合同也可歸為承包範疇，為廣義的承包合同。

6.政府擔保合同。政府為特定債務提供擔保，如《中華人民共和國擔保法》中提及的為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸所提供的擔保等，在公共財政用於經濟目的和公共性投資、貸款越來越普遍的情況下，這是十分必要的。沒有政府信用和財政的支持、保證，這些活動就難以正常進行。由於擔保的後果最終需由財政來承擔，所以對其須依法加以一定的管理、控制，建立相應的程序和監督制度。

7.指令性合同。隨着社會主義市場經濟體制的建立，我國的指令性計劃趨於消亡，國家對經濟的管理已從行政性的計劃手段轉為主要運用間接的經濟手段，但在一定條件下，如救災或發生緊急狀態時，或者對於涉及國家重要經濟利益、國家安全或為實現國家某種目標的特定產品和項目，仍可能予以行政性安排、調撥、指令性生產、國家訂貨等，從而形成指令性合同。這種合同與計劃經濟時期的指令性計劃合同並無本質區別，是行政性很強的經濟合同。

8.農村土地承包合同。這種合同與村民自治和集體所有緊密相關，事關基層和社會穩定，加之農民處於弱勢、分散狀態，所以通過法律、黨和國家的政策、政府的指導和管理等，對合同的訂立和主要合同條件作具體的規定和要求，使之獲得了經濟合同的性質。

9.互無隸屬關係的國家機關或財政主體間的經濟協作合同。如省、直轄市、自治區之間，中央部委與地方之間等雙方或多方的協議或合同，內容包括投資建設道路、機場、水壩、林場,電力建設、供應,省際或市際對口協作、支援等。這類經濟合同中不存在居於主導的一方，當事人之間是平等的，但其訂立、履行都直接體現國家意志,是政府參與、調控經濟的手段，具有較強的政策性，因而也屬於經濟合同，對於區域經濟平衡協調發展等具有重要意義。

經濟合同基本特徵

與民商事合同和行政合同等相比較，經濟合同具有以下主要特徵：

1.經濟合同的基本條件或主要條件由政府規定或確定。這種規定或確定，既可以是一般規定，如某種產品買賣合同執行具體收購政策或國家定價，農村土地承包經營合同適用政策法規的有關具體規定；也可以由作為合同一方的政府或其授權機構，根據既定的目標、政策或項目的要求而擬訂，如政府採購、國有土地使用權出讓合同等。

2.經濟合同的主體一方通常是政府或經授權執行公共政策的機構。如政府採購合同或土地使用權出讓合同，主導的一方是代表政府的部門或機關。政府也可以通過其授權或法律直接授權的機構來訂立經濟合同，如通過法定機構或政策性企業的活動及合同來實現一定的公共政策或公共利益目標，就是國際上常見的情形，如中央銀行、政策性銀行作為合同一方當事人，國有糧食企業向農民收購糧食，等等。政府往往還通過代理人訂立合同,如需要採購的政府部門通過集中採購機關進行採購活動。

有些合同的主體都不是政府或特殊企業等，之所以認為其屬於經濟合同，是因為合同的一方或雙方就合同的訂立、合同的條件及其實現對政府負有義務。其典型情況是供銷合作社根據政府的政策向農民收購棉花和其他規定的農副產品、村集體與村民訂立土地承包經營合同等。

3.經濟合同具有經濟性或商事性，也即經濟目的(或商事目的)和經濟內容。經濟合同因具有直接政府意志性而較易於與民商事合同相區別，但正因為這樣，人們往往將其混同於行政合同。指出其經濟性或商事性，表明經濟合同媒介的是物質利益關係，而非政府行政關係，其本質是市場交易。儘管政府在合同中起主導作用，經濟性或商事性也要求經濟合同遵循市場規律和合同的平等要求，如對價和承諾、違約救濟和賠償等。

4.經濟合同中存在着事實上或合同上的政府主導性。一是政府在合同訂立中運用促進競爭等構造買方市場的手段，來取得事實上的優勢或主導地位，常見於政府採購合同；二是政府基於公共政策或公共利益，要求在合同中加入保證政府主導性的權力，使權力和權利不再清晰可辨，比如監督管理權、撤銷或終止合同的權力，在公共工程建設、委託或授權經營公共設施、土地使用權出讓等合同中都有表現；三是在政府不作為合同當事人的情況下，通過政策、法律的規定和指導監督，取得對合同的主導。

5.經濟合同與政府及其運作機制有着密切聯繫。經濟合同的公、私法交融性，決定了它在遵守市場規律、規則的同時，必須遵循政府活動和運作的基本要求，這些要求包括：執行國家政策，厲行節約，政府一方公開操作，在締約和履約中發揮民主機制，在條件許可的情況下由企業或其他主體以公平競爭方式與政府締約，國有資產保值增值，嚴格監管和反腐敗等。這些相關的制度或機制要求，與經濟合同制度不可截然分割，否則良好的合同制度本身也建立不起來。

經濟合同基本內容

經濟合同的訂立、效力、履行、變更、終止、違約責任等，也要適用作為合同普通法的《合同法》的一般原則和規則；同時，《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府採購法》《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等法律法規有特殊規定的，須優先適用相應特別法中涉及合同的規定。

在經濟合同訂立的要約和承諾階段，往往就直接體現出政府或國家的意志。首先，一些經濟合同超越當事人的意志，是依法或依政策、集體決定等必須訂立的，如農村土地承包合同等，當事人的意思只能在一定範圍內協商確定合同條款或變通、落實法定合同條件。其次,經濟合同的訂立原則上應當公開透明，貫徹公開、公平、公正的“三公”原則。而民商事合同原則上不必公開，出於商業和個人的原因可以秘密訂立，也不存在對政府等公共管理主體的公正要求。公開、公正表現為法律要求通過招標、拍賣等競爭性方式，在監督和救濟等程序之下訂立合同。既然政府希望將其意志表達為合同的訂立及條款，則它就負有秉公行事的義務，並就其行為接受當事人和公眾的問責，承擔相應的法律責任。

經濟合同成立後具有法律效力，當事人固然必須全面適當地履行合同義務，而政府對於合同訂立和內容的主導性，導致了在合同變更、解除和違約責任認定上的複雜性。直接體現政府或國家意志的合同條款，往往同時就是法律的規定、政府的政策、決定或措施，這樣，政府一方的違約與其基於公共管理權力的合同變更、解除難以分辨，可能掩蓋其違約、違法行為或逃避其責任。在這種情況下，應當區分政府的行為是基於法律的一般規定、政策或抽象行政行為還是出於其單方具體行政行為。如為後者，政府作為合同一方原則上應當承擔違約責任；如為前者，則政府原則上不必承擔違約責任，但基於財產權保護的要求和合同的法律效力，政府對因此受到損害的合同當事人應給予適當補償，或通過政策調整加以一定的彌補。